Øremerkede midler til økt lærertetthet på 1.–4. trinn – kommunenes bruk og grunnlagstall for tillitsvalgtes egne beregninger. Ressurshefte 2/2017

1. Innledning

Den gjennomsnittlige lærertettheten i ordinær undervisning i grunnskolen har vært tilnærmet uforandret de senere årene. Dette skjer til tross for at Stortinget har kommet med betydelige satsinger for å øke lærertettheten.

I statsbudsjettet for 2015 ble det vedtatt å styrke 100 kommuner med midler til økt lærertetthet på 1.–4. trinn. Totalt har Utdanningsdirektoratet utbetalt drøyt 840 millioner øremerkede kroner til kommunene i 2015 og 2016. Fra høsten 2016 fikk alle kommunene tilskudd.

Formålet med de ekstra ressursene er å sette kommunene i stand til å øke lærertettheten på 1.–4. trinn. Midlene var derfor øremerket lærerstillinger til undervisning. I statsbudsjettet for 2017 økes tilskuddet til nesten 1,3 milliarder kroner. Dette kan tilsvare om lag 2000 nye lærere på 1.–4. trinn dersom midlene kommer i tillegg til kommunenes egne midler til lærerstillinger.

I tillegg til dette er det i 2016 utbetalt nesten 38 millioner kroner til lærerstillinger på 1.–4. trinn i forbindelse med forskningsprosjektet LÆREEFFEKT, et program i regi av Forskningsrådet. Også disse stillingene registreres i GSI, Grunnskolens Informasjonssystem. Prosjektet, som ble igangsatt høsten 2016, skal gå over fire skoleår og ser på lærertetthet og læringseffekt.

Statens finansiering av kommunene baserer seg på at overføringer til kommunene i hovedsak fordeles etter befolkningskriterier. Kommunene må fortløpende justere sitt tjenestetilbud med bakgrunn i befolkningsendringer. For eksempel vil flere barn i alderen 6–15 år i kommunen bety at flere vil trenge skoletilbud. For å opprettholde samme tjenestetilbud som tidligere, må kommunen ansette flere lærere i perioder med elevtallsvekst.

Kommunene blir hvert år kompensert for disse befolkningsendringene gjennom rammetilskuddet. Den viktigste delen av rammetilskuddet er innbyggertilskuddet, som i utgangspunktet fordeles med et likt beløp per innbygger på grunnlag av befolkningstall per kommune. Innbyggertilskuddet utgjør over 95 prosent av det samlede rammetilskuddet, og var i 2016 på om lag 116 milliarder kroner.

Særskilte satsinger over statsbudsjettet, for eksempel til økt lærertetthet, kommer i tillegg til den kompensasjonen som kommunene allerede får for endringer i elevtallet. Utdanningsforbundet mener derfor at dersom man skal vurdere om kommunene har brukt statlige midler til økt lærertetthet etter formålet, er det ikke tilstrekkelig å se om det er flere årsverk i skolene. Dette må vurderes opp imot elevtallsutviklingen og andre strukturelle endringer i skolen, som for eksempel flere undervisningstimer pålagt av staten.

1.1. Formålet med ressursheftet

Dette ressursheftet har som formål å vise hvordan man kan beregne utviklingen av lærertetthet, basert på de flerårige bevilgningene til 1.–4. trinn som Stortinget har vedtatt. Disse beregningene er viktige både for å vurdere om kommunene har etterlevd Stortingets forutsetninger og intensjoner, samtidig som lokallag kan bruke materialet i sin argumentasjon opp mot kommuneadministrasjonen i sin kommune.

Utgangspunktet for beregningene av lærertetthet i dette ressursheftet er endring i lærerårsverkene i kommunene. Det er årsverk som brukes til ordinær undervisning som legges til grunn. Disse årsverkene er deretter korrigert for endringer i elevtimetallet mellom skoleår.

