Last ned temanotatet Begrepet kvalitet – hva dreier det seg om? Temanotat 3/2019

Sammendrag

I dette temanotatet retter vi oppmerksomheten mot begrepet kvalitet. Hva som er kvalitet har vært diskutert i lang tid av mange aktører. Likevel er det ikke etablert enighet om felles definisjoner, verken generelt eller innenfor utdanningsområdet. Hvorfor er spørsmål om kvalitet i utdanning fortsatt like aktuelle? Og hva er grunnene til at Utdanningsforbundet er så opptatt av slike spørsmål?

For å gi kvalitetsbegrepet mening må det knyttes til noe mer. Temanotatet går nærmere inn på seks ulike forståelser av kvalitet: kvalitet som det unike eller fremragende, som det gode eksempelet, som realisering av bestemte standarder, i en økonomisk forståelse, som relevans og som forandring og utvikling. Hva kjennetegner de ulike forståelsene? Det blir blant annet vist ved konkrete eksempler, for å gi en økt innsikt i hva som kan være bakgrunnen for at begrepet blir tolket på ulike måter.

Sentrale aktører kan ha ulike oppfatninger av mål og forventninger om hva som gir kvalitet, eller en god utdanning. I temanotatet blir det gjort rede for hva nasjonale myndigheter har lagt vekt på når det gjelder kvalitet i utdanningen. Deretter blir lærerprofesjonens syn trukket fram. Utdanningsforbundets politikk om god utdanning inngår i denne delen.

Avslutningsvis er tilnærmingen til begrepet knyttet til det å vurdere og måle kvalitet. Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet vies særskilt oppmerksomhet.

Det å gå nærmere inn på ulike forståelser, synspunkter, vurderinger og målinger av god utdanning kan være med på å øke bevisstheten blant tillitsvalgte om utfordringer og dilemmaer de kan bli stilt overfor, og være med på å nyansere kvalitetsbegrepet for Utdanningsforbundet og andre aktører.

1. Innledning

1.1 Utgangspunktet

«Utdanningsforbundet skal arbeide for at barn, unge og voksne får et kvalitativt godt og etisk forsvarlig opplæringstilbud, og for at utdanning skal ha en sentral rolle i samfunnet».

Dette kan man lese i vedtektene til Utdanningsforbundet (§ 2.3). Hvordan dette skal gjøres kommer fram av forbundets overordnede politikkdokument «Vi utdanner Norge» (Utdanningsforbundet 2015).

Her står det blant annet at:

«I arbeidet for kvalitet og profesjonsutvikling skal vi utvikle en helhetlig politikk for kvalitet i utdanningen som tydeliggjør vår kvalitetsforståelse, hva som er pedagogisk forsvarlig, og vise sammenhengen mellom rammevilkårene, det pedagogiske arbeidet og barnehagebarn og elevers læring, utvikling og danning» (ibid:18).

Dette temanotatet er ment som et bidrag i arbeidet med å utvikle Utdanningsforbundets helhetlige politikk. Med temanotatet ønsker vi å nyansere kvalitetsbegrepet og inspirere til at begrepet blir gjenstand for drøfting og refleksjon i forbundets ulike organisasjonsledd.

1.2 Generelt om kvalitetsbegrepet

Ifølge Det norske akademis ordbok (NAOB) stammer selve ordet kvalitet fra det latinske «qualitas», som er avledet av «qualis» og som kan oversettes med hvordan eller hva slags, i betydning beskaffenhet, art eller egenskap. Kvalitet kan således både handle om egenskaper og måter prosesser blir gjennomført på (Roald 2010). I betydning og bruk legger NAOB til «grad av gode egenskaper» og at kvalitet handler om i hvilken grad egenskaper ved et fenomen oppfyller behov eller forventninger som er angitt, vanligvis underforstått eller obligatorisk (Gundersen & Halbo 2018).

Siden kvalitet forbindes med noe verdifullt er ingen motstander av god eller høy kvalitet. Det har nok også ført til at kvalitet har blitt et honnørord som til stadighet brukes, uten at begrepet har noe klart meningsinnhold. Kvalitet er et hyppig brukt begrep i den offentlige debatten nasjonalt og internasjonalt, både om utdanning og andre tjenestetilbud som det offentlige har ansvar for.

Opprinnelig var «kvalitet» et begrep som først ble gitt oppmerksomhet i industrien og privat tjenesteyting (Aamodt, Wiers-Jenssen & Stensaker 2012). Forståelsen av begrepet var imidlertid ikke ensartet i privat sektor. Kvalitetsbegrepet inntok senere offentlig sektor. En viktig årsak var at det «passet inn» i en politisk utvikling med vektlegging av desentralisering og legitimering knyttet til bruken av offentlige ressurser (Aamodt, Wiers-Jenssen & Stensaker 2012). På reisen fra privat til offentlig sektor har kvalitetsbegrepet ofte vært utsatt for omfortolkinger.

Mens argumentene for bruken i privat sektor i overveiende grad er økonomisk motivert, har konkretiseringen av begrepet i offentlig sektor i større grad vært knyttet til mer generelle styrings- og ledelsessystemer samt evalueringer av hvordan offentlig velferdstjenester fungerer (ibid).

1.3 Kvalitetsbegrepet i utdanningssektoren

I skolen har kvalitetsdebatten gjennom flere tiår vært preget av hva kvalitet er og hvordan kvalitetsvurdering bør gjennomføres (Roald 2010). Likevel har det vist seg vanskelig å formulere en universell og anvendbar definisjon på kvalitet i utdanning. Det har vært gjort mange forsøk, uten at dette har resultert i enighet om hvordan begrepet skal forstås (Aamodt, Wiers-Jenssen & Stensaker 2012). Mange aktører ønsker å operasjonalisere hva som er kvalitet i utdanningen. Likevel er det et faktum at kvalitetsbegrepet kan anta ulik mening ut fra historiske og kulturelle forutsetninger og forskjeller (Universitetet i Bergen 2012).

Kvantitative størrelser brukes gjerne som et uttrykk for kvalitet i utdanningen. Kvantifisering synes å utgjøre en stadig mer sentral dimensjon ved kvalitetsarbeid, og vi ser også igjen dette innenfor utdanningsforskningen. Det har blitt en større vektlegging av forskning som skal måle «effekten» av utdanningen, og vi har sett en utvidelse av de instrumenter og indikatorsett som anvendes i kvalitetsarbeid. Nasjonale og internasjonale standardiserte tester har fått en stadig større innflytelse.

Noen indikatorer som «frafall» og «gjennomføring» har blitt stadig viktigere i den politiske diskusjonen (Michelsen & Høst 2015). Denne utviklingen påvirker også hvordan kvalitet blir forstått i den offentlige debatten, og kan komme på kollisjonskurs med profesjonens forståelse av hva oppdraget deres handler om.

Det foreligger i dag ingen enighet om én definisjon eller beskrivelse av kvalitet, verken generelt eller innenfor utdanningsområdet, utover det som er nedfelt i lov- og planverk knyttet til rammer og innhold. Samtidig er det også åpenbart at det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet har stor betydning for hva som ansees som kvalitet i utdanningen.

1.4 Oppbygging av temanotatet

Utgangspunktet for dette temanotatet er at kvalitet som begrep følgelig rommer svært mye forskjellig. Omfanget av forskning, kartlegginger og dokumentasjon om kvalitet i utdanning er stort. For å gi kvalitetsbegrepet mening må det knyttes til noe mer. I dette temanotatet vil vi knytte kvalitet til tre ulike områder:

• Til ulike forståelser (kapittel tre)
• Til hvem som definerer hva som er kvalitet (kapittel fire)
• Til hvordan kvalitet vurderes eller måles (kapittel fem)

Vi vil primært konsentrere oss om kvalitet knyttet til barnehage, grunnskole og videregående opplæring, men flere av temaene som behandles vil også ha gyldighet for høyere utdanning.

2. Kvalitetsbegrepets aktualitet og utdanningspolitisk kontekst

De siste tiårene har det som nevnt vokst fram en tro på at kartlegginger, og testing av avgrensede kvantitative, målbare indikatorer, som for eksempel læringsresultat innen utvalgte fag, skal gi et dekkende bilde av kvalitet i utdanning. Dette synet på kvalitet kommer både som en konsekvens av internasjonale organisasjoner sitt inntog på utdanningsfeltet, nye styringsformer og et større fokus på «effectiveness», evidens og internasjonal sammenligning innenfor utdanningsforskning og -politikk.

Mange opplever at et slikt syn på kvalitet har ført til en mer detaljert styring av profesjonen ovenfra med påfølgende krav om rapportering og dokumentasjon. Dette finner vi også igjen i rapporten om lærerrollen (Dahl et.al. 2016). Ekspertgruppen understreker at i forbindelse med omstillingen til kunnskapssamfunnet, har lærerne rykket inn i sentrum for politikernes oppmerksomhet. Barnehagen og skolen har i betydelig større omfang enn tidligere vært gjenstand for forskning, kartlegginger og målinger.

Videre kan vi trekke fram den teknologiske utviklingen som har og vil påvirke utdanningssystemer i stor grad. Nye digitale læringsplattformer og læremidler utfordrer blant annet konseptet undervisning og lærerens rolle, og lærerens relasjon til elevene. Det finnes i dag et stort marked for private tilbydere av læremidler og tester – med ulike kvalifikasjoner knyttet til forståelse av utdanningens mandat og formål. Dette er en utfordring både for lærere, ledere og deres organisasjoner.

Kvalitet i utdanning har også blitt aktualisert gjennom bærekraftmålene, som ble vedtatt av FNs medlemsland i 2015. Utdanning har fått en sentral posisjon, og er nærmere spesifisert under mål 4; God Utdanning. Det kommer klart til uttrykk i ordlyden i bærekraftmål 4.1: «Innen 2030 sikre at alle jenter og gutter fullfører gratis og likeverdig grunnskole og videregående opplæring av høy kvalitet som kan gi dem relevant og reelt læringsutbytte». For å måle framgang på de ulike målene blir det også utviklet indikatorer nasjonalt og globalt. Og en tydelig endring fra de tidligere tusenårsmålene er at bærekraftsmålene gjelder for alle land – Norge må i likhet med alle andre land rapportere på og jobbe for å nå de 17 målene.

