Temanotat 2/2014: Skoleeiers finansiering av grunnopplæringen. Kriteriemodeller og betydningen av tillitsvalgtes medbestemmelse (pdf)

Sammendrag

Norske kommuner brukte om lag 59 milliarder kroner på den offentlige grunnskolen i 2012. Fylkes­kommunene brukte tilsvarende om lag 25 milliarder kroner på videregående opplæring. Midlene kommer i hovedsak fra statlige overføringer og er basert på prinsippet om rammefinansiering. Dette innebærer at prioriteringer og fordeling av midler til de ulike tjenesteområdene er lagt til kommunene selv. Det ligger ikke andre føringer for bruken av statlige overføringer enn det som følger av lov- og regelverk. Kravet i opplæringsloven er at undervisningen skal være pedagogisk forsvarlig og at skoleeier skal stille til disposisjon nødvendige ressurser for at kravene skal kunne oppfylles.

Temanotatet viser at lov- og regelverk inneholder noen sentrale føringer som skoleeier må følge når økonomiske midler skal fordeles til skolene. Dette er de tidligere klassedelingsreglene i opplæringsloven, og bestemmelsene i Sentral forbundsvis særavtale om arbeidstid for undervisningspersonalet, SFS 2213.

Klassedelingsreglene ble tatt ut av opplæringsloven for blant annet å legge til rette for mer fleksible organiseringer og gruppeinndelinger. Det var imidlertid en forutsetning for lovendringen at klassedelings­reglene skulle ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsen ble tatt ut av opplæringsloven. Dette betyr at skoleeierne etter opplæringsloven har ansvar for at alle skoler – som et minimum – fortsatt skal tildeles like mange lærertimer som ville blitt utløst av de tidligere klassedelings­reglene, men ressursene blir bundet til skolenivå og ikke klasse/gruppenivå.

Det er store lokale forskjeller i ressursbruk per elev. Dette skyldes i hovedsak ulik elevsammensetning, bosettingsmønster og politisk prioritering mellom kommunene. Ulik vektlegging av grunnopplæringen fra lokalpolitikeres side understreker betydningen tillitsvalgte har med å sikre at kommunene avsetter økonomiske ressurser for at elevene skal få et forsvarlig undervisningstilbud. I denne sammenheng er skoleeiers modeller for fordeling av midler til skolene i kommunen av stor betydning for det økonomiske handlingsrommet på den enkelte skole.

Temanotatet viser også til store variasjoner i innretning og detaljeringsgrad i skoleeiers ressurs­fordelingsmodeller. Blant annet er det store forskjeller knyttet til hvilken betydning elevsammensetningen har for fordelingen av midler til skolene. Det er også store ulikheter i hvilken grad fordelingsmodellene tar hensyn til utgifter både til pedagogisk personale, administrasjon og ledelse og driftsmidler.

1.    Innledning og formål

Statlige midler til finansiering av de kommunale velferdstjenestene er basert på rammefinansiering. Dette betyr at prioritering og fordeling av midler til de ulike tjenesteområdene er lagt til kommunene selv. Innenfor systemet med rammefinansiering stilles det ingen krav i lovverket om hvor mye eller hvordan økonomiske midler skal fordeles til grunnopplæringen generelt eller fordelingen mellom skolene i kommunen. Kravet i opplæringsloven er at undervisningen skal være pedagogisk forsvarlig og at skoleeier skal stille til disposisjon nødvendige ressurser for at kravene skal kunne oppfylles.

Rammefinansiering av grunnopplæringen har gjort at skoleeier har utviklet ulike modeller for fordeling av ressurser til hvert enkelt tjenesteområde, herunder til grunnskolene og de videregående skolene. Fordelingsmodellene er av sentral betydning for det økonomiske handlingsrommet ved hver enkelt skole. Samtidig er etablering og endring av modellene gjerne langvarige prosesser, modellene er ofte tekniske og detaljerte og det kan være krevende å vurdere eventuelle konsekvenser av endringer. For mange tillitsvalgte er det derfor krevende å utøve sin rett til medbestemmelse i slike saker.

Det er store kommunale forskjeller i ressursbruk i skolen. Dette skyldes i hovedsak variasjoner i elevtall og bosettingsmønster. Samtidig prioriterer lokalpolitikerne i ulik grad grunnopplæringen når økonomiske midler skal fordeles. Både de lokale prioriteringene og utformingen av fordelingsmodellene, bidrar til å øke de tillitsvalgtes betydning for å sikre at skoleeier avsetter nødvendige økonomiske midler til at elevene skal få et forsvarlig undervisningstilbud.

Hovedavtalen i KS – del B, § 3–1 regulerer arbeidsgivers plikter overfor de tillitsvalgte. Ved endringer og omstillinger i kommunen/fylkeskommunen skal arbeidsgiver på et tidlig tidspunkt informere, drøfte og ta tillitsvalgte med på råd. Både den ordinære budsjettprosessen og endringer i ressursfordelingsmodeller, er saker som omfattes av § 3–1 og hvor det er viktig med tidlig og regelmessig innflytelse.

Med bakgrunn i dette, er formålet med temanotatet todelt. For det første å beskrive ulike innretninger på ressursfordelingsmodeller. Ved å synliggjøre svakheter og styrker ved disse, er formålet for det andre å øke kunnskapen og bevisstheten om konsekvenser av slike modeller, og dermed synliggjøre viktigheten av medbestemmelse. For skoleeier kan tillitsvalgte med kunnskap om ressursfordelings­modeller oppleves som en nyttig samarbeidspartner, ikke bare som en aktør med rett til medbestemmelse etter Hovedavtalen i KS.

2.    Avgrensing og informasjonsinnhenting

Med ressursfordelingsmodeller forstås i dette temanotatet et sett av prinsipper og kriterier for fordeling av økonomiske midler for å finansiere den offentlige grunnopplæringen. Hvordan kommunene og fylkeskommunene fordeler den samlede pengebruken til de ulike tjenesteområdene, inngår ikke som en del av dette temanotatet. Det blir heller ikke gjort noen vurderinger knyttet til eventuelle sammenhenger mellom fordelingsmodellene og samlet ressursbruk.

I kriteriebaserte systemer er elevsatsene av sentral betydning. Dette er særlig relevant for videregående opplæring, hvor kostnadene per elev innenfor de ulike studieprogrammene er svært ulike. Det ligger imidlertid ikke innenfor rammene av dette temanotatet å gå nærmere inn på fastsettelsen av elevsatser eller vurdering av ressursbehov. Temanotatet er videre avgrenset til undervisningsbudsjettet i kommunen i ordinære grunnskoler, KOSTRA-funksjon 202_^. Dette betyr at blant annet spesialskoler, SFO, skolelokaler, skyss og voksenopplæring holdes utenfor.

Eksemplene på kriteriesystemer i kapittel 3 er basert på sekundærkilder. Dette er enten forvaltnings­revisjoner gjennomført av kommunerevisjonen, eller evalueringer av modellene som skoleeier har fått gjennomført. Basert på et titalls slike faktiske modeller, er det i temanotatet konstruert fire eksempler for å synliggjøre både variasjoner i detaljeringsgrad, finansieringsform og hvilke kostnadselementer som er inkludert.