Kapittel 2 viser utviklingen i antall årsverk for hele perioden fordelt på hvert enkelt skoleår. I kapittel 3 blir det vist hvordan GSI-tall kan bli brukt til å gjøre tilsvarende beregninger lokalt. I vedleggene vises beløpene som hver enkelt kommune har fått utbetalt til økt lærertetthet på 1.–4. trinn, samt beregningene som er gjort for hver enkelt kommune. Fylkeslagene har også mottatt en egen fil med beregningene for alle hovedtrinn.

2. Endringer i årsverk til ordinær undervisning

Vi har sett på utviklingen i antall årsverk til ordinær undervisning for å kunne vurdere om midlene har kommet elevene til gode. Fremstillingene på de neste sidene er beregnet på bakgrunn av registrerte tall i GSI for hele landet.

2.1. Endringer i skoleåret 2014/15 til 2015/16

Figur 1 viser endring i antall årsverk til ordinær undervisning det første skoleåret etter at kommunene mottok de ekstra bevilgningene. På 1.–4. trinn har det vært en økning på 326 årsverk. På 5.–7. trinn har det vært en økning på 87 årsverk, mens det på ungdomstrinnet har vært en reduksjon på 163 årsverk.

Når vi justerer for endringer i antall elever og undervisningstimer ser vi at økningen i antall årsverk på 1.–4. trinn er marginale 4,5 årsverk. Dette betyr at styrkingen av lærertettheten på disse trinnene tilsvarer 4,5 årsverk.

På 5.–7. trinn finner vi en reduksjon i lærertettheten tilsvarende 84 årsverk når vi justerer for endringer i antall elever og timer.

Også på ungdomstrinnet ser vi at endringen er liten, en styrking tilsvarende seks årsverk når vi justerer for elever og timer. Vi ser at reduksjonen i antall årsverk til ordinær undervisning på ungdomstrinnet reelt sett svekker lærertettheten i liten grad, noe som i hovedsak skyldes en reduksjon på 2762 elever på disse trinnene.

Figur 1: Endringen i registrerte antall årsverk fra skoleåret 2014/15 til skoleåret 2015/16. Hele landet

2.2. Endringer i skoleåret 2015/16 til 2016/17

Figur 2 viser endring i antall årsverk til ordinær undervisning det andre skoleåret etter at kommunene mottok de ekstra bevilgningene. På 1.–4. trinn har det vært en økning på 422 årsverk. På 5.–7. trinn har det vært en økning på 149 årsverk, mens det på ungdomstrinnet har vært en ytterligere reduksjon på 152 årsverk.

Når vi justerer for endringer i antall elever og undervisningstimer ser vi at økningen i antall årsverk på 1.–4. trinn tilsvarer ca. 194 årsverk. Dette betyr at årsverkene som er tilført på disse trinnene har forbedret lærertettheten noe.

På 5.–7. trinn er antall årsverk redusert med 194 når vi justerer for endringer i antall elever og timer. Dette betyr at lærertettheten har blitt redusert på disse trinnene.

På ungdomstrinnet ser vi en reduksjon på 104 årsverk når vi justerer for elever og timer. Dette betyr at reduksjonen i antall årsverk til ordinær undervisning på ungdomstrinnet også har redusert lærertettheten.

Figur 2: Endringen i registrerte antall årsverk til ordinær undervisning fra skoleåret 2015/16 til skoleåret 2016/17. Hele landet

2.3. Endringer i hele perioden, skoleåret 2014/15 til 2016/17

Figur 3 viser endring i antall årsverk til ordinær undervisning i hele perioden etter at tiltaket ble innført. På 1.–4. trinn har det vært en økning på totalt 748 årsverk. På 5.–7. trinn har det vært en økning på totalt 236 årsverk, mens det på ungdomstrinnet har vært en reduksjon på 315 årsverk.
Når vi justerer for endringer i antall elever og undervisningstimer i hele perioden ser vi at økningen på 1.–4. trinn tilsvarer ca. 198 årsverk. Dette betyr at årsverkene som er tilført på disse trinnene har forbedret lærertettheten noe.

På 5.–7. trinn er lærertettheten redusert tilsvarende 280 årsverk når vi justerer for endringer i antall elever og timer.

På ungdomstrinnet ser vi en reduksjon tilsvarende 99 årsverk når vi justerer for elever og timer.