I lærerrollerapporten pekes det på at det har blitt stilt kritiske spørsmål om hvorvidt kvaliteten på det arbeidet som lærerne gjør, er godt nok (Dahl et.al. 2016). Lærere utsettes med jevne mellomrom direkte eller indirekte for kritikk fordi de ikke makter å skape eller utvikle kvalitet i form av resultater i enkelte fag, og det har siden årtusenskiftet vært stor oppmerksomhet på resultater og læringsutbytte (Utdanningsforbundet 2019). At skolen ikke tilpasser seg samfunnsutviklingen og ikke holder et «internasjonalt nivå» sett i lys av de økonomiske ressursene som settes inn, er en påstand som man kan finne i media og i politisk debatt (NHO 2018). Skolens virksomhet er for fjern og løsrevet fra arbeidslivets behov, er en annen innvending. Offentliggjøringen av resultatene på en rekke internasjonale undersøkelser – som PISA, TIMSS og PIRLS – har ført til tidvis heftig debatt om kunnskapsnivået i skolen. For å kunne svare på og vurdere denne kritikken må profesjonen være tydelige på hva som er god utdanning samt vise utad hvordan det arbeides for å oppnå kvalitet i tråd med samfunnsmandatet.

Systemer eller rammeverk for kvalitetsarbeid og kvalitetsvurdering, har generelt fått økende oppmerksomhet i de siste 10–20 årene. I en rekke land har det blitt utviklet slike systemer. Systemene legger i stor grad vekt på resultater snarere enn prosesser og strukturer, samt på klargjøring av ansvar, der indikatorer skal utvikles for å måle resultater, for så å stille tjenesteyterne til ansvar i etterkant (Michelsen & Høst 2015).

Innføringen av et system for nasjonal kvalitetsvurdering i 2004 hadde som mål å dokumentere og forbedre kvaliteten på alle nivåer i skolesystemet. I tillegg har kommuner etablert mål- og resultatstyring som del av lokale kvalitetssystemer. Mål- og resultatstyringen i Norge kan sies å ha flere funksjoner. Den skal på den ene siden gi informasjon om prestasjonsnivået til elevene og bidra til en slags kontroll av måloppnåelse (Utdanningsforbundet 2013). Samtidig åpner den for referansemål – på engelsk kalt benchmarking – for kvalitet, der skoler, kommuner og regioner innenfor landets grenser sammenlignes. I tillegg blir norske elever sammenlignet med hvordan de ligger an i forhold til elever i andre land. En slik form for kontroll og sammenligning henger nært sammen med ansvarliggjøringen av lærere og skoleledere (Skedsmo 2011). Ut fra en slik tankegang blir det reist spørsmål om skolen og lærerne bidrar i tilstrekkelig grad til å ruste kommende generasjoner for framtiden.

Andre aktuelle prosesser verdt å nevne er den pågående fagfornyelsen som vil ha stor betydning for innhold, styring og kvalitet i skolen. Dette må også sees i sammenheng med store endringer i lærerutdanningene, som vi vil komme noe inn på senere i notatet.

Senere utvikling innenfor barnehagesektoren er også relevant å trekke inn. Med et økende antall barn som går i barnehagen får barnehagens innhold og betydning for samfunnet langt større oppmerksomhet enn tidligere. Det er flere grunner til det, men særlig blir barnehagens forebyggende potensial vektlagt. Samtidig har barnehagen det siste tiåret fått en tydeligere rolle som første del av barnets utdanning, og har blitt lagt under ansvaret til Kunnskapsdepartementet og Stortingets utdannings- og forskningskomite. Med dette har det også kommet en større politisk interesse knyttet til deltakelse i internasjonale undersøkelser og tidlig kartlegging av ferdigheter. Ved å bli innlemmet i utdanningssystemet har det også blitt lagt større vekt på at barnehagen skal forberede til skolen. Dette aktualiserer profesjonens viktige rolle i å framheve barnehagens egenverdi.

Profesjonalisering ovenfra og innefra?

Lærerprofesjonen har lenge kjent på utfordringene knyttet til det at barnehagen og skolens samfunnsmandat skal realiseres samtidig som lokale utdanningsmyndigheter ikke alltid deler profesjonens oppfatning av oppdraget og hvilke rammevilkår som er nødvendige for å utføre det på en forsvarlig måte. I lærerrollerapporten gis det uttrykk for at utviklingen av lærerrollen har vært preget av en spenning mellom en profesjonalisering ovenfra, fra sentrale og lokale myndigheter, og en profesjonalisering innenfra, fra lærerstanden selv (Dahl et.al. 2016).

Rapporten trekker også fram at profesjonelt handlingsrom er en del av politikken for en styrket lærerrolle. Det innebærer at det er umulig og ikke ønskelig å styre didaktikken, de pedagogiske prosessene og det relasjonelle arbeidet i klasserommet. «Fordi lærerne i klasserommet må foreta en rekke konkrete valg som det verken er mulig eller ønskelig å programmere, trengs det en frihet under ansvar – et ansvar for å begrunne valgene på bakgrunn av yrkesetiske normer og en oppdatert kunnskapsbase» (Dahl et.al. 2016:216–217).

I rapporten fra utvalget som så på barnehagelærerrollen (Børhaug et.al. 2018) sies det at å se barnehagelærerne som en profesjon innebærer at de forventes å ha en betydelig faglig autonomi. Denne autonomien gis basert på en tillit til at viktige samfunnshensyn og faglige standarder ivaretas. Autonomi kan være noe som ligger til profesjonen som nasjonalt kollektiv, det kan kjennetegne kollegafellesskapet i en barnehage eller eierorganisasjon og den enkelte barnehagelærer kan ha større eller mindre individuell autonomi. Dersom autonomien samlet sett blir svært liten, vil det være uheldig i et profesjonsperspektiv (ibid.).

Forståelsen av kvalitetsbegrepet som legges til grunn, er med på å definere hva som er en god barnehage og skole. Det kan også virke inn på hvordan utdanningssystemet videreutvikles i form av tiltak eller reformer. Forståelsen vil også kunne virke retningsgivende på dem som skal utføre arbeidet i barnehagene og skolene. Ved å framheve bestemte målsettinger eller kriterier kan andre elementer i virksomheten lett komme i skyggen og ikke oppfattes som like viktige. Hva som blir lagt i kvalitetsbegrepet kan i seg selv endre måten å observere og diskutere skole og barnehage på i offentligheten. Vi vil derfor i det følgende gå inn på ulike forståelser av kvalitetsbegrepet.

3. Kvalitetsbegrepet – ulike forståelser

Som det har kommet fram innledningsvis eksisterer det mange parallelle forståelser av kvalitet. For å nyansere hva de ulike forståelsene kan bestå av blir det nedenfor presentert seks konkrete måter eller forståelser av kvalitet i utdanningen (jf. Harvey & Green 1993, NOU 2000:14 og Aamodt, Wiers-Jenssen & Stensaker 2012).

3.1 Kvalitet som det unike eller fremragende

Begrepet kvalitet kan assosieres med utvikling av noe som er fremragende, og som gir anerkjennelse eller status. Det kan være vanskelig å utarbeide kriterier for hva som er fremragende og deretter få bred tilslutning om disse. Et viktig spørsmål vil være hvem som foretar utvelgelsen.

Et tydelig eksempel fra Norge innenfor denne måten å definere kvalitet på er sentre for fremragende utdanning (SFU). Status som SFU tildeles miljøer som kan oppvise fremragende kvalitet og innovativ praksis i utdanningen, og som har gode planer for videreutvikling og innovasjon. Et av flere slike sentre er Center for Professional Learning in Teacher Education (ProTed). Det ligger i tankegangen om det fremragende at man må organisere konkurransearenaer for å identifisere hvem som er best. Da følger ofte kvantitative målinger, som er utbredt i denne sektoren.

De som vinner priser eller gjør det godt i konkurranser, er andre eksempler på kvalitet forstått på denne måten. Både på nasjonalt og internasjonalt nivå har yrkeskonkurranser etablert seg.

Internasjonale sammenligninger innenfor utdanningsområdet er utbredt. I flere av disse blir resultater rangert. De land som kommer høyest opp får stor oppmerksomhet. Dette fører gjerne til en form for turisme til de landene som skårer bra. Både Finland og New Zealand har i de siste årene blitt flittig besøkt av utdanningsmyndigheter.

Konkurranse mellom land, kommuner og skoler forsterker behovet for informasjon som gjør det mulig å sammenligne resultatene på en enkel måte. Rangeringer innenfor utdanningsområdet har uten tvil bidratt til dette. Kanskje er det nettopp enkeltheten i rangeringene som har gjort at de brukes så mye?

3.2 Kvalitet som det gode eksempelet

De landene, kommunene og fylkeskommunene, skolene og barnehagene som gjør godt arbeid framheves, slik at de kan inspirere andre. Det er ikke alltid basert på konkurranse at man kommer fram til hvem som representerer gode eksempler.

Tankegangen er at når noen lykkes bedre enn andre, bør disse holdes fram som modeller, slik at andre ved å lære av disse kan oppnå tilsvarende framgang. Det gjelder å forstå hva som er god praksis og sørge for at den blir utbredt. Noen ganger kobles belønning til de gode eksemplene.
Eksempelvis arrangerte Utdanningsforbundet i samarbeid med Kunnskapsdepartementet og Nordisk ministerråd i 2019 en stor konferanse om den nordiske barnehagen. Noe av tankegangen var å vise fram, som et godt eksempel, på hva som kjennetegner denne barnehagemodellen.

Globale og nasjonale lærerpriser er en form for gode eksempel. Det er ulike aktører som står bak slike priser. Et eksempel er «Global teacher prize», hvor man nominerer «ekstraordinære lærere som har gitt et fremragende bidrag til profesjonen» fra hele verden innenfor en rekke kriterier. Vinneren får en million USD, og får mulighet til å reise rundt i verden å fortelle om sitt arbeid. Det er ulike meninger om slike priser, og det har ikke vært så vanlig i norsk kontekst å løfte fram individuelle priser. Det finnes likevel også i Norge ulike former for priser for å belønne godt arbeid innen matematikk (Holmboeprisen, Abelprisen), mot rasisme og diskriminering (Benjaminprisen) og for arbeid med klima i barnehager, skoler og lærerutdanningsinstitusjoner (Utdanningsforbundet klimapris).

3.3 Kvalitet som realisering av bestemte standarder

Denne oppfatningen er opprinnelig hentet fra næringslivet. Standardene fungerer som en basis for måling av de nødvendige karakteristika et produkt må ha. Produktets kvalitet er avhengig av hvordan det samsvarer med spesifikasjonene. Kvalitet innenfor dette perspektivet innebærer å teste produktet for å se om det holder mål, og legger opp til at kvaliteten er absolutt, kan kvantifiseres og måles.

Kvalitet kan sammenlignes og danne grunnlag for rangering, i tråd med en objektiv forståelse av kvalitet. ISO, den internasjonale standardiseringsorganisasjonen, definerer eksempelvis kvalitet som egenskaper og kjennetegn ved en tjeneste som vedrører evnen til å tilfredsstille fastsatte krav (ISO 9000).