Ved starten av arbeidet med temanotatet ble det videre gjennomført dialogmøter med et utvalg lokallag i Utdanningsforbundet for å drøfte aktuelle problemstillinger. Disse møtene var også nyttige for å få et innblikk i erfaringer fra involvering i endringsarbeid knyttet til revisjon av skoleeiers ressursfordelings­modell.

3.    Styringen av ressurser til grunnopplæringen

Før 1986 var finansieringen av de kommunale velferdstjenestene i hovedsak basert på statlige øremerkede tilskudd. Kommunene fikk sektorvise tilskudd til blant annet grunnskoleundervisning og fylkeskommunene til videregående opplæring. Ved innføringen av inntektssystemet i 1986 ble om lag 50 øremerkede tilskudd avviklet, og det ble i stedet innført en ordning hvor statlige overføringer ble gitt kommunene og fylkeskommunene som sektorvise rammetilskudd kombinert med et generelt tilskudd. Med denne endringen ble det bl.a. lagt vekt på at staten kunne benytte andre virkemidler for å styre ressursbruken i kommunene på områder hvor nasjonale mål gjør seg gjeldende, for eksempel lovfestede krav til undervisningen.

Størstedelen av kommunenes og fylkeskommunenes inntektsrammer kommer i dag i form av frie inntekter, som består av skatteinntekter og rammetilskudd fra staten. Frie inntekter kan fritt disponeres innenfor gjeldende lov- og regelverk. Innenfor dette hovedprinsippet har kommunene og fylkeskommunene frihet til selv å fastsette finansieringsform av tjenestene i kommunen/fylkeskommunen (dvs. barnehagene, skolene, sykehjemmene osv.). De fleste kommuner og fylkeskommuner rammefinansierer tjenesteproduksjonen internt, men enkelte kommuner og fylkeskommuner har innført ulike former for resultatbasert finansiering innenfor enkelte tjenesteområder. Resultatbasert finansiering er i flere kommuner innført i forbindelse med fritt brukervalg, konkurranseutsetting og bestiller/utførerorganisering.

Det er i faglitteraturen og i offentlige utredninger pekt på at fordelene ved rammefinansieringsmodeller særlig er knyttet til lokaldemokratiet og hensynene til effektiv ressursbruk og makroøkonomisk styring. Det er samtidig pekt på at rammefinansiering kan bidra til å skape forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. En annen svakhet er at det kan oppstå ansvarsuklarheter når kommuner og fylkeskommuner gis ansvaret for nasjonale velferdstjenester hvor også nasjonale myndigheter har sterke interesser. Det kan for eksempel være uklart hvor ansvaret for eventuelle mangler i tjenestetilbudet skal plasseres. Er manglene statens ansvar, fordi kommunesektorens inntektsrammer ikke er tilstrekkelig til å innfri de forventninger som stilles til utviklingen i tjenestetilbudet, eller er manglene en følge av kommunale prioriteringer eller ineffektiv bruk av ressursene?

Staten legger ikke føringer på hvordan kommunene finansierer den enkelte skole. Det sentrale styringsvirkemiddelet overfor kommunesektoren på dette området er dermed opplæringsloven. Loven skal synliggjøre nasjonale prioriteringer, samtidig som den åpner for at skoleeier kan løse oppgavene på en måte som er tilpasset lokale forhold.

En viktig bestemmelse for å sikre forsvarlig organisering av grunnopplæringen, er opplæringslovens § 13–10 om ansvarsomfang. Ansvarsomfanget innebærer blant annet at kommunen/fylkeskommunen og skoleeieren for privat skole etter § 2–12 har ansvar for at kravene i loven og forskriftene i loven blir fulgt, under dette stille til disposisjon de ressursene som er nødvendige for at kravene skal kunne oppfylles. Etter at klassedelingsreglene ble tatt ut av opplæringsloven i 2003, har kommunene fått et større ansvar for å definere hva som er nødvendige ressurser for å oppfylle krav i lov- og regelverk, herunder blant annet kravet til forsvarlig gruppestørrelse i § 8–2.

At kommunene har fått et større handlingsrom til å definere hva som er nødvendige ressurser for å oppfylle kravene i opplæringsloven, betyr imidlertid ikke at statlige myndigheter har fjernet alle føringer for hva som er minimumsbemanning ved skolen. Klassedelingstallet skal fortsatt ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling. Dette drøftes videre i kapittel 3.1 under.

3.1 Klassedelingsreglene

Før lovendringen i 2003 var organisering av elevene regulert i opplæringslovens kapittel 8. Klassebegrepet stod her sentralt. Klassen var den organisatoriske enheten som elevene skulle fordeles på, og der den største delen av opplæringen i utgangspunktet skulle skje. Klassedelingsreglene regulerte hvor mange elever klassene maksimalt kunne ha. Tallet varierte mellom barnetrinnet og ungdomstrinnet i grunnskolen, og mellom allmennfaglige og yrkesfaglige studieretninger i videregående opplæring.

Klassedelingsreglene innebar at det var definert et minstenivå for pedagogressursene, dvs. én lærertime til hver undervisningstime i hver klasse. En skole med et gitt elevtall på hvert trinn utløste et slikt minste lærertimetall til skolen. For 1. klasse/førskolen fastsatte også loven tilleggskrav om at det skulle være to pedagoger i hver undervisningstime når det var mer enn 18 elever i klassen.

Da klassedelingsreglene ble tatt ut av opplæringsloven, var bakgrunnen blant annet at flere skoler søkte om forsøk med avvik fra lov og regelverk for å utprøve mer fleksible organiseringer og gruppeinndelinger. Et annet argument Kunnskapsdepartementet så som sentralt for oppheving av klassedelingsreglene var:

«Ved å variere undervisningsformer og organisering kan lærerressursene bli mer effektivt utnyttet, og det faglige arbeidsmiljøet for lærerne kan bli bedre».

Klassedelingsreglene fungerte som en nasjonal standard for minimumsbemanning i skolen. Ved opphevingen av dette regelverket, var Stortinget opptatt av at kommunene ikke skulle utnytte det økte lokale handlingsrommet til økonomisk innsparing. I tillegg til ny § 8–2 i opplæringsloven, fattet Stortinget derfor følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen gjennom tilsynsordningen påse at oppheving av delingstallet ikke blir brukt som sparetiltak. Klassedelingstallet skal ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsen om klassedeling er opphevet».