Ser vi trinnene samlet finner vi en reduksjon i lærertettheten tilsvarende 180 årsverk i hele perioden på 1.–10. trinn.

Figur 3: Endringen i registrerte årsverk til ordinær undervisning for skoleåret 2014/15 til skoleåret 2016/17. Hele landet

Endringer i kommunene i hele perioden, skoleåret 2014/15 til 2016/17

Figuren under viser en oversikt over endringer i årsverk i kommunene, eksklusiv Svalbard.
Den vannrette aksen angir hvor det har vært økning eller reduksjon i årsverk til ordinær undervisning på alle trinn. Den loddrette aksen angir økning eller reduksjon i lærertettheten oppgitt i årsverk justert for endringer i antall elever og timer.

Figur 4: Endringer i årsverk i kommunene i hele perioden, skoleåret 2014/15 til 2016/17

2.4. Økning og reduksjon i lærertettheten – fylkesvis fordeling

Tabellen under viser hvor mange kommuner i hvert fylke som har økning og reduksjon i lærertettheten i ordinær undervisning fra skoleåret 2014/15 til skoleåret 2016/17, det vil si hele perioden, når vi oppgir dette i endring i årsverk justert for elev og timetallsendringer. Vi har valgt å oppgi informasjon for hvert enkelt hovedtrinn. Det er imidlertid viktig å være klar over at det ikke nødvendigvis er de samme kommunene som har økt/redusert antall årsverk på et hovedtrinn som de som har økt/redusert lærertettheten på et annet hovedtrinn.

52 kommuner totalt har en reduksjon i lærertettheten på alle hovedtrinn, 62 kommuner har en økning i lærertettheten på alle hovedtrinn.

Tabell 1: Økning og reduksjon i lærertettheten i ordinær undervisning fra skoleåret 2014/15 til skoleåret 2016/17 per fylke

2.5. Økning og reduksjon i lærertettheten – storbyene

Under har vi satt opp tilsvarende oversikt over storbyene, Bergen, Bærum, Drammen, Fredrikstad, Kristiansand, Oslo, Sandnes, Stavanger, Trondheim og Tromsø. Oversikten viser at i sum har alle storbyene økt antall årsverk til ordinær undervisning på alle trinn. Økningen har imidlertid bare ført til forbedret lærertetthet i fire av disse kommunene.

Økningen i antall årsverk til ordinær undervisning har i Oslo ført til hele 145,3 nye årsverk i perioden, men justert for endringer i elevtall og timer utgjør dette likevel en reduksjon i lærertettheten tilsvarende 19 årsverk. Sandnes har nesten ikke økt antall årsverk til undervisning i det hele tatt og får dermed en reduksjon i lærertettheten i ordinær undervisning tilsvarende 27, 6 årsverk. Trondheim har den største reduksjonen i lærertettheten i perioden tilsvarende 31,3 årsverk til tross for en økning på 17,6 årsverk til ordinær undervisning på alle trinn.

Figur 5: Økning og reduksjon i lærertettheten i ordinær undervisning fra skoleåret 2014/15 til skoleåret 2016/17 i ASSS-kommunene

3. Beregning av årsverksendringer justert for endringer i antall elever og timer

Til grunn for beregningene bakerst i dette heftet er det hentet ut data fra Grunnskolens informasjonssystem, GSI. Følgende data ligger til grunn for disse beregningene:

• Skoleår (2014/15, 2015/16 og 2016/17)
• Kommune (alle kommuner og data for hele landet, fane Generelt)
• Fylke (fane Generelt)
• Antall elever (alle trinn linje A1–A11)
• Skolens/kommunens timetallsfordeling» (alle trinn linje A1–A11)
• Sum beregnede årsverk til undervisning, i stillingsprosent (1.–4. trinn)
• Sum beregnede årsverk til undervisning, i stillingsprosent (5.–7. trinn)
• Sum beregnede årsverk til undervisning, i stillingsprosent (8.–10. trinn)
• Sum årsverk til spesialundervisning og særskilt språkopplæring (1.–4. trinn)
• Sum årsverk til spesialundervisning og særskilt språkopplæring (5.–7. trinn)
• Sum årsverk til spesialundervisning og særskilt språkopplæring (8.–10. trinn)
• Sum årsverk til ordinær undervisning (1.–4. trinn)
• Sum årsverk til ordinær undervisning (5.–7. trinn)
• Sum årsverk til ordinær undervisning (8.–10. trinn)