Kvalitet i form av standarder er ikke forbeholdt privat næringsliv. Utdanningsforbundet har for eksempel gjennom flere år kjempet for en norm for lærertetthet i både barnehage og skole. I tillegg har det blitt jobbet aktivt for å få til en bemanningsnorm i barnehagen. Det er ønskelig med nasjonale standarder som kan medvirke til en likeverdig utdanning. Utdanningsforbundet er imidlertid kritiske til standardisering av undervisning og «teacher standards».

Det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket er også en form for standard som blir sett i sammenheng med det europeiske rammeverket (EQF) og Bologna-rammeverket (QF-EHEA) Rammeverket skal gjøre det enklere å sammenligne utdanningskvalifikasjoner på tvers av landegrensene, og gir en enkel framstilling av hva alle kandidater på ulike utdanningsnivå skal kunne ved fullføring. Læringsutbytte blir her delt inn i kunnskap, ferdigheter og generell kompetanse (Utdanningsforbundet 2019).

Flere har pekt på at kvalitet definert som standard kan innebære klare begrensninger. De kriteriene som blir brukt for å sette standarden er ikke alltid eksplisitt sagt noe om. Det hevdes at i land som har etablert systemer for kvalitetsvurdering med definerte standarder finner virksomhetene fort ut hva et kvalitetssikringsorgan spør etter når det kommer noen for å kontrollere kvaliteten. De tilpasser seg systemet og sørger for at forholdene er slik de bør være der de vet at de vil bli sett i kortene.

Kvalitetskontrollen kan på den måten bli en rituell øvelse som det blir brukt uforholdsmessig mye ressurser på å gjennomføre.

3.4 Kvalitet i en økonomisk forståelse

Ifølge en økonomisk forståelse er en virksomhet med høy kvalitet den som klart og tydelig definerer sine hensikter, og som er effektiv og dyktig til å nå de målene som er satt av virksomheten selv eller andre. Innenfor en slik forståelse er man opptatt av styring av effektivitet og utvikling av økonomien. Høy gjennomstrømning eller uteksaminering av flere kandidater uten tilføring av ekstra ressurser, vil kunne betraktes som kvalitet i dette perspektivet. Kvalitet i denne sammenhengen kan være nært knyttet til konkurranse, og valide mål på kvalitet er gjerne «store data», og styringsinformasjon.

Produktivitetskommisjonen (NOU 2015:1) mente eksempelvis at produktiviteten i grunnskole og videregående opplæring var lav i internasjonal sammenheng, målt i form av ressursinnsats og måloppnåelse.

Innenfor en økonomisk forståelse vurderes kvalitet av resultater og prosesser opp mot kostnadene, og ser kvalitet som resultatet av en investering. Svært ofte er spørsmål om kvalitet nært koblet sammen med spørsmål om effektivitet og ressurser.

3.5 Kvalitet som relevans

Kvalitet kan også kobles til realisering av mål i henhold til bestemte oppgaver. Det mest nærliggende er at kvalitet i utdanningen relateres til barnehagens og skolens formål, slik de er nedfelt i lov og planverk, hvor det blant annet blir lagt vekt på å utvikle menneskelig delaktighet, medvirkning og utvikling av demokratiet. Argumentasjonen for dette perspektivet peker på kvalitetsbegrepets meningsløshet når det står uten noen form for sammenheng med en hensikt. Hensikten kan endre seg over tid.

Lærerne har et spesielt ansvar gitt deres samfunnsmandat (Molander & Terum 2008). God utdanning realiserer bredden av mål som er i lov og planverk. I Læreplanverket for skolen er eksempelvis likeverdig og tilpasset opplæring for alle et overordnet mål. Elever og lærlinger skal utvikle kunnskap, ferdigheter og holdninger for å kunne mestre livene sine og for å kunne delta i arbeid og fellesskap i samfunnet. Kvalitet vil her relateres til i hvilken grad dette målet blir nådd. Kvalitet som relevans handler blant annet om å fremme danning og lærelyst. Dette innebærer en mer helhetlig forståelse av kvalitet som ikke er avgrenset til det som er lett å måle.

I henhold til formålsparagrafen skal barnehagen ivareta barnas behov for omsorg og lek her og nå. Samtidig skal barnehagen fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling. Ifølge denne forståelsen av kvalitet jobber gode barnehager i henhold til nasjonal rammeplan.

Kvaliteten ifølge denne forståelsen handler om å analysere de intensjoner og aktiviteter som skal føre fram til oppfyllelsen av de oppsatte målene. Nøkkelordene blir vilkår eller aktiviteter i forhold til måloppfyllelse, som for eksempel organisering, faglig innhold, læringsmiljøet, lærernes pedagogiske kompetanse og ressurser.

I motsetning til standardtilnærmingen legges det opp til at kvaliteten er relativ ved at den bestemmes i forhold til eller varierer med målsettingene og hvordan disse fortolkes lokalt. Kvalitet er avhengig av kontekst, utdanningsprosesser er ikke «effektive intervensjoner», og for å forstå kvalitet må man analysere prosesser og «små data» i lokale sammenhenger.

3.6 Kvalitet som forandring og utvikling

Kvalitet er her et relativt begrep, der de ulike involverte parter har ulike oppfatninger og prioriteringer. Å være positiv til endring og utvikling, kan i dette perspektivet i seg selv være et kvalitetskjennetegn. Kvalitet kan refereres til som en prosess. Nøkkelen til god utdanning kan i en slik tilnærming sies å ligge i det å skape rom for og oppmuntre til en kontinuerlig kvalitetsdiskusjon, å videreutvikle en kultur for utprøving av forslag til kvalitetsfremmende tiltak og evaluering av slike, i tillegg til en bred implementering av tiltak som viser seg å fungere godt. I en prosessuell tilnærming kan kvalitet utvikles kontinuerlig som en integrert del av det daglige virket i utdanningsinstitusjonen, av ansatte og elever.

Å skille klart mellom prosess og resultat når pedagogisk virksomhet skal vurderes kan ofte være vanskelig. Læring er av relasjonell karakter. Hva som regnes som «læringsresultater» vil ha konsekvenser for hva som blir definert som kvalitet. Dersom resultatene eksempelvis blir avgrenset til det som enklest lar seg operasjonaliseres og måles, vil det etter hvert snevre inn hva som oppfattes som kvalitet i skolen.

Hyppige læreplanreformer og stadig endringer av lovverket oppfattes av mange lærere som brudd på prinsippet om stabilitet for sektoren. Det kan føre til at sektoren ikke får mulighet til å tilpasse seg før rammebetingelsene for skolene endres igjen. Det er derfor viktig å ha et bevisst forhold til hva som bør endres og hva som bør ligge fast.

3.7 Noen refleksjoner

Gjennomgangen har vist at kvalitet kan forstås på en rekke måter. Kvalitetsbegrepet rommer mange fasetter og det betyr mye forskjellig for ulike aktører. Det kan argumenteres for at troen på at alle meningene kan presses inn i én term kan tvinge oss til å operere i gråsoner, hvor resultatet blir tåkelegging (Wittek & Kvernbekk 2011, Wittek & Habib 2012).

De ovennevnte forståelsene av kvalitetsbegrepet løfter fram ulike sider ved utdanningens formål og virksomhet. Likevel er det grunn til å påpeke, at selv om et begrep kan forstås på mange måter betyr ikke det nødvendigvis at en skal aksepterer alle forståelsene som like viktige.

Det er ikke enighet om bredden i kvalitetsbegrepet. Mens enkelte tar utgangspunkt i en forståelse av kvalitet basert på formålsparagrafer, rammeplaner og læreplaner, knytter andre kvalitetsbegrepet mer ensidig til resultatmålinger. Bak dette skillet ligger det gjerne ulike syn på kunnskap og læring (Roald 2010).

Er de seks måtene som er presentert ovenfor gjensidig utelukkende eller utfyller de hverandre? Alle forståelsene har elementer av kvalifisering, sosialisering, kontroll, tillit, styring og ledelse i seg. Utdanningsforbundet har ved mange anledninger lagt vekt på en bred forståelse av kvalitet i utdanning, og forsøker å ivareta de fleste av de ulike perspektivene. For Utdanningsforbundet er utdanningens relevans, med referanse til formålsparagrafer, læreplanverk og rammeplaner, og kvalitet som endring og utvikling i profesjonsfellesskapet særskilt viktig (Utdanningsforbundet 2012).

4. Hvem definerer hva som er kvalitet i utdanningen?

Hvem er det som definerer hva som er god utdanning, og hvordan blir det konkretisert? Sentrale aktører kan ha ulike oppfatninger av mål og forventninger om hva som gir en god utdanning.

Nasjonale utdanningsmyndigheter, kommuner og fylkeskommuner, arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, foresatte, elever, skoler og barnehager, samt internasjonale organisasjoner er eksempler på aktører som alle har sitt syn på hva som forventes av god utdanning. Av plasshensyn vil vi konsentrere oss om to sentrale aktører: nasjonale utdanningsmyndigheter og lærerprofesjonen.

4.1 De nasjonale utdanningsmyndighetenes syn

Som tidligere beskrevet har kvalitet vært et sentralt begrep i nasjonal politikkutvikling de siste 20 årene. Dette kapitlet vil ta for seg hvordan kvalitet har blitt omtalt, og hva som har vært de store politiske endringer fra myndighetenes side i barnehage- og skolesektoren, det siste tiåret. Nasjonal politikkutvikling på utdanningsfeltet henger også sammen med global utdanningspolitikk. Et forskingsprosjekt har blant annet vist at Norge er et av de landene som har blitt mest påvirket av innføringen av PISA og andre OECD-undersøkelser. Blant annet har som nevnt utbredelsen av internasjonale komparative undersøkelser hatt stor påvirkning på reformarbeid i norsk skole (Breakspear 2012). Vi vil imidlertid konsentrere oss om norske politikkdokumenter i denne delen.

Barnehagefeltet – nasjonal politikk

Det har det siste tiåret blitt viet mye ressurser til satsing på kvalitet i barnehagen. St. Meld. nr. 41, «Kvalitet i Barnehagen» (2008–2009) er et sentralt dokument i denne sammenhengen. Her ble det blant annet påpekt et behov for å klargjøre regelverket på barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering. Med bakgrunn i at nesten alle barn nå går i barnehage, ble det nedsatt et utvalg i 2011 som skulle vurdere om barnehagens regelverk var tilpasset dagens barnehagetilbud. Utvalget la i NOU 2012:1 «Til barnas beste» fram et forslag til helt ny barnehagelov, som blant annet inneholdt flere kvalitetssikrende bestemmelser, deriblant en økt pedagognorm og en bemanningsnorm.