Lovforståelsen som stortingsvedtaket om tilsyn bygget på, var også en viktig premiss fra Kunnskaps­departementets side da den nye § 8–2 i opplæringsloven ble vedtatt. I Rundskriv F-18-03 presiserte Kunnskapsdepartementet derfor at:

«det er da naturlig å oppfatte dette som lovgivers presisering av en side ved spørsmålet om hvor forsvarlighetsgrensen går, kfr. § 8–2, jf. § 13–10. I så måte vil det da dreie seg om et minimum man ikke kan gå under når den tildeler lærerressurser til skolene, men i tillegg må det også foretas en vurdering av om hva som eventuelt må komme i tillegg for at forsvarlighetskravet skal kunne oppfylles i konkrete tilfeller. Departementet vil understreke at skoleeierne har ansvaret for at opplæringen ved den enkelte skole blir organisert i samsvar med loven, og at skolene blir tilført de nødvendige ressursene i tråd med dette…».

Klassedelingstallet skal altså fortsatt ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsen om klassedelingstall er opphevet. Dette innebærer at skoleeierne etter § 13–10 har ansvar for at alle skoler, som et minimum, fortsatt skal tildeles like mange lærertimer som ville blitt utløst av de tidligere klassedelingsreglene, men ressursene blir bundet til skolenivå og ikke klasse/gruppenivå. Dette er blant annet bakgrunnen for at vi senere i kapittel 4 argumenterer for at den lokale budsjettprosessen bør starte på skolenivå, for å kartlegge kommende skoleårs ressursbehov.

Departementet fulgte opp Stortingets vedtak, ved å be fylkesmannsembetene gjennomføre tilsyn med praktiseringen av det nye regelverket om forsvarlig gruppestørrelse i 2004 og 2005. Som et hjelpemiddel i tilsynsarbeidet ble det utarbeidet en liste over skoler som både hadde økt gruppestørrelsen med mer enn to elever fra et skoleår til et annet og som samtidig lå under gjennomsnittet i ressursbruk for sammenlignbare skoler. Dette skulle være en indikasjon på at opplæringen ikke var pedagogisk forsvarlig. Ved eventuelle brudd på regelverket, slik det i tilsynsoppdraget ble operasjonalisert, skulle fylkesmennene gi skoleeier pålegg om at

«… ressursene til skolen økes slik at tallet på lærertimer gir rom for en reduksjon av gjennomsnittlig undervisningsgruppe som ikke bryter med de premisser Stortinget har lagt til grunn».

Samlet sett innebærer dette at selv om klassedelingsreglene ble opphevet for å gi rom for mer fleksible organiseringer og gruppeinndelinger, skal reglene fortsatt legges til grunn når ressurser skal fordeles til skolene. Ved eventuelle avvik fra klassedelingsreglene har fylkesmennene myndighet til å pålegge skoleeier å øke ressursene til skolene. Fylkesmennene har ikke reelle sanksjonsmuligheter dersom kommunen ikke retter opp pålegg. Et varsel til fylkesmannen kan likevel være et viktig virkemiddel for tillitsvalgte for å rette oppmerksomhet mot lovstridig praksis i kommunen.

3.2 Skoleeiers utgifter til grunnopplæringen

Opplæringslovens § 13–10 første ledd regulerer blant annet skoleeiers generelle plikt til å tilføre skolen de ressursene som er nødvendige for å kunne oppfylle alle krav som følger av regelverket. Ressursbegrepet må tolkes vidt, det gjelder både kompetanse og økonomi. Det er store kommunale og fylkeskommunale forskjeller i ressursbruk i skolen. Dette skyldes som tidligere nevnt blant annet bosettingsmønster, variasjoner i elevsammensetningen og ulik politisk prioritering.

Gjennom etableringen og utviklingen av KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering) har informasjon om kommunenes og fylkeskommunenes ressursbruk innenfor ulike sektorer blitt forbedret. For å sikre at KOSTRA-tallene gir grunnlag for å sammenligne ressursbruk og tjenesteproduksjon innenfor ulike sektorer, er rapporteringen underlag krav til standardiserte opplysninger og oppstillinger. Innrapporterte KOSTRA-data gir informasjon om ressursbruk spesifisert etter en funksjonsdimensjon (tjenesteområder som for eksempel skole og helse) og en artsdimensjon (produksjonsfaktorer som for eksempel lønnsutgifter). Økonomidata og tjenestedata rapporteres etter en kontoplan som skal sikre at indikatorene ikke påvirkes av valg av organisasjonsmodell i den enkelte kommune og fylkeskommune. Rapporteringen fra kommunesektoren skjer etter hjemmel i kommuneloven og særlover med tilhørende forskrifter.

Det sentrale mål på kommunenes og fylkeskommunenes ressursbruk er brutto driftsutgifter, eksklusive avskrivinger. Brutto driftsutgifter inkluderer utgifter finansiert gjennom frie inntekter, øremerkede tilskudd og gebyrer/egenbetaling. Indikatoren korrigerte bruttodriftsutgifter inneholder i tillegg utgifter knyttet til kjøp av tjenester fra andre, for eksempel private.

Kommunenes brutto driftsutgifter til grunnskolen føres på KOSTRA-funksjonene 202 (grunnskole), 213 (voksenopplæring), 214 (spesialskoler), 215 (skolefritidsordning), 222 (skolelokaler og skyss) og 383 (musikk- og kulturskoler). Funksjon 202, grunnskole, omfatter kommunenes utgifter til all undervisning i grunnskolen, inkludert spesialundervisning og morsmålsundervisning. Videre inneholder funksjonen blant annet kommunenes utgifter til administrasjon av den enkelte skole/virksomhet. Fylkeskommunenes brutto driftsutgifter til videregående opplæring føres på KOSTRA-funksjonene 510–560.

 Tabell 1. Ressursbruk, grunnskolesektoren

Kilde: KOSTRA
* Korrigerte brutto driftsutgifter per elev
** Prisjustert for generell pris- og lønnsvekst av Utdanningsforbundet etter TBUs (Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene) kommunale deflator. Prisjustert ressursbruk gir en mest mulig reell sammenligning med ressursbruk i 2012

Tabell 1 viser at den samlede ressursbruken i grunnskolesektoren har vært forholdsvis stabil. Graden av lærerårsverk til undervisning har vært tilnærmet uendret, mens det i samme i periode har vært en betydelig økning i bruken av spesialundervisning.

Lønnsutgifter er den klart største driftskostnaden både i grunnskolen og i videregående opplæring. I grunnskolen utgjorde lønnsutgiftene 79 prosent av de totale driftskostnadene, mens den samme delen i videregående opplæring var 62 prosent på allmennfaglige og 65 prosent på yrkesfaglige studieretninger i 2012. Tabell 2 under, viser driftsutgiftene innen videregående opplæring.

Tabell 2. Ressursbruk, videregående opplæring

Kilde: KOSTRA

Enhetskostnadene (korrigerte brutto driftsutgifter per elev) på studieforberedende program var på om lag 115 000 kroner i 2012. Dette tilsvarer en økning på 3,4 prosent fra året før. Dersom en korrigerer for generell pris- og lønnsvekst i perioden er ressursbruken forholdsvis stabil både innenfor de studieforberedende utdanningsprogrammene og yrkesfaglige studieprogram. Siden 2004 har det samtidig vært en betydelig økning i elevtallet i videregående opplæring.