Antall årsverk til undervisning blir i GSI oppgitt som tre ulike indikatorer:

• årsverk til undervisning
• årsverk til spesialundervisning og særskilt språkopplæring
• årsverk til ordinær undervisning

3.1. Årsverk til undervisning

Vi starter med å se på antall beregnede årsverk til undervisning, antall beregnede årsverk til spesialundervisning og særskilt språkopplæring, samt antall årsverk til ordinær undervisning på 1.–4. trinn slik det er oppgitt i Grunnskolens informasjonssystem.

Vær oppmerksom på at tallene blir oppgitt i stillingsprosent og derfor må divideres på 100 for å få antall årsverk. Dette har vi allerede gjort i tabellen under.

Tabell 2: Årsverk til undervisning 1.–4. trinn. Hele landet

Endringer i antall årsverk til undervisning

Deretter regner vi differansen mellom de årene vi ønsker å sammenlikne.

Eksempel: Hele landet, årsverk til undervisning, fra 2015/16 – 2016/17:

I tabellen under har vi regnet ut endringene i antall årsverk til undervisning for hele landet på 1.–4. trinn i skoleåret 2014/15 – 2015/16, skoleåret 2015/16 – 2016/17, samt hele perioden. Denne tabellen viser hvor mange nye årsverk som har kommet totalt for hele landet. Tallene gir imidlertid ingen informasjon om økt lærertetthet før vi ser endringene i forhold til endringer i elevtall og undervisningstimer.

Tabell 3: Endringer i antall årsverk til undervisning på 1.–4. trinn. Hele landet

3.2. Utregning av elevtimer

I tabellen under har vi satt opp registrert antall elever for hvert trinn, antall timer elevene blir tilbudt på hvert trinn, og deretter antall elevtimer ved å multiplisere antall elever og timer på hvert trinn.

Eksempel: Hele landet, antall elever på 1. trinn i 2016/17 multiplisert med antall timer på 1. trinn i 2016/17:

Tabell 4: Antall elever, antall timer og antall elevtimer. Hele landet

Når vi har funnet antall elevtimer for hvert årstrinn, regner vi ut summen av elevtimer for hvert år. Deretter regner vi ut endringene i elevtimer fra skoleåret 2014/15–2015/16, skoleåret 2015/16–2016/17, samt hele perioden som i tabellen under. 

Vi har også regnet ut den prosentvise endringen i antall elevtimer fra et skoleår til neste, samt for hele perioden.

Tabell 5: Prosentvis endring i antall elevtimer. Hele landet

Kompensasjon for elev- og timetallsendringer

Ved å bruke den prosentvise endringen i elevtimer kan vi nå anslå hvor mange årsverk man kan forvente dersom man skal kompensere for elev og timetallsendringene.

I tabellen under har vi beregnet hvor mange årsverk som kompenserer for elev og timetallsendringer i ordinær undervisning.

Tabell 6: Antall årsverk som kompenserer for elev og timetallsendringer i ordinær undervisning. Hele landet

Beregning av årsverksendring justert for endring i elevtimer

Deretter har vi regnet ut differansen mellom faktisk endring i antall årsverk og det anslåtte antallet årsverk pga. elev- og timetallsendring i ordinær undervisning.

Resultatet viser hvor mange årsverk endringene i lærertettheten tilsvarer i ordinær undervisning på 1.–4. trinn.

Tabell 7: Antall årsverk endringene i lærertettheten tilsvarer i ordinær undervisning på 1.–4. trinn. Hele landet

Vedlegg 1: Bevilgede midler – tidlig innsats 1.–4. trinn, 2015, 2016, 2017. Alle kommuner

Vedlegg 2: Endring i årsverk til ordinær undervisning. Alle kommuner