Utdanningsdirektoratet fikk i januar 2013 ansvaret for å utvikle et kvalitetsvurderingssystem for barnehagen (KIB). Målet med kvalitetssystemet er å bidra til et mer likeverdig barnehagetilbud for alle barn gjennom å gi støtte til systematisk vurdering og utvikling av kvalitet i barnehagen. Det skal også gi sentrale aktører tilgang på informasjon om tilstanden i sektoren, og innehar kvalitetsvurderingsverktøy til støtte for barnehagenes, eiernes og lokale myndigheters arbeid med kvalitetsutvikling.

Meld. St. 24 (2012–2013) «Fremtidens barnehage» ga retning for barnehagepolitikken for framtida, både for kvalitet og innhold, ansattes kompetanse og styring av sektoren, men hadde få konkrete tiltak. Meld. St. 19 (2015–2016) «Tid for lek og læring – Bedre innhold i barnehagen» la grunnlaget for å styrke arbeidet med språk, og stille krav til progresjon i barnehagens innhold som et ledd i arbeidet med ny rammeplan. Dette arbeidet har også blitt sett i sammenheng med gjennomgangen av barnehageloven – med mål om bedre kvalitet i barnehagene. Den nye rammeplanen for barnehagen som trådde i kraft fra august 2017 legger sentrale føringer for kvalitet i barnehagen. Det pedagogiske ansvaret er tydelig plassert hos styrer og pedagogisk leder. Den nye rammeplanen sier blant annet at «Pedagogisk leder er gitt ansvaret for å iverksette og lede det pedagogiske arbeidet, i tråd med godt faglig skjønn.».

Arbeidet med ny barnehagelærerutdanning inngår som et viktig ledd for kvalitetsutvikling for sektoren. Det har også blitt utarbeidet en revidert strategi for kompetanse og rekruttering (2018–2022) «Kompetanse for fremtidens barnehage». De senere årene har det blitt bevilget mer penger til kompetansetiltak for barnehagene.

Sentrale utdanningspolitiske tema knyttet til kvalitet i barnehagen de senere årene er, kort oppsummert: kompetanse (for de ansatte), språk (at barn med svake språkferdigheter før skolestart skal få nødvendig hjelp), flere barnehagelærere og ansatte i barnehagen (pedagog- og bemanningsnorm) og økonomisk likebehandling av kommunale og private barnehager. I tillegg har tidlig innsats i form av kartlegging og testing av barnas ferdigheter blitt et stadig mer aktuelt tema som påvirker de ansattes arbeid i norske barnehager.

Vi ser også at et av delmålene under bærekraftsmål fire om god utdanning handler om at man skal «Innen 2030 sikre alle jenter og gutter tilgang til god og tidlig omsorg og førskole, slik at de er forberedt på å begynne i grunnskolen». I dette ligger det også et budskap om hva som er viktige kvaliteter ved barnehagen, å forberede til neste ledd. Både Utdanningsforbundet og norske myndigheter har tatt avstand til «skoleforberedelse» som en indikator for kvalitet i barnehagen.

Grunnopplæringen – nasjonal politikk

Et sentralt tiltak for kvalitetsutvikling i grunnopplæringen fra myndighetenes side er og har vært utviklingen av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet. Hva som blir inkludert i dette systemet sier noe om hva myndighetene til enhver tid mener er gode indikatorer for kvalitet i utdanningen. Arbeidet med å etablere et slik system går langt tilbake i tid, men vi vil her konsentrere oss om den senere utviklingen.

Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem (NKVS) ble etablert i 2004 med nasjonale prøver og en nettbasert portal, kalt Skoleporten, for presentasjon av data i form av læringsutbytte. Dette la også sentrale føringer for utformingen av læreplanen Kunnskapsløftet, som la en tydelig større vekt på kompetansemål, vurdering og læringsresultater (Aasen et.al. 2012). Kunnskapsløftet var også en styringsreform som førte til en økt grad av desentralisering av ansvar – noe som også har gitt konsekvenser i form av økt kontroll. Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet ble senere utvidet med brukerundersøkelser om læring og trivsel. Utdanningsdirektoratet har videreutviklet kvalitetsvurderingssystemet, og kaller det nå en modell for kvalitet i opplæringen. Systemet inneholder i dag data fra ulike kilder, blant annet nasjonale prøver, kartleggingsprøver, brukerundersøkelser, eksamen, internasjonale undersøkelser og statlig tilsyn (Meld. St. 21 [2016–2017]).

I etterkant av Meld. St. 28 (2015–2016) knyttet til fagfornyelsen ba Stortinget regjeringen om å vurdere en gjennomgang av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet. Det ble presisert at kvalitetsvurderingssystemet skal ivareta skolens brede kunnskapssyn, bygge på tillit til lærerne og legge til rette for økt profesjonelt handlingsrom. Dette ble fulgt opp i Meld. St. 21 (2016–2017) med at departementet vil videreføre hovedtrekkene i dagens system for kvalitetsvurdering, men vurdere behovet for enkelte justeringer som følger av fagfornyelsen. I den politiske plattformen for regjeringen (Regjeringen 2019) er et punkt å gjennomgå kvalitetsvurderingssystemet i etterkant av fagfornyelsen, i samarbeid med partene. Dette vil være et sentralt område for Utdanningsforbundet å følge opp. Det har også i 2019 blitt nedsatt en eksamensgruppe som skal utrede et helhetlig eksamensordningssystem for fagene som omfattes av fagfornyelsen.

Arbeidet med fagfornyelsen er åpenbart en viktig del av nasjonal politikkutvikling knyttet til kvalitet i utdanningen. Her har Ludvigsen-utvalgets arbeid (NOU 2015: 8) lagt sentrale føringer for fornyelse av fagene, kompetanseområder og tiltak som er viktige for framtidens skole. Dette ble fulgt opp i Meld. St. 28. (2015–2016) Fag – fordypning – Forståelse. Statsbudsjettet viser også at regjeringen tydelig satser på yrkesfagene. 2018 var Yrkesfagenes år og fagfornyelsen for yrkesfagene vil legge sentrale føringer for hva som er god yrkesfagopplæring.

En annen sentral stortingsmelding for grunnopplæringen kom i 2017 med «Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen» (Meld. St. 21, 2016–2017):

«For at kvalitetsforskjeller mellom skoler og innad på skoler skal bli mindre, vil regjeringen definere tydelige krav og forventninger til lokale myndigheter. Regjeringen vil legge til rette for at kommuner og fylkeskommuner skal få handlingsrom til å drive kvalitetsutvikling, slik at de kan finne løsninger som er tilpasset lokale behov. Lærere og skoleledere skal få gode muligheter til å bygge og videreutvikle profesjonelle fellesskap».

Meldingen kom blant annet med anbefalinger om et offentlig utvalg som skal gjennomføre en helhetlig gjennomgang av opplæringsloven, det blir presentert tiltak for arbeid med mobbing, og spesialpedagogisk undervisning. Et annet sentralt tiltak var å innføre en ny modell for kompetanseutvikling i skolen, der bruken av midler er tilpasset lokale behov, kapasitet og kompetanse. Dette innebærer en desentralisert ordning for kompetanseutvikling, en innovasjonsordning og en oppfølgingsordning. I denne ordningen blir det utviklet et indikatorsett som definerer en nedre grense for kvalitet på sentrale områder i opplæringen, med påfølgende oppfølging for kommuner og fylkeskommuner som havner under grensen og en styrking av Veilederkorpset.

Ellers har lærernormen vært et viktig innsatsområde både for Utdanningsforbundet og myndighetene. Det ble i 2017 vedtatt en lærernorm i budsjettforliket, og det ble i det reviderte budsjettet for 2018 bevilget 700 millioner totalt til dette. Normen skal bidra til å styrke forutsetningen for å gi alle elever et mest mulig likeverdig skoletilbud. Budskapene – «ingen elever er like, men alle lærer best når de blir sett», og videre – «store klasser gir mindre læring» har bred støtte blant fagmiljøene i utdanningssektoren.

Det kan også nevnes at Kunnskapsdepartementet og KS i 2018 fornyet sin kvalitetsavtale fra 2014 i 2018; et samarbeid om kvalitetsutvikling i barnehagen og grunnopplæringen i kommunene. Viktige punkter i avtalen er kompetanseheving blant ansatte, god rekruttering, og økt gjennomføring i videregående opplæring. Blant de viktigste samarbeidsområdene er gjennomføring av fagfornyelsen og den nye desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling, og god ivaretakelse av barn og unges læringsmiljø. Avtalen gjelder ut 2021.

Et annet sentralt satsingsområde knyttet til kvalitet i grunnopplæringen har vært kunnskap og videreutdanning («Lærerløftet» og «Yrkesfagløftet»). Målet er faglig sterke lærere, en attraktiv lærerutdanning av høy kvalitet, læring og flere karriereveier for lærere. Dette arbeidet henger sammen med strategien for videreutdanning for lærere og skoleledere fram til 2025, «Kompetanse for kvalitet». Et annet viktig tiltak som en del av lærerløftet har vært innføringen av femårig lærerutdanning på masternivå fra 2017.

Andre sentrale utdanningspolitiske gjennomgangstema som kan nevnes er tidlig innsats og økt læringsutbytte. Flere av disse begrepene er på lik linje med begrepet kvalitet ikke helt klart definert.

Lærerutdanningene – nasjonal politikk

Lærerutdanningene er også helt avgjørende for kvalitet i utdanningen, og det har skjedd en rekke endringer også på dette området det siste tiåret – med stor betydning for hele utdanningssektoren.

Endringene i lærerutdanningen, med omlegging til femårig masterutdanning for grunnskolelærere, og ny barnehagelærerutdanning og satsninger på videreutdanning er alt nevnt. Stortingsmeldingen om Kultur for kvalitet i høyere utdanning (Meld. St. 16, 2016–2017), og den nasjonale strategien for kvalitet og samarbeid i lærerutdanningene (Kunnskapsdepartementet 2017c) legger også sentrale føringer for nasjonal politikkutforming.

Vi vil ikke gå nærmere inn på forståelser av og systemer for kvalitet i universitets- og høyskolesektoren i dette temanotatet, men det er viktig å understreke lærerutdanningens betydning og rolle i utviklingen av gode barnehager og skoler.

4.2 Lærerprofesjonens syn

Som tidligere beskrevet forvalter lærerprofesjonen et svært viktig samfunnsmandat gjengitt i formålsparagrafen for opplæringen, og har i kraft av sin kunnskap og profesjonsetiske verdier ansvar for å realisere mandatet de er gitt på en best mulig måte. Dette fordrer også at andre parter har tillit til profesjonen, og at lærerne får legitimitet til å ta ansvar for barn og elever, både når det gjelder relasjoner og læring. Det fordrer også at lærerprofesjonen har handlingsrom til å ta tak i de komplekse og uforutsette situasjoner som dukker opp i hverdagen, og som stiller spesielle krav til kunnskap og kompetanse. Ut fra et slikt perspektiv, har lærerne en unik kompetanse til å vurdere hva som er gode barnehager og skoler. Politikere, og lokale skolemyndigheter har ofte ikke de kvalifikasjonene som trengs for å vurdere kvaliteten av profesjonelt arbeid.