Ressursbruken mellom kommunene varierer betydelig. Om lag 75 prosent av variasjonen mellom kommunene med hensyn til hvor mye penger de bruker på skole, kan forklares med ulik kostnadsstruktur (elevtall og bosettingsmønster). Tabell 3 under, viser differansene i enhetskostnader mellom kommuner med størst reduksjon og kommuner med størst økning i enhetskostnader fra 2007–2012, fordelt etter kommunegrupper. Grupperingen følger Statistisk sentralbyrå (SSB) sin inndeling. På bakgrunn av folkemengde og økonomiske rammebetingelser kategoriserer SSB kommunene i ulike grupper. Grupperingen er ment som et hjelpemiddel til å foreta hensiktsmessige sammenligninger av kommuner.

Tabell 3 viser videre at det ikke er entydig hvilken sammenheng elevtallsutviklingen har for ressurs­bruken i grunnskolesektoren.

Tabell 3. Variasjoner i enhetskostnader per elev. Grunnskolen.

Kilde: KOSTRA
* Prisjustert til 2012-tall av Utdanningsforbundet etter TBUs kommunale deflator.

Kommuner med betydelig reduksjon i ressursbruken per elev fra 2007 til 2012, har gjerne ulik elevtalls­utvikling. Det er videre vanlig å peke på graden av spesialundervisning som en forklaring på endring i enhetskostnader. Korrigert for endringer i spesialundervisning, viser tabell 3 at kommuner med om lag lik endring i graden av spesialundervisning, samtidig har store variasjoner i enhetskostnadene.

Befolkningssammensetningen og de økonomiske rammebetingelsene gitt av statlige myndigheter, er i hovedsak gitte størrelser. Selv om hovedbildet er at ressurstilførselen i kommunene følger elevtalls­utviklingen og bosettingsmønsteret, er det samtidig grunn til å peke på at de betydelige variasjonene i ressursbruk skyldes ulik politisk prioritering i kommunene. Tillitsvalgtes medvirkning for å endre denne prioriteringen kan få avgjørende betydning for det økonomiske handlingsrommet på den enkelte skole.

3.3 Organisering av den kommunale budsjettprosessen

Hvordan kommunene organiserer budsjettprosessen er av stor betydning for tillitsvalgtes mulighet for medvirkning og påvirkning. Dette gjelder både graden av medvirkning og på hvilket tidspunkt i prosessen de tillitsvalgte får anledning til å medvirke.

I henhold til kommuneloven § 45 er det kommunestyret og fylkestinget som er ansvarlige for å vedta kommunens og fylkeskommunens budsjett for det kommende kalenderåret. Prosessen fram mot vedtaket av budsjett, varierer mellom kommunene og fylkeskommunene. Budsjettprosessen kan også være organisert annerledes enn behandlingen av ordinære saker i det kommunale eller fylkeskommunale beslutningssystemet.

Det kan skilles mellom tre måter å organisere de siste fasene i budsjettprosessen på:

• Fragmentert prosess: Hovedenhetene (dvs. etat, virksomhetsområde, resultatenhet eller lignende) og deretter de faste politiske utvalgene behandler budsjettforslagene før administrasjonssjefen. Administrasjonssjefen samordner forslagene og legger til rette et samlet budsjettforslag for formannskapet, som i følge kommuneloven skal legge årsbudsjettet fram for behandling i kommunestyret.
• Sentralisert administrativ prosess: Administrasjonssjefen legger fram et samordnet forslag til årsbudsjett for behandling i de faste utvalgene. På dette grunnlaget følger formannskapets budsjettforberedelser og formannskapets fremleggelse av årsbudsjettet i kommunestyret.
• Sentralisert politisk prosess: Formannskapet (eller et politisk utvalg) regisserer budsjettprosessen (et løpende og tett samarbeid mellom formannskap/annet politisk utvalg/komité og administrasjonssjef underveis), og formannskapet fremmer sin innstilling overfor de faste utvalgene og kommunestyret.

Dess mer sentralisert budsjettprosessen er, dess mer krevende er det å utøve innflytelse på rammene og fordelingen av ressursene. I følge NIBR (Norsk institutt for by- og regionforskning) hadde nærmere 85 prosent av kommunene i 1991 valgt en fragmentert budsjettprosess, for budsjettåret 2012 var tallet 6,8 prosent. Nesten 70 prosent har valgt den sentraliserte administrative prosessen for budsjettåret 2012, mot i underkant av 13 prosent i 1991. Stadig færre kommuner velger den fragmenterte budsjettprosessen, og stadig flere velger en sentralisert administrativ prosess. Stadig færre kommuner velger den sentraliserte politiske prosessen. For budsjettåret 2012 har mindre enn ¼-del av kommunene valgt denne modellen.

Siden midten av 2000-tallet har det vært stabilitet i fylkeskommunenes organisering av budsjettprosessen. Siden 2003 har ingen fylkeskommuner valgt en fragmentert framgangsmåte. I samme periode har stadig flere valgt en sentralisert administrativ prosess, mens andelen som har valgt en sentralisert politisk prosess har gått noe ned. Siden 2005 har fordelingen mellom den sentraliserte administrative og den sentraliserte politiske prosessen vært svært stabil. I overkant av 80 prosent har valgt den første modellen, mens om lag 15 prosent har valgt den sentraliserte politiske prosessen.

Samlet sett er tendensen at når det gjelder delegering fra politiske organ til administrasjonssjefen, er endringene små og ikke entydige. Derimot er det en betydelig økning i andelen administrasjonssjefer som delegerer videre myndighet til for eksempel rektorer i budsjett- og/eller personal- og organisasjonssaker.

For de tillitsvalgte er det avgjørende å komme tidlig inn i budsjettprosessen. Dess lengre behandlingen av det kommende budsjettet har kommet, jo mer krevende er det å påvirke både rammene og prioriteringene. En budsjettprosess som starter på den enkelte skole, vil derfor i større grad legge til rette for at tillitsvalgte kan utøve innflytelse.

3.4 Fordelingsmodeller til skolesektoren

Det stilles ingen krav i verken opplæringsloven eller kommuneloven om hvordan midler skal fordeles til skolene. Kravet i opplæringsloven er som tidligere nevnt knyttet til at kommunene skal stille til disposisjon nødvendige ressurser, men sier ikke noe om hvordan dette skal gjøres. En kan overordnet sett skille mellom to hovedtyper av finansieringsformer:

•  Rammefinansiering
• Stykkprisfinansiering

Den grunnleggende forskjellen mellom disse to er om de er basert på lukkede eller åpne rammer. Ved en lukket ramme fastsettes bevilgningen før aktiviteten er utført, mens åpen ramme innebærer at bevilgningen bestemmes av utført aktivitet. Innenfor et system med lukket ramme vil bevilgningene dermed være uavhengige av for eksempel antall brukere eller produserte enheter. Derimot innebærer en åpen ramme at bevilgningene mer direkte blir bestemt av antall brukere eller produserte enheter.

Innenfor et rammefinansieringssystem kan tilskuddsordningen baseres på produksjonstilskudd (dvs. en gitt pris per enhet). Maksimalt antall produserte enheter som kan finansieres innenfor rammen må da fastsettes på forhånd. Tilsvarende kan en innenfor et stykkprissystem ha at tilskuddsordningen er basert på antall brukere, men uten at det er fastsatt produksjonstak. Bevilgningen vil dermed være bestemt av antall brukere. Mens rammefinansiering normalt bidrar til å sikre god kostnadskontroll og prioriteringseffektivitet, vil stykkprisfinansiering i større grad gi incentiver som øker aktiviteten og bedre kapasitetsutnyttelse.

De to modellene nevnt over må ses på som hovedtyper av finansiering. Den vanligste modellen i kommunesektoren er rammefinansiering. Innenfor denne modellen er det store variasjoner og mange ulike kostnadselementer som inngår. Det er også flere eksempler på at de to finansieringsmodellene kombineres, dvs. at en del av tilskuddet stykkprisfinansieres og en del rammefinansieres.

I kapitlet under beskrives noen ulike ressursfordelingsmodeller. Basert på et utvalg faktiske kommunale og fylkeskommunale ressurstildelingsmodeller, er det her konstruert noen eksempler. Formålet er å tydeliggjøre forskjeller i hvordan de lokale modellene innrettes.

3.5 Eksempelkommuner

Kommune Sør

Kommune Sør har om lag 20 000 elever i sine grunnskoler. Disse er fordelt på 41 skoler. 26 av skolene er barneskoler, ti ungdomsskoler og fem 1–10 skoler. En skole i kommune Sør har tilbud om undervisning tilpasset hørselshemmede.

Kommunen har kommunal parlamentarisme som styringsform. Dette betyr at det er byrådet som er øverste ledelsen av kommuneadministrasjonen, mens byrådsavdelingen for barnehage og skole har det politiske, faglige og administrative ansvaret for oppgaver innenfor tjenesteområdene barnehage og skole.

Ressurstildelingen til skolene tar utgangspunkt i budsjettrammen byrådsavdelingen er gitt av bystyret. Den delen som skal brukes til de ordinære grunnskolene blir fordelt etter kriteriene under.

Om ressursfordelingsmodellen:

Skolene får i februar/mars en foreløpig melding fra fagavdelingen om ressursrammen for det kommende skoleåret. Skolene melder inn antall elever til fagavdelingen etter at elevene som skal begynne i første klasse er innmeldt. I løpet av våren planlegger rektorene klasseordningen og timetildelingen til elevene, og fagavdelingen planlegger tildelingen av undervisningsressursen til skolene. I løpet av mai/juni får skolene tildelt eksakt undervisningsressurs fra fagavdelingen. Først da avgjør rektor hvor store ressurser som totalt sett skal brukes på spesialundervisning ved skolen i løpet av det neste skoleåret. Når dette er klart utformer rektor vedtakene, og ressursene fordeles på disse elevene.

Grunnressurs

Grunnressursen utgjør om lag 10 prosent av total tildeling. Dette er et fastsatt timetall som skolene tildeles uavhengig av elevtall. Inntil skoleåret 2009/10 var det én grunnressursstørrelse for barne- og ungdomsskolene, og en høyere for de kombinerte skolene.

Elevressurs

Elevressursen fordeles etter skolens elevtall, men med differensiert timefaktor på de ulike trinnene. Denne ressursen utgjør om lag 80 prosent av den samlede tildelingen. Timefaktoren som brukes pr elev er ulik på småskoletrinnet, mellomtrinnet og ungdomstrinnet.

Elevressursen er høyest på ungdomstrinnet fordi undervisningstimetallet der er høyere enn på barne­trinnet, og fordi det i faget fremmedspråk må brukes så mange timer til gruppedeling at elevene gis valg­muligheter. Faktoren er nest høyest på småskoletrinnet, selv om undervisningstimetallet der er lavere enn på mellomtrinnet.

Toppressurs

Toppressursen er tilleggsressurs som gis til skoler med enkeltelever som er mer ressurskrevende enn elever som er tildelt spesialundervisning. Det kan være elever med psykisk utviklingshemming, eller store og omfattende lærevansker. Det er ikke hensikten at toppressursen alene skal dekke det timetallet skolene må bruke til spesialundervisning.

Fagavdelingen fordeler midlene til toppressurser etter fastlagte kriterier. Skolene får svar på søknaden om toppressurser i mai/juni, samtidig som de får tildelt grunnressurs og elevressurs, dvs. skolens undervisningsressurs. Først etter at rektor vet størrelsen på både undervisningsressursen og toppressursen fatter rektor vedtakene om spesialundervisning og planlegger neste skoleårs spesialundervisning.

Egne tildelinger til skoler med spesialavdelinger

Et utvalg skoler i kommunen har egne avdelinger for psykisk utviklingshemmede og til klasser for spesielle elevmålgrupper, for eksempel minoritetsspråklige. Til disse avdelingene tas det inn elever fra hele kommunen - ikke bare elever fra skolens eget opptaksområde.

Kommune Vest

Kommunen hadde ved skolestart i skoleåret 2012/13 registrert om lag 2500 elever ved grunnskolene. Disse er fordelt på ni skoler; seks barneskoler, to ungdomsskoler og en interkommunal spesialskole. Det er skolefritidsordning ved alle barneskolene. I tillegg er voksenopplæring og pedagogisk-psykologisk tjeneste organisert under grunnskoleseksjonen. Rektorene er ansvarlige for driften på hver enkelt skole med delegert myndighet.

Om ressursfordelingsmodellen:

Kommune Vest utviklet en ny tildelingsmodell for grunnskolen i 2010. Den nye modellen dekker undervisning og spesialundervisning, inkludert bruk av assistenter. Modellen dekker ikke administrasjon og ledelse. Den nye modellen fordeler ressurser til undervisning utelukkende på grunnlag av antall klasser i hver skole.

Klassetallet avgjøres av rådmannen. Budsjettmodellen gjelder for ett kalenderår og bygger på data fra ett skoleår. Rektorene som får ekstra klasser til høsten, vet ennå ikke om de vil få ekstra midler til disse klassene. Det tildeles like mye spesialundervisning til hver klasse. Tildelingen avhenger ikke av det reelle behovet for slik undervisning i klassen. Rektorene i kommunen har ansvaret for økonomi, personal og fag. Budsjettmodellen skal beregne den samlede budsjettrammen for skolen.

Tildelingsmodellen i kommunen beregner ikke budsjett for hver enkelt skole. Den beregner årsverkene for ulike yrkesgrupper. Det er økonomiavdelingen i kommuneadministrasjonen som beregner budsjett­midlene på grunnlag av en hjemmelsliste. Det vil si at hver skole får et lønnsbudsjett basert på det faktiske lønnsnivået på skolen.

Kommune Øst

Kommune Øst har ansvaret for grunnskoleopplæring for elever fra 1.–10. trinn og for opplæring av voksne minoritetsspråklige. Oppvekstsektoren er ansvarlig for skoletjenestene i kommunen og har ansvaret for 45 enheter, derav 38 grunnskoler.