Dersom andre vurderer kvaliteten på arbeidet som profesjonen utfører, vil dette kunne oppfattes både som unødvendig bruk av ressurser og som en indirekte mistillit til lærerprofesjonen.

Samfunnet bruker årlig betydelige ressurser på utdanning. Det er legitimt å etterspørre om utdanningen elevene får gir de ønskete resultater både for den enkelte elev og for samfunnet som helhet. Likeledes er det legitimt å etterspørre om ulike satsinger som eksempelvis Kunnskapsløftet har gitt ønskete effekter. I et demokratisk samfunn er det viktig at det er åpenhet knyttet til hvilke beslutninger som fattes på hvilket grunnlag og hvordan ressurser fordeles til ulike formål. Det er nødvendig å ha informasjon for å kunne fatte beslutninger om hvordan ressurser skal fordeles, hvilke tiltak som skal iverksettes, hvilke ordninger som bør avvikles osv. Slike vurderinger er av interesse for mange aktører på ulike nivåer – som politiske myndigheter på sentralt og kommunalt nivå – men også profesjonen er opptatt av å kunne vite at utdanningssystemet fungerer etter intensjonene. Det er med andre ord ikke en motstand i profesjonen om å samle inn data om elevenes læring og utvikling, men lærerne er i mange tilfeller opptatt av å samle andre typer data enn de som det blir lagt vekt på i styringssystemet. Data som de kan bruke til å utvikle og tilrettelegge pedagogisk opplegg og undervisning på best mulig måte for barn og elever.

Forholdet mellom kontroll og tillit

Forholdet mellom kontroll og profesjonens autonomi kan drøftes. Det er vel kjent at det har oppstått et spenningsforhold mellom en styringslogikk som legger vekt på opplæringens effekt, og hva som «virker» på den ene siden og lærerprofesjonens ansvar for det helhetlige samfunnmandatet på den andre siden. Dette er en felles utfordring for lærere og ledere, og deres fagforeninger, globalt. Det er nødvendig med eksterne kontrollsystemer som forsikrer myndigheter og foreldre om at barna og elevene får det pedagogiske tilbudet de skal ha. I et slikt perspektiv blir kontroll av kvaliteten også nødvendig for å skape tillit mellom offentligheten og profesjonen. Dette reiser igjen nye spørsmål.

Hvem er det som da skal definere hva som er kvalitativt godt arbeid i barnehage og skole, og hvordan skal en slik vurdering foregå? Det vil også være profesjonens ansvar å utvikle et system som sikrer kvalitet i forhold til de mål som er satt for opplæringen og som samtidig har legitimitet i opinionen og hos utdanningsmyndighetene.

Det er bred enighet i sektoren om at det i barnehager og skoler skal være et profesjonsfaglig fellesskap der lærere, ledere og andre tilsatte videreutvikler praksisen sin. Dette er blant annet nedfelt i Overordnet del – verdier og prinsipper for grunnopplæringen. I sammenheng med behandlingen av stortingsmeldingen om fornyingen av Kunnskapsløftet fattet Stortinget dette vedtaket:

«Stortinget ber regjeringen sikre at det er lærernes ansvar og faglige skjønn som skal avgjøre hvilke metoder og virkemidler som skal tas i bruk i undervisningen for å nå kompetansemål og oppfylle skolens generelle samfunnsmandat» (Meld. St. 28, 2016–2017:47).

Dette vedtaket legges til grunn for den fagfornyelsen som nå pågår, og det ligger også til grunn for de overordnede styringspremissene for skolen. Og vi har som nevnt lignende ansvarsavklaring i Rammeplan for barnehagen.

Fra et slikt perspektiv kan det stilles spørsmål ved hvilken rolle lærerprofesjonen bør og skal ha i utformingen av systemer for kontroll og vurdering av kvalitet. Utdanningsforbundet har vært opptatt av å løfte fram at lærerne må gjøre etiske vurderinger i arbeidet med vurdering av barn og unge. Det bør stilles spørsmål ved om lærerne etisk sett kan stå inne for konsekvensene som følger av å gjennomføre alle typer tester og kartlegginger og forberedelser til disse som de er pålagt. Er det for eksempel etisk riktig å legge bort bredere deler av pensum for å drille til tester? Eller å bruke tid og ressurser på å språkteste hele barnegruppen?

Hva utgjør en god balanse mellom tillit og kontroll? Ekspertgruppen bak lærerrollerapporten understrekte betydningen av et profesjonsfellesskap som kan forvalte normer og standarder, bidra til å utvikle en profesjonell kunnskapsbase og drive aktiv skoleutvikling i samarbeid med skoleledelsen, skoleeier og eksterne interessenter (Dahl et.al. 2016). Profesjonsfellesskapet kan utgjøre en formidlende instans mellom den enkelte yrkesutøver og de krav og forventinger som legges på profesjonen fra myndigheter og samfunn. Hvilken politikk har Utdanningsforbundet når det gjelder profesjonens forståelse av kvalitet i utdanningen?

4.3 Utdanningsforbundets politikk

Hvorvidt en kvalitetstenkning med opphav fra næringsliv og industri er overførbar til utdanningssektoren har lenge vært gjenstand for diskusjon. Av den grunn kan man spørre om hvor velegnet kvalitetsbegrepet er til bruk i den utdanningspolitiske diskursen (Wittek & Habib 2012). Dette er noe av bakgrunnen for at Utdanningsforbundet er noe forsiktig med å bruke kvalitetsbegrepet, og i stedet gjerne erstatter det med «god utdanning» for å uttrykke hva forbundet mener er gode barnehager, skoler, lærerutdanning og støttesystem.

I inneværende landsmøteperiode (2015–2019) har Utdanningsforbundet lagt stor vekt på at arbeidet med å tydeliggjøre lærerprofesjonens forståelse av god utdanning må være under kontinuerlig utvikling og skal integreres i alle pågående politiske prosesser.

Utdanningsforbundet arbeider i hovedsak langs to parallelle spor, som også henger sammen. Det første sporet omhandler å tydeliggjøre og gjøre tilgjengelig eksisterende politikk knyttet til god utdanning. Dette innebærer blant annet å tydeliggjøre sammenhengen mellom forbundets politikkområder i en modell med grunnelementer for god utdanning. For det andre skal det utvikles nettressurser som stimulerer til refleksjon og diskusjon – for å skape engasjement for denne tematikken ute i barnehager og skoler.

Formålet er å støtte oppunder profesjonens arbeid med å utvikle god utdanning ute på arbeidsplassene. Tanken er at dette kan være en motvekt mot snevre forståelser av kvalitet, skape et felles språk om hva som er god utdanning og vise at profesjonen tar ansvar for kvaliteten på utdanningen. På lang sikt er målet å styrke profesjonen, ved å få profesjonsstemmen tydeligere fram.

I den nasjonale politikkutviklingen knyttet til kvalitetsindikatorer har vi samlet sett en tendens til at resultatkvalitet (utbyttet av utdanningen) har fått forrang foran strukturkvalitet (rammevilkår) og prosesskvalitet (det pedagogiske arbeidet) når det er tale om kvalitet i utdanningen. Dette finner vi for eksempel uttrykt eksplisitt i delinnstillingen fra kvalitetsutvalget (NOU 2002:10), der de tre kvalitetsnivåene utgjør et hierarki med resultatkvaliteten som det overordnede. Samtidig er de to andre områdene vesentlige forutsetninger for at utvikling, læring og danning kan skje. Denne tilnærmingen står i kontrast til Education International (EI), den globale organisasjonen der Utdanningsforbundet er medlem, som definerer kvalitet på følgende måte (i norsk oversettelse):

«EI definerer kvalitetsutdanning med utgangspunkt i kontekst og kultur. Kvalitet er verken endimensjonalt eller enkelte definert. Kvalitetsutdanning defineres av rammevilkår (blant annet elevenes bakgrunn, lærernes kvalifikasjoner, arbeidsforhold, klassestørrelse og investeringer i utdannelse); av utdanningsprosessen (blant annet undervisning, omsorg og beslektede læringsprosesser) og av forventede resultater (inkludert individuelle, sosiale, kulturelle, økonomiske og miljømessige behov). En kontekstuell tilnærming til kvalitet er aldri deterministisk og avhenger av evnen til å tenke nytt og kontinuerlig utvikling» (Education International 2011:3).

EI likestiller med andre ord resultat-, struktur- og prosesskvalitet og understreker at kvalitet er avhengig av kontekst og er under stadig utvikling. Utdanningsforbundet støtter denne definisjonen og forståelsen av relasjonen mellom de ulike kvalitetsdimensjonene.

Tydeliggjøring av sammenhenger

Utdanningsforbundet har tidligere jobbet mye med å tydeliggjøre sammenhengen mellom disse ulike formene for kvalitet. På landsmøtet i 2015 ble resultat-, struktur- og prosesskvalitet erstattet med begrepene rammevilkår, det pedagogiske arbeidet samt barnehagebarns og elevers læring, utvikling og danning. Dette omhandler noe av den samme tredelingen, men formulert med et mer profesjonsnært språk.

I det pågående arbeidet med å tydeliggjøre profesjonens forståelse av god utdanning har det blitt utviklet en modell med grunnelementer som søker å illustrere relasjonen mellom rammevilkårene og det pedagogiske arbeidet til profesjonen og hvilken betydning disse elementene har for profesjonens møte med barn, unge og voksne under utdanning.

For at Utdanningsforbundet skal kunne integrere og løfte fram arbeidet med god utdanning inn i alle relevante pågående politiske prosesser, har det blitt utarbeidet en plakat med grunnelementer for utvikling av god utdanning basert på eksisterende politikk. Formålet med selve modellen er å løfte fram noen sentrale områder som må være til stede og spille sammen for at profesjonen skal kunne utvikle utdanningen til det beste for barnehagebarn, elever og studenter. Elementene er også sentrale i Utdanningsforbundets politikkutvikling for å ruste profesjonen innenfra.

Modellen kan på denne måten også fungere som en påminnelse om at kvalitet i utdanningen ikke bare handler om gode testresultater, eller lærertetthet, og være til hjelp for å nyansere kvalitetsbegrepet, for Utdanningsforbundet – og for andre aktører.