Rådmannen er øverste administrative leder i kommune Øst. Kommunens administrasjon er delt inn i seks sektorer. I 2009 ble barnehageetaten og skoleetaten slått sammen til en ny oppvekstsektor. Kommunen innførte fritt skolevalg for grunnskolene i 2011. Oppvekstsektoren har blant annet ansvar for drift og etablering av kommunale barnehager, grunnskolene i kommunen, voksenopplæring, SFO og PP-tjenesten.

Kommende års budsjettramme for skolesektoren vedtas av bystyret i budsjettmøtet i desember. Skolekontoret foretar deretter en fordeling av budsjettrammen til den enkelte nærskole basert på ressurstildelingsmodellen for nærskolene. Dette budsjettskrivet sendes ut til skolene i januar for inneværende budsjettår.

Om ressursfordelingsmodellen:

Ressurstildelingsmodellen ble innført fra skoleåret 2006/07, med overgangsordning første året. Over 70 prosent av skoleetatens samlede budsjett tildeles grunnskoletjenesten gjennom ressurstildelings­modellen. Fordelingsmodellen baserer seg på fire hovedkriterier:

Grunntildeling

Grunnbeløpet kan ses på som en grunnkostnad ved å opprette eller drive en enhet. Grunntildelingen skal dekke a) administrative/merkantil ressurs, b) lønnsutjevningsressurs, og c) særskilt tildeling per skole.

Lønn til rektorene ligger inne i grunntildelingen og rammen for nærmiljøskolene. Lønnsutjevnings­ressursen går ut på at 75 prosent av lønnsulikhetene jevnes ut. Det betyr eksempelvis at en skole med lønnskostnader høyere enn gjennomsnittet får kompensert 75 prosent av lønnsdifferansen i forhold til gjennomsnittslønnen. Den særskilte tildelingen per skole gjelder tildelinger som for eksempel internleie av gymsal, øremerkede tilskudd og varige nødvendige tilskudd til enkeltskoler.

Elevtildeling

Elevtildelingen utgjør den største ressursgruppen og skal sikre at skolene har ressurser som står i forhold til den aktiviteten skolene har. Rammen fordeles med utgangspunkt i en sats per elev gjennom elevtildelingen, som kan bli justert tre ganger per år basert på endringer i antall elever. Skolene har dermed en aktivitetsbasert ressurstildelingsmodell.

Driftstildeling

Driftstildelingen gir en ramme til a) byggrelatert drift/vedlikehold og b) renhold. Tildelingskriteriet til byggrelatert drift/indre vedlikehold vektes 50 prosent i forhold til kvadratmeter og med 50 prosent i forhold til antall elever. Dette skal dekke bl.a. vaktmesterkostnader, kommunale avgifter mv. Renhold tildeles særskilt i henhold til dagens normalbudsjett for renhold.

Likeverdighetsressurs

Denne ressursen skal bidra til at skolene får likeverdige muligheter til å gi tilpasset opplæring, spesial­undervisning og særskilt norskopplæring til minoritetsspråklige. Denne tildelingen består av a) sosio­økonomisk tildeling, b) særskilt tildeling til spesialundervisning (S-timer), og c) særskilt tildeling til minoritetsspråklige elever (M-timer).

Den sosioøkonomiske tildelingen skjer etter sosioøkonomiske kriterier. Beregningen av levekårsindeksen som brukes i skolenes ressurstildelingsmodell bygger på i) forsørgerstatus/familiestruktur, ii) stabilitet i boområdet/utflytting, og iii) utdanningsnivå. Hensikten med denne tildelingen er å gi noe mer ressurser til skoler som har elever med større behov for sosiale tiltak, leksehjelp, arbeid med hjelpeapparat og lignende.

Fordelingen av den særskilte tildelingen til S-timer skjer ved direkte fordeling ved saksbehandling av sentral reserve basert på enkeltvedtak. Utgifter som overstiger tildelingen til S-timer må dekkes av ordinær ramme. Den særskilte tildelingen til M-timer fordeles på skolene etter faktisk antall minoritets­språklige elever. Dersom statstilskuddet til M-elever innlemmes i kommunenes rammetilskudd, vil disse midlene bli fordelt sosioøkonomisk etter andel minoritetsspråklige.

Fylkeskommune Nord

Fylkeskommune Nord eier og driver 16 videregående skoler i fylket, inkludert 4 fagskoler. I tillegg er det tre spesialinstitusjoner. Skoleåret 2012/13 hadde Fylkeskommune Nord 9200 elever i de videregående skolene. I tillegg kom om lag 2500 lærlinger og lærekandidater, samt 150 fagskolestudenter. Det er Utdanningsavdelingen som har det administrative ansvaret for driften av de videregående skolene i fylket.

Om ressursfordelingsmodellen:

Modellen for tildeling av ressurser til de videregående skolene i Fylkeskommune Nord inneholder fire hovedkomponenter. Det er etablert en grunnressurs og en mer aktivitetsstyrt del. Modellen inneholder mange ulike elementer og flere priser på elevene og utdanningsprogrammene.

Grunnressurs

Det er etablert en grunnressurs som er lik for alle skoler. I tillegg utløser hvert utdanningsprogram et pengebeløp. Skoler med et bredt tilbud blir kompensert for dette. Noen utdanningsprogram utløser også ekstra ressurser. I tillegg fordeles en betydelig del av ressursene mellom skoler basert på tilbud heller enn elevtall, gjennom særskilte tiltak.

Særskilte tiltak

Særskilte tiltak utgjør en relativt stor andel av budsjettet for skolene og er uavhengig av endringer i elevtall. Eksempler på slike tiltak er: PPT for privatskoleelever, drift av bygg, leiekostnader, geografitilskudd, oppfølgingstjeneste m.m.

Aktivitetsstyring

Mye av ressursene fordeles etter elevtall, med en elevsats som er regulert for å reflektere kostnads­forskjellen mellom utdanningsprogrammene. Inne i dette er det lagt inn en kompensasjon for andel på yrkesfag, ekstra ressurser for små grupper, distriktsprofil, elever som krever spesiell tilrettelegging, lærere som er over 55 år og for tillitsvalgte, slik at denne delen heller ikke helt følger elevtallsutviklingen.

Smågruppetillegg/distriktsprofil, geografisk tillegg

Det er en politisk målsetning i Fylkeskommune Nord å opprettholde et desentralisert skoletilbud. Flere tillegg skal ivareta denne målsetningen. Blant annet gir modellen et smågruppetillegg, som en kompensasjon for ekstrakostnadene ved små grupper. En annen del av disse tilskuddene inkluderer distriktsprofilen, hvor skolene får kompensasjon for ikke å fylle opp klassene innen studiespesialisering.
I tillegg kommer midler noen skoler får for sin geografiske beliggenhet.

Oppsummering

Eksemplene i dette kapitlet er ment å illustrere variasjoner i utformingen av fordelingsmodellene. På den ene siden har vi kommune Vest, som i liten grad tar hensyn til ulikheter i elevsammensetningen og som har få kostnadselementer inne i modellen. I den andre enden av skalaen er Fylkeskommune Nord, som i særlig grad prøver å ta hensyn til elevsammensetningen, og som i tillegg bruker fordelingsmodellen aktivt for å nå politiske målsetninger om en desentralisert skolestruktur.

Stor variasjon i utformingen av fordelingsmodeller er naturlig, gitt de store forskjellene mellom skole­eierne med hensyn til skolestruktur og elevtall. Mange skoler, høyt elevtall og et sammensatt elevgrunnlag stiller andre krav til en ressursfordelingsmodell enn få skoler med et lite elevtall med en homogen elev­gruppe. Samtidig er det ulik bevissthet hos skoleeier om hvilke betydelige fordelingseffekter en ressurs­fordelingsmodell kan ha.

Eksemplene er videre ment å illustrere at en ressursfordelingsmodell ikke bare er en fordelingsteknisk ordning for finansiering av skolene, men er i like stor grad et styringsinstrument for politikere, skole­ledere og administrative ledere. Fordelingsmodeller er også et redskap for å styre de samlede kostnadene. Modellene avgjør rammevilkårene for driften av skolene, og valg av kriterier og vektingen av disse har derfor avgjørende betydning for ressurstilgangen til skolen.

4.    Vurderinger

Endringer i opplæringsloven, blant annet knyttet til bortfall av klassedelingsreglene, har gjort det nødvendig for skoleeier å innføre nye fordelingsmodeller for finansiering av skolene. Over tid har de fleste kommuner gått over til kriteriebaserte modeller. Som vi har sett i kapittel 3.5 er det svært ulik detaljeringsgrad og stor bredde i innretningen på disse ressursfordelingsmodellene. Samtidig illustrerer eksemplene at det er viktig for det økonomiske handlingsrommet for den enkelte skole, hvilke kostnader som skal dekkes gjennom fordelingsmodellen.

Overordnet sett bør skoleeiers ressursfordelingsmodell gi alle skoler likeverdige muligheter til å gi tilpasset undervisning til elevene. En enkel modell som er forståelig og forutsigbar for rådmannen, rektorene, politikere og fagforeningene er hensiktsmessig på den ene siden. Samtidig bør modellen være kompleks nok til å ta hensyn til naturlige kostnadsforskjeller mellom skolene i en kommune eller fylkeskommune. Jo større del av de samlede ressursene som bindes opp til bestemte formål, jo mindre del av ressursene kan bidra til å redusere aktivitetsnivået som følge av variasjon i elevtallet.

For de tillitsvalgte og deres rett til medbestemmelse, er det en betydelig utfordring at den kommunale budsjettprosessen fremstår som sentralisert, lukket og at ressurstildelingsmodellene ofte oppleves som tekniske og lite tilgjengelige. Tillitsvalgte bør ta utgangspunkt i følgende to spørsmål når skoleeiers ressursfordelingsmodell skal vurderes:

1. I hvilken grad gir skolebudsjettet rom for en drift som er innenfor gjeldende lov og avtaleverk?
2. I hvilken grad gir skolebudsjettet handlingsrom for den enkelte skole til å tilby lovpålagt tilpasset undervisning og spesialundervisning?

Budsjettarbeidet bør starte på den enkelte skole, og ressurstildelingsmodellene skal legge til rette for forutsigbare budsjettrammer. Det betyr blant annet at skoleleder skal kunne se de økonomiske konsekvensene av elevtallet neste skoleår. Når et forsvarlig ressursomfang til den enkelte skolen skal fastsettes, bør skoleeier utnytte ulike nasjonale og lokale styringsdata, blant annet GSI. I tillegg må det vurderes om det er forhold ved den enkelte skole det må tas hensyn til. En god ressursfordelingsmodell bør samlet sett ivareta hensynene til forutsigbarhet, likeverdighet og enkelhet. Det som kan gjøre tillitsvalgtes mulighet for innflytelse krevende, er at årsbudsjettet er dårlig dokumentert. Innretningen på modellene bør være slik at skoleledere og ansattrepresentanter skal kunne etterprøve både data­grunnlaget og beregningene.

En god ressursfordelingsmodell fordeler midlene på en slik måte at skolene tilpasser sin aktivitet til dagens elevtall og utsikter til elevtall i tiden som kommer. Modellene må gi gode levekår for alle skolene, slik at en desentralisert skolestruktur kan opprettholdes. Kriteriene i modellen må også reflektere den reelle kostnaden mellom skoler. Ressursfordelingsmodeller bør derfor inneholde en grunnressurs og en mer aktivitetsstyrt del.

Telletidspunktet er viktig uansett om man teller klasser eller elever. GSI-tall bør brukes i budsjettarbeidet, da disse tallene er gjenstand for krav til dokumentasjon og det foretas kvalitetskontroll av fylkesmennene. Telletidspunktet for GSI-tallene er 1. oktober hvert år. Flere av ressurstildelingsmodellene beskrevet i kapittel 3.5 tar kun høyde for ressurser knyttet til pedagogisk personale, ikke administrasjon og ledelse og driftsmidler. Modellene for ressurstildeling til skolene må derfor dekke utgifter for hele funksjon 202 i KOSTRA (jf. s. 11), dvs. dekning for utgifter til 1) undervisning for ordinære elever, 2) spesialundervisning, og 3) ledelse, administrasjon og drift.

Fordelingsmodellene bør legge til rette for økonomisk forutsigbarhet ved skolene. De mest forutsigbare fordelingsmodellene er de som direkte baserer seg på elevtall. Elevtallene varierer overordnet sett lite. Ut fra dette er elevbaserte modeller godt tilpasset kravene i lov- og regelverk. Elevbaserte tildelingsmodeller vil samtidig favorisere store skoler med fulle klasser.

I mange kommuner er budsjettene kun basert på antall klasser. I de fleste tilfeller vil klassetallet være enklere å forutse enn antall elever. I situasjoner med fulle klasser kan imidlertid feil i elevanslagene få betydelig økonomisk betydning. Den enkleste måten å oppnå større forutsigbarhet på, er at det faste grunnbeløpet utgjør størstedelen av de samlede bevilgningene til skolene. Dermed er den største delen av budsjettet fastlagt på forhånd og ligger fast fra et år til et annet.

Fordelingsmodellene bør også være dokumenterte og lett leselige, slik at skolene skjønner hvordan elevtallsutviklingen og endringer i studietilbud påvirker budsjettet. Modellen bør derfor være enkel, men ikke enklere enn at den ivaretar at skolene har ulik kostnadsstruktur. Tildelingsmodellen, hjemmelslisten og en utskrift fra budsjettet er dokumenter som må være tilgjengelig for den tillitsvalgte.