Utdanning er en verdiorientert og kompleks aktivitet og det kan være utfordrende å komme fram til en forståelse som alle er enige om på tvers av ulike utdanningsnivåer. Modellen og teksten i plakaten er derfor utformet på et overordnet nivå, og innholdet vil kunne endre seg over tid i tråd med videre politikkutvikling.

Det mest sentrale elementet i modellen er møtet med barn, elever og studenter. God utdanning blir til i møter mellom mennesker, mellom de som trenger utdanningen og de som gir utdanningen. For å utvikle utdanningen er det fem elementer som det er spesielt viktig å jobbe med. For det første følger lærere og ledere opp profesjonsetikken, hvor hensynet til barnet, eleven og studenten kommer i første rekke. For det andre trengs en tydelig ledelse, ledere trenger tid og rom for til pedagogisk ledelse og til å fatte nødvendige beslutninger. For det tredje trengs et godt samarbeid på arbeidsplassen, og mellom utdanningsinstitusjoner, med støttesystemet, med lærerutdanningene og andre utdanningspolitiske samarbeidsparter. For det fjerde må profesjonen ha tilstrekkelig kompetanse.

Dette innebærer både faglig og pedagogisk kunnskap og erfaringer med å møte barn og elever i klasserom og barnehage. Denne kompetansen utvikles og videreutvikles individuelt og sammen med andre. Og sist, men ikke minst, rammene for utdanningen må være gode. For eksempel bør profesjonen ta aktivt del i utviklingen av rammeplaner og læreplaner, og bidra til at ressursene som tilføres utdanningen er tilstrekkelige. Dette vil bli tilgjengelig på Utdanningsforbundets nettsider høsten 2019.

4.4 Kvalitet knyttet til spørsmål om profesjonsstandarder

Spørsmålet om profesjonsstandarder, «professional teaching standards», dukker ofte opp i diskusjoner om kvalitet i utdanningen, og utvikling av slike standarder har vært et aktuelt tema i internasjonal utdanningspolitikk det siste tiåret. Slike standarder blir ofte oppfattet som en løsning for å bedre og sikre lik kvalitet i utdanningen nasjonalt, og både myndigheter og internasjonale organisasjoner som OECD og UNESCO har vist interesse for å utvikle standarder for profesjonsutøvelsen. Det har også blitt påpekt at lærerprofesjonen i Norge mangler slike standarder (OECD 2011). Argumentasjonen fra disse aktørene er blant annet at når det mangler slike standarder, finnes det ikke noe felles, nasjonalt grunnlag som lærernes arbeid kan vurderes opp mot. Denne trenden henger nok også sammen med en økt interesse knyttet til profesjonalisering av læreryrket, lærervurdering, kvalitetssikring og behovet for globale indikatorer på hva som er god utdanning og lærerutdanning.

Mange land har alt utviklet slike profesjonsstandarder i ulike former. Forskning viser at det varierer om disse har blitt utviklet av myndigheter, konsulentselskaper eller i samarbeid mellom myndigheter og fagforeninger. Det varierer også i hvilken grad standardene er knyttet til sertifiseringsordninger. Noen land har utviklet ganske fleksible rammeverk, mens andre er formulert mer som rigide sjekklister med muligheter for sanksjonering ved brudd på de nedfelte standardene.

Profesjonsstandarder har ikke vært et aktuelt tema i Norge de siste årene. Dette har nok sammenheng med at det finnes nasjonale rammeverk for lærerutdanning, gode nasjonale læreplanverk og en etisk plattform for lærerprofesjonen. Ord som standard og standardisering blir også i vår sammenheng gjerne koplet til en innskrenking av profesjonell autonomi.

Education International har imidlertid jobbet mye med dette temaet, og har på bakgrunn av en rekke undersøkelser og studier utviklet et globalt rammeverk for «professional teaching standards».

Hensikten med arbeidet er blant annet økt forståelse og sammenheng i lærerprofesjonen internasjonalt – og må bli sett i sammenheng med et ønske om at lærere globalt må ta et større ansvar for videreutvikling av profesjonen. EI argumenterer for at om ikke profesjonen engasjerer seg i dette, kan konsekvensen være at andre aktører utvikler standarder som ikke er i tråd med våre verdier og vårt ansvar. Rammeverket er ment å informere og veilede utviklingen av nasjonale standarder til støtte for fagforeninger og myndigheter, og et sentralt poeng for EI er at profesjonen skal involveres i utviklingen av disse standardene.

Det er helt klart uenigheter mellom de ulike medlemsorganisasjonene i EI knyttet til om utvikling av slike standarder er en god idé. Utdanningsforbundet har av ulike årsaker ikke støttet å utvikle slike standarder. Dette handler blant annet om at kvalitet nettopp må sees i sammenheng med kontekst og kultur. Å utvikle «undervisningsstandarder» er ikke i tråd med forbundets politikk. Et slikt rammeverk kan likevel være nyttig for land som ikke har nasjonale rammeverk for lærerutdanningen, og det har blitt argumentert for at slike standarder kan fungere som et utgangspunkt for å argumentere for bedre etter- og videreutdanningstilbud for lærere. På den andre siden kan det samtidig være problematisk å igangsette slike prosesser i land der fagforeningene ikke står sterkt eller blir reelt involvert. Det har også vært tilfeller der fagforeninger og myndigheter har samarbeidet godt om utvikling av standarder, men ved skifte av regjering/utdanningsmyndigheter har standardene blitt brukt på måter som ikke var intendert i utgangspunktet. For eksempel ved at man har koplet på en sertifiseringsordning med rett til å si opp lærere som ikke følger standardene – basert på et rammeverk som lærerorganisasjonene selv har vært involvert i å utvikle. Standardene kan også bli oppfattet som en «minstestandard» som kvitteres ut.

Det kan nevnes at det i Norge har vært initiert forsøk på å utvikle profesjonsstandarder for barnehagelærere som et ledd i et innovasjonsprosjekt i Forskningsrådet om kvalitet i barnehagen og barnehagelærerutdanningen. Prosjektet var et samarbeid mellom HiOA, OsloMet, Bærum kommune, Bjerke bydel og Stiftelsen Kanvas. I dette prosjektet var det sentralt å formulere krav og forventninger til barnehagelærerne, sett innenfra. Dette innebærer at barnehagelærere var involvert i utviklingen av standardene, og deres faglige perspektiver var lagt til grunn (Havnes 2018).

Lærerrolleutvalget (2016) understrekte blant annet at et av de mest sentrale svarene på ønsket om å styrke lærerne har vært profesjonalisering. Utvalget beskrev utviklingen av lærerrollen på følgende måte:

«De krav om profesjonalisering av lærerrollen som har vært fremmet siden årtusenskiftet, har i stor grad ledet til en profesjonalisering ovenfra som iallfall delvis har hatt til hensikt å kompensere for en manglende profesjonalitet innenfra. Samtidig er det grunn til å hevde at lærere ikke har fått tilstrekkelige muligheter til å utvikle egne profesjonsstandarder for å sikre kvalitet i yrkesutøvelsen, standarder som dagens styringssystemer på mange måter forutsetter og forventer. Kanskje har de heller ikke grepet mulighetene i tilstrekkelig grad» (Dahl et.al. 2016:207).

Selv om det ikke er ønskelig eller hensiktsmessig å utvikle standarder knyttet til undervisning som kan komme i veien for lærere og lederes autonomi, vil det likevel være behov for at profesjonen involverer seg i kvalitetsutvikling og uttrykker hvordan de arbeider og tar ansvar for at barn, unge og voksne får en god utdanning – og foreslår sine alternativer til dagens styringssystem. Nettopp dette vil bidra til en bedre balanse mellom profesjonalisering ovenfra og innenfra.

5. Vurdere og måle kvalitet

5.1 Å vurdere kvalitet: styring, kontroll eller utvikling?

Der det er etablert mål for eller tilnærminger til hva som er kvalitet, finnes det gjerne også kvalitetsvurderinger. En studie av vurdering i barnehagen (Bråten & Lunde 2016) mener at slike kvalitetsvurderinger kan ha tre formål, styring, kontroll og kvalitetsutvikling. Formålet kan være styring ved lokale eller statlige myndigheter. For å kunne utvikle en politikk for barnehagene og styre basert på politikken, må de ha kunnskap om nåsituasjonen. Formålet kan også være kontroll for å sikre at barnehagens beskaffenhet, ansatte og deres praksiser er i tråd med intensjoner nedfelt i lov og forskrifter. Formålet kan også være kvalitetsutvikling, fordi det å drive utvikling av kvalitet må ha gjeldende situasjon som utgangspunkt. Ved å vite noe mer om barn og elevers læring og utvikling kan man bedre vite hvordan man kan tilrettelegge og planlegge videre pedagogisk opplegg og undervisning. Disse ulike formålene for kvalitetsvurdering kan også knyttes til kvalitetsvurderingssystemet i grunnopplæringen, men her er kanskje også ansvarliggjøring i større grad et sentralt formål.

Er det en motsetning mellom vurdering som kontroll og vurdering som grunnlag for utvikling? Hva som får oppmerksomhet, vil i alle fall være forskjellig, avhengig av vurderingens formål. Mens kontroll først og fremst retter søkelyset på «godt nok» i betydningen at lover og regelverk følges, er vurdering med siktemålet utvikling rettet inn mot å forbedre.

Et annet sentralt spørsmål er knyttet til forholdet mellom måling og vurdering, om hvor tett koplet de er. Litteraturen skiller her mellom myk og hard bruk. Det kan utvikles i en hard retning med vekt på stå til regnskap for eller i myk retning med vekt på dialog. Resultatene kan få store eller små konsekvenser (Michelsen & Høst 2015).

Vurdering på alle nivåer knyttet til grunnopplæringen har betydning for hva som defineres som en god skole, om hva som skal læres, for det pedagogiske arbeidet, og for hva som kjennetegner en god lærer.

Utviklingsarbeidet med revisjon av kvalitetsvurderingssystemet, vil få stor innvirkning på arbeidshverdagen til medlemmene i Utdanningsforbundet. Vi har allerede sett hvordan nasjonale prøver griper inn i hva som blir ansett som viktig å arbeide med i skolen. I en gjennomgang av et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem kan det innføres nye elementer. Lærervurdering i bred forstand sammen med skolevurdering og skolebidragsindikatorer av både intern og ekstern karakter, er elementer som kan bli foreslått innlemmet i et nytt kvalitetsvurderingssystem.

I lærerrollerapporten (Dahl et.al. 2016) blir det foreslått en arbeidsdeling der myndighetene opererer med få sentrale, overordnede mål med tilhørende kvalitetsindikatorer, og der profesjonen blir inkludert i målutforming lokalt. Dette handler også om å skape en evne, på alle nivåer, til å håndtere forventninger om endring. For å utvikle lærerrollen, lederrollen og skolefeltet videre må det være en gjensidig faglig trygghet mellom partene.

Videre handler dette om å utvikle en mer åpen dialog mellom myndigheter og barnehage- og skolefeltet om de spenninger, dilemmaer og konflikter som finnes. Lærerne må oppleve at de har utdanningsmyndighetenes fulle støtte i dette oppdraget. Eksempelvis vil det å skulle holde lærerne ansvarlige for at elevenes resultater på internasjonale undersøkelser ikke er på høyde med for eksempel de finske, være en feilslutning når vi vet at det innenfor pedagogisk virksomhet er mange faktorer som samspiller i forbindelse med elevenes utvikling, læring og danning. Også på barnehagefeltet er internasjonale sammenligninger mellom systemer med helt ulike forutsetninger, organisering og verdier problematisk.

I organisasjoner hvor man jobber med verdier er det dessuten vanskeligere å måle resultater. Én grunn er at verdiene i seg selv kan være innbyrdes motstridende, noe som gjør at noen verdier lett blir ignorerte. Resultatmålingen vil derfor ikke gi et riktig bilde av den profesjonelle yrkesutøvelsen. Et annet forhold som kan trekkes fram er at det er vanskeligere å måle resultater når tjenesteytingen skjer i samarbeid med andre, fordi resultatene dermed også avhenger av andres innsats, eller når resultatene påvirkes av utenforliggende forhold. For skolen har elevenes sosiale bakgrunn stor betydning for hvordan de presterer (Utdanningsforbundet 2013).

Dahl et.al. (2016) trekker også fram at det er problematisk å holde lærerne ansvarlige for målsettinger de ikke har blitt gitt de nødvendige ressurser og verktøy for å nå. Det må for eksempel være et politisk ansvar å gi lærerne redskaper for å ivareta hensynet til tilpasset opplæring, i henhold til rapporten.

5.2 Å måle kvalitet: indikatorer

Når kvalitet skal måles, er det som nevnt ofte snakk om å ta i bruk kvalitetsindikatorer som er kvantitative. En kvalitetsindikator er et indirekte mål, og skal gi en pekepinn på kvaliteten på det området som måles. Det har vært stor oppmerksomhet knyttet til utvikling av indikatorer også blant globale aktører i de siste tiårene, men vi vil her gå inn på tre ulike nivåer av kvalitet som det hyppig blir vist til i norsk kontekst og litteratur; strukturkvalitet, prosesskvalitet og resultatkvalitet. Vi finner for eksempel denne inndelingen igjen i St.meld. nr. 31 Kvalitet i skolen (2007–2008).

Rammevilkår/strukturkvalitet

Rammevilkår eller såkalt strukturkvalitet beskriver virksomhetens ytre forutsetninger, det vil si virksomhetens organisering og de ressurser den har til sin disposisjon. De ytre forutsetningene skapes på flere nivåer. Eksempler på strukturkvalitet kan være areal, materiell, lov og planverk, lærernes formelle kompetanse, økonomiske forutsetninger, personaltettheten og barne- og elevgruppenes størrelse. Både gjennom SSBs utdanningsstatistikk, GSI (Grunnskolens informasjonssystem) og KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) foregår datainnsamling på områder som berører struktur, og presenteres som nøkkeltall. Noen eksempler på nøkkeltall er årstimer til undervisning, netto driftsutgifter, lønnsutgifter til spesialundervisning osv. I barnehagen kan strukturelle faktorer være økonomiske forutsetninger, lekeplass og barnehagebyggets beskaffenhet, men også eierforhold, styringsstruktur, ledelse, antall ansatte og deres kompetanse og arbeidsvilkår.

Prosesskvalitet

Prosesskvalitet viser i stor utstrekning til den pedagogiske virksomhetens interne arbeid, og kan sees i relasjon til det som vises til som «det pedagogiske arbeidet». Skal virksomheten fungere godt, må prosesser og relasjoner fungere godt. Prosesskvalitet retter søkelyset mot lærernes arbeidsmetoder og holdninger, og på samspillet mellom de voksne og barna. Barn og elevers samspill seg imellom, relasjonen til foreldrene, organisering, lek- og læringsmiljø vil også være omfattet. Lærerens syn på barn og hvordan ulike barn lærer, er aspekter som er viktige for gode prosesser.

I grunnopplæringen er det utviklet nasjonale indikatorer på læringsmiljø og trivsel, men det er ellers utviklet få indikatorer på dette området. Også internasjonalt mangler det i stor grad indikatorer på læringsprosesser. Ett av rådene Norge fikk av OECD i forbindelse med gjennomgangen av systemvurderingen av norsk utdanning, var at det burde utvikles indikatorer for prosesskvalitet (OECD 2011). OECD har også igangsatt et større arbeid knyttet til måling av sosiale og emosjonelle ferdigheter (2030-prosjektet). Et spørsmål man kan stille seg er om det er mulig å utarbeide gode indikatorer på undervisnings- eller læringsprosesser? I tillegg er det nødvendig å stille spørsmål om det er ønskelig.

Betyr en mangel på indikatorer på dette området at gode utdanningsprosesser vil bli nedprioritert, eller vil andre måter å belyse dette på – eksempelvis gjennom klasseromsforskning – kompensere for dette?

Et særtrekk ved barnehagens pedagogikk er vektleggingen av relasjonene, samhandlingen mellom barn og ansatte og barn imellom. Kvalitet i barnehagen diskuteres derfor gjerne med utgangspunkt i møter mellom mennesker. Det finnes flere eksempler på forskning knyttet til vurderingsarbeid i barnehagen knyttet til barns utvikling, trivsel og samspill (Eik & Steinnes 2017).

Resultatkvalitet

Resultatkvalitet viser til resultatet av elevenes skolegang og barnas opphold i barnehagen. Hva har barnehagen hatt å si for at barna har utviklet seg slik de har gjort? Hva har barna lært? Hva er elevenes læringsutbytte? I den utdanningspolitiske debatten brukes begrepet læringsutbytte – gjerne i form av tallmessige størrelser som blir brukt til å si noe hva som «virker» eller ikke i opplæringen, og som også kan bli koplet til godt eller mindre godt pedagogisk arbeid. En alternativ tilnærming er å forstå innholdet i begrepet læringsutbytte vidt, ved å legge vekt på strekkbare forståelser framfor avgrensede definisjoner. Dette inviterer til å gi en bred tilnærming til læringsutbyttebegrepet, for slik å kunne reflektere skolens brede samfunnsmandat.

I motsetning til definisjoner som søker å avgrense, åpner en slik tilnærming opp for faglig refleksjon og verdsetting av viktig læring som ikke lar seg oppgi i tallstørrelser (Utdanningsforbundet 2019).

Fra begynnelsen av 2000-tallet har vi fått en økende oppmerksomhet på elevenes resultater som en viktig indikator på kvalitet i grunnopplæringen (Skedsmo & Mausethagen 2016). Karakterer har lenge vært brukt som det viktigste grunnlaget for å beskrive kvaliteten i læringsutbytte i grunnskole og videregående opplæring. Mange kommuner bruker også karakterer og resultater på nasjonale prøver som utgangspunkt for lokale tiltak. Karakterer og testresultater fungerer på den måten som en slags indikator for læringsutbytte både på individ- og systemnivå. Det har vært reist kritikk mot denne bruken. Det som kommer til uttrykk på tester eller eksamener er ikke entydig og ikke en tilstrekkelig indikator på «god skole».

Utdanningsforbundet har vært opptatt av å løfte fram læring, utvikling og danning som sentrale aspekter ved resultatkvaliteten. Også i offentlig debatt om barnehagen er det økt oppmerksomhet om det mer målbare læringsutbyttet, om sosiale, praktiske og faglige ferdigheter som tilegnes gjennom deltakelse i barnehage (Gulbrandsen & Eliassen 2013).

I forskningsprosjektet PraDa (Practices of Data Use in Municipalities and Schools), sier Mausethagen, Prøitz og Skedsmo (2018) at elevresultatene kan gi viktig informasjon og viktige korrektiver til eksisterende praksis. I forskningsprosjektet går det fram at lærere og skoleledere bruker mange kunnskapskilder når de skal bestemme hvilke tiltak som bør gjennomføres. Lærere og skoleledere er for eksempel opptatt av informasjonen de får fra egne prøver, tilbakemeldinger fra elever og foreldre og erfaringer med forskjellige undervisningsopplegg.

Samtidig er de tre forskerne opptatt av at elevresultatene ikke kan være den eneste kunnskapskilden i utviklingsarbeidet på skolene. Da kan en utfordring være at tiltakene som settes inn, er kortsiktige. De er bekymret for at de nasjonale prøvene nå har blitt et mål i seg selv. Hvordan kan skolen også på andre måter enn gjennom nasjonale prøver sikre at elevene når målene i læreplanen? Informasjon fra nasjonale prøver vil stille større krav til grundige og nyanserte betraktninger av alle som bruker dem. Forståelsen for kompleksiteten i bruken av elevresultater, og ikke minst ansvaret for hvordan elevresultater tas i bruk lokalt, framstår som en av de viktigste utfordringene for politikere, forskere, byråkrater, ledere og lærere (Mausethagen, Prøitz & Skedsmo 2018).

6. Avslutning

Offentlig debatt og politikkutvikling har lenge vært preget av en snever tilnærming til kvalitet i utdanning basert på målbare indikatorer, med påfølgende krav om resultater og dokumentasjon. Dette kan komme i konflikt med samfunnsmandatet, profesjonsetikken og læreres profesjonelle integritet.

De siste årene er det tendenser til at vinden er i ferd med å skifte retning. Internasjonale og nasjonale utdanningspolitiske signaler tyder på en oppslutning rundt en bredere tilnærming til kompetansebegrepet, og en politisk vilje til å gi profesjonen mer ansvar. Nettopp derfor er det ekstra viktig at lærere, ledere, støttesystem og lærerutdannere nå bidrar aktivt i debatten om hva som er god utdanning.

Utvikling av god praksis i skole eller barnehage kommer ikke av seg selv. Det er derfor viktig at kvalitet jevnlig debatteres og at Utdanningsforbundet er en synlig aktør i dette ordskiftet.

Gjennomgangen av ulike forståelser av kvalitet i dette temanotatet, vil kunne bidra til større bevissthet, ikke minst når det gjelder utfordringer og dilemmaer som en står overfor når det er snakk om god utdanning. På den måten kan en kanskje unngå at forståelsen av kvalitet snevres inn, samtidig som det anskueliggjøres at kvalitet henger sammen med mål og verdier, og at for å utvikle god utdanning og gode møter med barn og elever må man se rammevilkår og pedagogisk arbeid i sammenheng.

Det er viktig å forholde seg til kvalitetsvurderingssystemer på nasjonalt nivå på en helhetlig måte og ikke behandle vurderingselementene hver for seg. Vurderingssystemet legger sentrale premisser for hva som blir vektlagt av innhold og arbeidsformer i skolen, og kan på sikt også legge føringer for hva som kjennetegner lærerprofesjonen og hva som defineres som godt pedagogisk arbeid.

Utdanningsforbundet bør derfor spille en aktiv rolle for å utvikle et framtidig og helhetlig system for vurdering som tar utgangspunkt i et bredt kvalitetsbegrep, og der styrking av læring, utvikling og danning er hovedmålet. Dette kan være et steg på veien for å få til en bedre balanse mellom profesjonalisering ovenfra og innenfra.

Spørsmål om kvalitet i utdanningen er tett koblet til læreres og lederes profesjonalitet. Dette kan også kobles til hvem som har forutsetninger til å vurdere hva som er kvalitativt godt arbeid i barnehage og skole, og hvordan dette kan synliggjøres på en hensiktsmessig måte. God utdanning handler om hva som skjer i den enkelte barnehage og på den enkelte skole – og i lærerutdanningen. Uten en reell involvering av dem som til daglig står for gjennomføringen av opplæringen kan ikke kvalitetsarbeid eller et system for kvalitetsvurdering føre til forbedringer. Utdanningsforbundets medlemmer og tillitsvalgte kan ta initiativ til, å være aktive i diskusjoner om hva god utdanning er og hva som må til for å skape en utdanning av god kvalitet. Uten stor delaktighet fra profesjonen i disse diskusjonene, overlates arenaen til andre aktører som definerer kvalitet på bakgrunn av andre forutsetninger og interesser.

Litteratur

Breakspear, S. (2012) «The Policy Impact of PISA: An Exploration of the Normative Effects of International Benchmarking in School System Performance». OECD Education Working Papers No. 71. https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/5k9fdfqffr28-en.pdf?expires=1558895267&id=id&accname=guest&checksum=529678D6C3AE24A55B36ED0F89BCA4C3

Bråten, B., Lunde, H. (2016): «Ekstern barnehagevurdering. Hvorfor, hvordan og hva er erfaringene?», FAFO-rapport 2016:12

Børhaug, K. et.al. (2018): Ekspertgruppen om barnehagelærerrollen. «Barnehagelærerrollen i et profesjonsperspektiv – et kunnskapsgrunnlag». Kunnskapsdepartementet. https://www.regjeringen.no/contentassets/f78959abbdc54b0497a8716ab2cbbb63/barnehagelarerrollen-i-et-profesjonsperspektiv.pdf

Dahl, T. et.al (2016): Ekspertgruppa om lærerrollen (2016): «Om lærerrollen. Et kunnskapsgrunnlag», Fagbokforlaget

Education International (2011): «Building the Future through Quality Education», Educational International´s Policy Paper on Education". Vedtatt på kongressen 18.–26. juli 2011. I norsk oversettelse «EIs politiske dokument om utdanning: Å bygge framtiden gjennom utdanning av høy kvalitet» (Utdanningsforbundet 2012: https://www.utdanningsforbundet.no/globalassets/var-politikk/publikasjoner/internasjonalt/policy-document-on-education_engelsk_norsk_web.pdf)

Eik, L.T. & Steinnes, G.S. (2017): «Flere barn på blokka. Rapport fra et forsknings- og utviklingsprosjekt om vurdering av barns trivsel og utvikling i barnehagen». Høgskolen i Sørøst-Norge. Skriftserien nr. 18, 2017

Falch, T., Bensnes, S., Strøm, B. (2016): «Skolekvalitet i videregående opplæring. Utarbeidelse av skolebidragsindikatorer og mål på skolekvalitet», SØF-rapport 1/2016

Gulbrandsen, L. & Eliassen, E. (2013): «Kvalitet i barnehager. Rapport fra en undersøkelse om strukturell kvalitet høsten 2012», NOVA-rapport fra 2013

Gundersen, D. & Halbo, L. (2018, 28. mai): Kvalitet. I Store norske leksikon. Hentet 14. februar 2019 fra https://snl.no/kvalitet

Havnes, A. (2018): «ECEC Professionalization – challenges of developing professional standards». European Early Childhood Education Research Journal, DOI: 10.1080/1350293X.2018.1522734

Hopman, S. (2015): «Didactik meets Curriculum´ revisited: historical encounters, systematic experience, empirical limits». Nordic Journal of Studies in Educational Policy 1, (1): 14-21

Høst, H. & Michelsen, S. (2015): «Om arbeidet med kvalitet i fag- og yrkesopplæringen» i: Høst, H. (red.) «Kvalitet i fag- og yrkesopplæringen», Fafo-rapport 14/2015

Kunnskapsdepartementet (2004): «Kultur for læring», stortingsmelding nr 30 (2003–2004

Kunnskapsdepartementet (2008): «Kvalitet i skolen», stortingsmelding nr. 31 (2007–2008)

Kunnskapsdepartementet (2009): «Kvalitet i barnehagen», stortingsmelding nr. 41 (2008–2009)

Kunnskapsdepartementet (2013): «På rett vei», stortingsmelding nr 20 (2012–2013)

Kunnskapsdepartementet (2013): «Fremtidens barnehage», stortingsmelding nr 24 (2012–2013)

Kunnskapsdepartementet (2015): «Kompetanse for kvalitet», strategi for videreutdanning for lærere og skoleledere frem mot 2025

Kunnskapsdepartementet (2016): «Tid for lek og læring. Bedre innhold i barnehagen», Stortingsmelding nr. 19 (2015–2016)

Kunnskapsdepartementet (2016): «Fag – Fordyping – Forståelse. En fornyelse av Kunnskapsløftet», Stortingsmelding nr. 28 (2015–2016)

Kunnskapsdepartementet (2017): «Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen», Stortingsmelding nr. 21 (2016–2017)

Kunnskapsdepartementet (2017b): «Kompetanse for fremtidens barnehage», revidert strategi for kompetanse og rekruttering 2018–2022

Kunnskapsdepartementet (2017c): «Lærerutdanning 2025. Nasjonal strategi for kvalitet og samarbeid i lærerutdanningene»

Kunnskapsdepartementet (2018): «Lærerløftet. På lag for kunnskapsskolen», strategi

Mausethagen, S., Prøitz, T.S., Skedsmo, G. (2018): «Elevresultater. Mellom kontroll og utvikling», Fagbokforlaget

Molander, A. & Terum, L.I. (red.) (2008): «Profesjonsstudier», Universitetsforlaget

NOU 2000:14. «Frihet under ansvar. Om høgre utdanning og forskning i Norge», Mjøsutvalgets rapport

NOU 2002:10 «Førsteklasses fra første klasse. Forslag til rammeverk for et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem av norsk grunnopplæring», delinnstilling fra Kvalitetsutvalget (Søgnen-utvalget)

NOU 2012:1 «Til barnas beste – Ny lovgivning for barnehagene» (Barnehagelovutvalget)

NOU 2015:1 «Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd», Produktivitetskommisjonens hovedrapport

NOU 2015: 8. «Fremtidens skole. Fornyelse av fag og kompetanser, anbefalinger om fornyelse av fagene, kompetanseområder og tiltak som er viktige for fremtidens skole», Ludvigsen-utvalgets hovedrapport

Næringslivets Hovedorganisasjon (2018): «Verden og oss. Næringslivets perspektivmelding 2018»
OECD (2011): «OECD Reviews of Evaluation and Assessment in Education. Norway», September 2011

OECD: «OECD Future of Education and Skills 2030 project». Hentet 5. juni 2019 fra http://www.oecd.org/education/2030-project/

Regjeringen (2019): «Politisk plattform for en regjering utgått av Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti», Granavolden 19. januar 2019

Roald, K. (2010): «Kvalitetsvurdering som organisasjonslæring mellom skole og skoleeigar», avhandling for graden philosophiae doctor ved Universitetet i Bergen

Skedsmo, G. & Mausethagen, S. (2016): «Nye styringsformer i utdanningssektoren – spenninger mellom resultatstyring og faglig-profesjonelt ansvar». Norsk pedagogisk tidsskrift 02 / 2017 (Volum 101)

Stensaker, B. (2014): «Nordiske universiteter og internasjonale universitetsrangeringer. Hva forklarer nordiske plasseringer og hvordan forholder universitetene seg til rangeringene?», NIFU-rapport 25/2014

Stortinget (2002): «Den kongelige proposisjon om statsbudsjettet medregnet folketrygden for budsjetterminen 1. januar–31.desember 2003», St.prp.nr 1 (2002–2003)

Universitetet i Bergen (2012): «Kvalitet i utdanning», notat 2012, utarbeidet av en arbeidsgruppe ledet av Kuvvet Atakari

Utdanningsforbundet (2002): «Om begrepet kvalitet i utdanning», utredning 2002/6

Utdanningsforbundet (2011): «Systemvurdering av norsk utdanning – hvordan kan vurdering forbedre grunnopplæringen?», temanotat 9/2011

Utdanningsforbundet (2012): «Kvalitetsbegrepet i norsk utdanning. Hva dreier det seg egentlig om?», temanotat 3/2012

Utdanningsforbundet (2013): «Målstyring eller styring etter mål – utfordringer og muligheter», temanotat 4/2013

Utdanningsforbundet (2015): «Vi utdanner Norge», politisk programdokument vedtatt på Utdanningsforbundets landsmøte i 2015

Utdanningsforbundet (2018): «Tidlig innsats i utdanningspolitikken – motiver, mål og motsetninger», temanotat 2/2018

Utdanningsforbundet (2019): «Læringsutbytte – definisjoner og dimensjoner», temanotat 1/2019

Wittek, L. & Habib, L. (2012): «Undervisningskvalitet som praksis», Norsk pedagogisk tidsskrift nr 3/2012

Wittek, L. & Kvernbekk, T. (2011): «On the Problems of Asking for a Definition of Quality in Education», Scandinavian Lournal of Educational Research 55(6), 671–684

Aamodt, P.O., Wiers-Jenssen, J., Stensaker, B. (2012): «Kvalitetskriterier i høyere utdanning. Bakgrunnsnotat for etablering av en norsk informasjonskanal», NIFU-rapport 12/2012

Aasen, P., J. Møller, E. Rye, E. Ottesen, T.S. Prøitz og F. Hertzberg (2012): «Kunnskapsløftet som styringsreform – et løft eller et løfte? Forvaltningsnivåenes og institusjonenes rolle i implementeringen av reformen». Oslo: NIFU og Institutt for lærerutdanning og skoleforskning, Universitetet i Oslo