En svakhet med ressurstildelingsmodeller er om de bare gjelder for ett kalenderår og bygger på data fra bare ett skoleår. Rektorer som får ekstra klasser til høsten, vil ikke kunne forutse om det vil bli tildelt ekstra midler til disse. Fordelingsmodellene bør derfor fange opp minst to skoleår. I forbindelse med økonomiplanarbeidet trenger kommunene i tillegg en budsjettmodell for grunnskolen som dekker fire kalenderår. Det er viktig å vite hvor mange klasser det blir i grunnskolen de fire neste årene. Dette er viktig både for rådmannen, kommunestyret og den enkelte rektor. Beslutninger om utvidelse av skoler må tas flere år før elevene kommer.

Noen ressurstildelingsmodeller er svært komplekse, blant annet for å ta hensyn til ulik ressursbehov ved skolene. De mer komplekse modellene er gjerne de som prøver å kombinere et fast grunnbeløp med mer aktivitetsbaserte kriterier. Fylkeskommune Nord er et eksempel på slike. Blant annet kan det bli for mange faktorer som slår ut ved endringer i elevtallet, gjerne både i grunnbeløp og i den aktivitetsbaserte delen av modellen. Slike modeller krever samtidig oftere revisjoner, for å sikre at forutsetningene som er lagt til grunn fortsatt er aktuelle. Risikoen med å utvikle for detaljerte og komplekse kriteriesystemer kan dermed være at de mister noe av forutsigbarheten for skolene, og kan bli mindre egnet som styringsverktøy for politikerne.

4.1 Særskilt om spesialundervisning

Eksemplene i kapittel 3.5 viste at det er ulike praksiser med tanke på spesialundervisningens plass i fordelingsmodellene. På den ene siden er det eksempler på at det gis ekstra ressurser for hvert vedtak, samtidig som ressurser til spesialundervisning inngår i den generelle rammetildelingen til skolene. Det at kommunene har avsatt en ekstrapott med ressurser til formålet, kan føre til at skolene øker bruken av spesialundervisning for å få tilgang til disse midlene. Fordelingsmodellen kan dermed i seg selv øke bruken av spesialundervisning.

I noen ressurstildelingsmodeller tildeles like mye spesialundervisning til hver klasse. Tildelingen avhenger ikke av det reelle behovet. Slike modeller kan komme i konflikt med enkeltelevers rettigheter til spesialundervisning.

Det kan være gode grunner for å fordele ressurser til tilrettelagt undervisning, spesialundervisning, minoritetselever, nødvendig klassedeling i praktiske fag med mer ut fra andre kriterier enn antall klasser. Kommunen kan vurdere å sette av midler sentralt, slik at pengene følger elevene i slike tilfeller. Det vil kanskje bare være snakk om et fåtall elever. I kommuner med bare store skoler og romsligere budsjetter, vil imidlertid ikke dette være et avgjørende problem.

Konsekvensene av at ressursfordelingsmodellen legger til rette for at skolene i stor grad må håndtere spesialundervisning innenfor egne økonomiske rammer kan ha flere sider. På den ene siden vil ikke spesialundervisning utløse mer midler for den enkelte skole. Samtidig vil en slik løsning kunne føre til at skoler som i utgangspunktet har mye spesialundervisning, får vesentlig mindre ressurser til ordinær undervisning enn andre skoler.

Stykkprisfinansiering er en krevende måte å finansiere spesialundervisning på. En slik finansieringsform kan gi anledning til å benytte spesialundervisning for å utløse mer midler til enkeltskoler. Samtidig kan det føre til store variasjoner mellom skoler når det gjelder forholdet mellom spesialundervisning og ordinær undervisning. Lite midler til ordinær undervisning kan også føre til mer spesialundervisning, ettersom man har mindre fleksibilitet til å tilby tilrettelagt undervisning innenfor den ordinære undervisningen.

4.2 Avtaler og regelverk

Et kriteriesystem forutsetter at det finnes en sammenheng mellom objektivt målbare kjennetegn ved innbyggerne og deres behov for kommunale tjenester. I skolesektoren er dette forholdsvis forutsigbart. I henhold til opplæringsloven har alle barn en rett og en plikt til grunnskoleopplæring. Ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring har etter søknad rett til tre års heltids videregående opplæring.

Det er en betydelig utfordring for grunnskolesektoren at lov- og regelverk i liten grad legger føringer for graden av økonomiske ressurser som skal tilføres sektoren. Det er likevel to sentrale elementer som skoleeier ikke kan prioritere bort og som må danne basisen for de økonomiske ressursene som skal fordeles til skolene.

Som nevnt i kapittel 3.1 skal klassedelingstallene fortsatt ligge til grunn som minstenivå for ressurs­tildeling, selv om bestemmelsen om klassedelingstall er tatt ut av opplæringsloven. Samtidig må kommunene i sine fordelingsmodeller ta hensyn til tariffavtaler, blant annet at det ikke er anledning til å endre tariffestet undervisningsplikt til lærerne som underviser. Med hensyn til lov og tariffavtale må punktene under ivaretas i fordelingsmodellene:

1. Minstetimetall som tilsvarer ressurser til at hver klasse har minst en lærer i hver time hvor det foregår undervisning.
2. Ressurser til elever med rett til spesialundervisning/minoritetselever.
3. Midler til administrasjon og pedagogiske lederoppgaver ut fra sentrale overenskomster.
4. Sentralt avtalebaserte timer utgjøres bare av timer som er formelt definert i det sentrale regelverket:
   1. Timer til kontaktlærer, 2-timers ramme per klasse til ungdomsskolen og 2 årstimer per elev til byrdefull undervisning er de viktigste.

Det er noen grunnleggende forskjeller i forutsetningene for modellene på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Grunnskoleopplæring er det en rett og plikt knyttet til. Videregående opplæring er en rettighet, men ingen plikt. Dette kan få betydning for forutsigbarheten i elevtallene. Blant annet kan det stilles spørsmål om ressurstildelingsmodellene på fylkeskommunalt nivå skal inneholde insentiver for gjennomføring.

Å basere tildelingen på faktisk elevtall i slutten av skoleåret vil få større betydning for skolens inntekter og kan indirekte skape insentiver for skolene til å arbeide for redusert frafall.

Modellen for tildeling av midler til skolene bør fange opp variasjoner mellom skolene i kommunen og fylkeskommunen, slik at ressursene kan styres dit hvor behovene er størst. Et helt likt tildelt beløp per elev, helt uavhengig av andre kjennetegn ved skolen, vil innebære en urettferdig behandling av skoler som er kjennetegnet av andre utgiftsbehov. Lønnskostnader kan variere betydelig mellom skolene, blant annet på grunn av variasjoner i undervisningsplikten knyttet til variasjoner i sammensetning av lærerne ved skolene. Nedsatt undervisningsplikt og gjennomsnittlig lønnstrinn varierer mht. alder, ansiennitet etc. Temanotatet har også vist at elevsammensetningen har avgjørende betydning for ressursfordelingen. Dette gjelder blant annet til elever med særskilte behov.

En fordelingsmodell som skal gi alle skoler likeverdige muligheter til å gi god undervisning til elevene betyr at så lenge skolene har ulike behov, krever en rettferdig fordeling en eller annen form for ulikhet i tildelt ressursmengde.

Vedlegg 1: Gruppering av kommuner etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser