Skatt -nøkkelen til gratis kvalitetsutdanning for alle?

FNs bærekraftsmål 4 om gratis kvalitetsutdanning til alle innen 2030, er langt fra å være en realitet. Skal verden komme i mål, vil økte skatteinnganger og et rettferdig skattesystem kunne være en av nøklene til suksess. Det forutsetter internasjonalt samarbeid, felles regler og forståelse av disse.

Av Sidsel E. Aas
17.desember 2019

Utdanningsforbundet mener at utdanning skal være gratis, offentlig styrt og finansiert. Dersom utviklingsland skal kunne investere i et bærekraftig, inkluderende og godt utdanningssystem ligger det per i dag det en forutsetning om økt finansiering. Bistand er potensielt ett virkemiddel for å støtte opp om det arbeidet nasjonale myndigheter gjør for å skape utvikling i eget land. Men, det er landets eget ressursgrunnlag, nasjonalpolitikk, handel og økonomisk vekst som har størst betydning for fattigdomsreduksjon og evnen til å ivareta grunnleggende tjenester som utdanning.

Økonomiske eksperter er enige om at skatteinngangen må utgjøre minst 15 prosent av brutto nasjonalprodukt skal nasjonale myndigheter klare å opprettholde et minimum av grunnleggende tjenester til befolkningen. Skatteinngangen er på under 15 prosent i 30 av de 75 fattigste landene i verden. Til sammenligning ligger gjennomsnittet for Norge på 38 prosent.

Når mange utviklingsland i dag forsøker å bygge opp gode skattesystemer står de imidlertid overfor flere utfordringer. Det kan handle om svakt utviklede demokratier, store avstander mellom fattige og rike, eventuelt indre motsetninger baserte på religion eller etnisitet. Noen vil også hevde at nasjonalstatens makt og innflytelse er sterkt svekket med bakgrunn i økt globalisering, og på bekostning av de store transnasjonale selskapene.

Å skaffe seg en oversikt over internasjonale skatteregler og avtaler, krever innsats. I tillegg vil mange hevde at det er en rekke problemer med lovverket, fordi internasjonale avtaler og regler for skattlegging er tilpasset en helt annen tid. Prinsippene som ligger til grunn for det internasjonale skattesystemet er over 100 år gamle og dermed ikke laget for en stadig mer globalisert og digitalisert verden.

Det rettes også kritikk mot det faktum at internasjonale skatteregler utarbeidet av OECD (Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling), en organisasjon der kun de rikeste landene i verden er medlemmer, også blir brukt internasjonalt. Mange vil heller se til FN som det eneste forumet for globalt skattesamarbeid, der alle land er medlem.

OECD og FN med ulike avtaler

I dag er det sånn at OECDs mønsteravtale er mal for de fleste internasjonale skatteavtaler. Selv om skatt i stor grad bestemmes nasjonalt, foregår det økonomisk aktivitet på tvers av landegrenser og land må samarbeide om hvem som skal ha skatteretten. Land etablerer da avtaler og regelverk for å unngå at selskaper (eller individer) som opererer i mer enn et land skal skattlegges i to land (dobbelbeskatning), og for å sikre at beskatningsretten skal fordeles mellom landene på en rettferdig måte.

Skatteavtalenes regler for fordeling av inntekter kan slå uheldig ut dersom det ene avtalelandet har uforholdsmessig lav beskatning. I dag utnytter mange internasjonale selskaper juridiske smutthull og manglende internasjonalt samarbeid til å flytte inntekter gjennom flere land, før de til slutt ender opp i skatteparadiser.

Til sammenligning så er FNs mønsteravtale, som kom i 2011, en avtale mellom utviklingsland og utviklede land. Mønsteravtalen er ganske lik OECDs mønsteravtale, men den tar særlig hensyn til utviklingslands interesser og legger i større grad enn OECDs mønsteravtale beskatningsrett til en kildestat. I Norges skatteavtaleforhandlinger med utviklingsland brukes i stor grad FNs mønsteravtale med større frihet til å fremforhandle visse punkter, blant annet hvor stor kildeskatt som skal kunne ilegges for utbytte, renter og royalties.

Ettersom flere av skatteparadisene kan anses som utviklingsland vil ikke denne mønsteravtalen alltid være like aktuell mellom skatteparadiser og andre utviklingsland. Den er relevant i de tilfellene der skatteparadiser brukes som et «mellomland» mellom utviklingsland og industriland.

Tiltak mot skatteparadiser og ulovlig kapitalflukt

Skatteunndragelse via skatteparadiser og ulovlig kapitalflukt utgjør en stor trussel for inntektsgrunnlaget i alle land, men er et spesielt stort problem for utviklingsland.

OECD identifiserer tre nøkkelfaktorer for å bedømme om et område er et skatteparadis:
1. ingen skatt eller skatt kun i spesialtilfeller
2. mangel på effektiv informasjonsdeling
3. mangel på åpenhet

Ifølge organisasjonen Tax Justice Network er Storbritannia og andre OECD land blant de verste når det gjelder å flytte midler til skatteparadiser. De mener at de rikeste landene «har ført en global skattekrig som er så ødeleggende, at de har brutt ned det globale skattesystemet fullstendig».

Land- til land-rapportering er et forsøk på å forhindre skatteunndragelser ved hjelp av skatteparadiser. Gjennom denne rapporteringen så kreves det at multinasjonale selskap leverer data som vil gjøre det mye vanskeligere å unndra skatt ved bruk av skatteparadis.

Norge innførte land-for-land-rapportering i 2012. I dag er regelen at store flernasjonale selskaper med en inntekt på over 6,5 milliarder kroner i året må rapportere overordnet informasjon om aktiviteten i alle land der de har sin virksomhet.

Kapitalflukt er flytting av store pengesummer fra et land til et annet, og fører til at fattige land mister over 1200 milliarder dollar hvert eneste år. Dette er over ti ganger så mye som det som gis i bistand. Kapitalflukt er ikke nødvendigvis ulovlig i seg selv, men kan brukes for å unngå og betale skatt, der ulovlig kapitalflukt skjer hovedsakelig gjennom hvitvasking av penger fra kriminalitet, bestikkelser og korrupsjon.

Den første resolusjonen i FN om ulovlig kapitalflyt ble vedtatt i 2016. Resolusjonen åpnet opp for internasjonalt samarbeid og åpenhet om skattespørsmål, og oppfordret til tiltak for å redusere multinasjonale selskapers bruk av feilprising. I tillegg ble det gjennom resolusjonen lovet bred innsats mot korrupsjon, for økt åpenhet og godt styresett, og det ble pekt spesifikt på behovet for å hindre at kryptovaluta blir brukt til ulovlige aktiviteter. 

Uenighet om reformer og definisjon

Det som mange trodde var en seier, viste seg allikevel vanskelig når USA sammen med flere andre land vil begrense definisjonen på ulovlig kapitalflyt til handlinger definert som kriminelle gjennom nasjonal lovgivning. Dette utelukker blant annet kommersielle aktiviteter i multilaterale selskaper, som står for den alle største andelen av ulovlig kapitalflyt. USA skal også ha åpnet opp en diskusjon om hvorvidt det er utviklingsland som rammes hardest av ulovlig kapitalflyt, og begrunnet det med at det forsvinner større summer ut fra vestlige land enn utviklingsland. Hvis en tar utgangspunkt i størrelsen på et lands økonomi, viser det seg derimot at det er de fleste utviklingsland om er de største taperne.

Verdiskaping og fordeling av overskudd

Et annet reformforslag som har hatt økende oppslutning utenfor OECD, kalles enhetlig skattelegging. Her må selskapene rapportere hvor mye de har av omsetning, antall ansatte, fysiske eiendeler og kapital i hvert av landene de er til stede i. På bakgrunn av denne informasjonen gis det et tall på verdiskapingen selskapet har i det enkelte land.

Deretter «fordeles» overskuddet til landene som har verdiskaping, på grunnlag av en formel. Hvis for eksempel 5 prosent av overskuddet til Facebook kom fra aktiviteter i Norge, da ville Norge ha rett til å skattlegge nettopp 5 prosent av det globale overskuddet. Under dette systemet kan hvert land selv bestemme hvilke satser de vil bruke for å beskatte selskapenes overskudd, eventuelt om dette i det hele tatt skal skattlegges.

Det internasjonale pengefondet (IMF) og Verdensbanken (WB) har vært opptatt av enhetlig skattlegging, og elementer av formelbasert fordeling er også en del av OECDs forslag til beskatning av den digitale økonomien (Google -skatt). Sivilsamfunn og andre har på sin side tatt til orde for at enhetlig skattlegging må diskuteres i FN, slik at fattige land kan ha en reell medbestemmelse i utformingen.

Felles løsninger på google skatt

OECD har i flere år forsøkt å tette de internasjonale skattehullene gjennom det de kaller BEPS-prosjektet (Base Erosion and Profit Shifting). Prosjektet går kort fortalt ut på å sikre et mer robust internasjonalt og nasjonalt regelverk for å hindre at selskaper med internasjonal virksomhet betaler lite eller ingen skatt gjennom uthuling og forskyvning av skattegrunnlaget.

BEPS legger opp til er et tettere samarbeid som blant annet skal bidra til å avverge at de samme kostnadene kommer til fradrag flere ganger. Det kan resultere i såkalt dobbelt ikke-beskatning eller urimelig fordelaktig behandling. Strengere regler skal også gi landene anledning til å skattlegge inntekter som er plassert i datterselskaper i skatteparadiser.

Skatteregler bygger jo i utgangspunktet på at et selskap skal skattlegges der de er plassert eller der virksomheten skjer. I dag skjer imidlertid mye av selskapenes virksomhet over internett, og digitale verdier kan enkelt flyttes dit skatten er lavest. Det viser seg at selskaper som Google, Amazon og Facebook betaler rundt null i skatt i de landene de har sine brukere, fordi i praksis bestemmer de selv hvilket land som skal få skattlegge overskuddet deres. I mange tilfeller velger de skatteparadis for å slippe skatt.

Myndigheter over hele verden har blitt kritisert for å sitte stille mens tech-selskaper har kanalisert sine stadig større inntekter ubeskattet til skatteparadis. I påvente av at OECD skal komme opp med forslag, har flere land utrykt et behov for midlertidige tiltak. OECD er på sin side opptatt av at det må være et samstemt internasjonalt regelverk og ikke sprikende nasjonale regelverk.

Et nasjonalt regelverk har også vært diskutert her hjemme. 30.september var et forslag (fremmet av SV) om rettferdig skattlegging av internasjonale selskap oppe til høring i Finanskomiteen på Stortinget. Et av hovedpoengene i forslaget er at Stortinget ber Regjeringen utrede det norske handlingsrommet i påvente av enighet om internasjonalt rammeverk for mer rettferdig skatt.

Tidligere har et tilsvarende forslag fra MDG om å utrede muligheter for en digital skatt i Norge blitt nedstemt i Stortinget.

Da forslaget ble diskutert i finanskomiteen i slutten av november gikk flertallet inn for å støtte intensjonen bak forslaget, men mente at skattlegging av internasjonale selskaper utgjør en internasjonal utfordring som krever internasjonale løsninger. Derfor mener finanskomiteen at Norge bør fortsette med å støtte opp under det internasjonale arbeidet med å finne felles internasjonale løsninger.

Det har blitt vedtatt en arbeidsplan for at OECD skal komme i mål med reformen av skattlegging av digital virksomhet i løpet av 2020. Planen beskrives både som revolusjonerende og skuffende, fordi den skisserer alternativer for skattelegging langt utenfor rammene av OECD sitt BEPS-prosjekt, og landene står langt fra hverandre om hvilket alternativ de ønsker. Om BEPS-prosjektet skal kunne avsluttes som planlagt, må det enes om en løsning innen januar 2020.

Norge øker skattebistanden for styrket nasjonal ressursmobilisering

Utenriksminister Ine Marie Eriksen Søreide har sagt at det er i Norges uttalte interesse at fattige land får skatteinntekter slik at de blir satt i stand til å levere grunnleggende tjenester til egen befolkning og sørge for egen sikkerhet. Norge har gjennom Addis Tax Initiative (ATI) lovet å fordoble sin skattebistand fra 2015-2020, noe som tilsier en økning av skattebistanden til 260 millioner i løpet av 2020.

ATI er et partnerskap med flere interessenter rundt nasjonal ressursmobilisering og kapasitetsbygging. ATI samler over 40 land og organisasjoner, tar sikte på å gjøre partnerland i stand til en mer effektiv mobilisering av egne ressurser for finansiering av utvikling og oppnåelse av FNs bærekraftsmål. Det gjøres gjennom å øke teknisk assistanse og styrke innsatsen for økt nasjonal ressursmobilisering, samt å sikre politisk samstemthet for utvikling. Alle land som deltar på ATI, erklærer at de forplikter seg til å øke mobiliseringen og effektivt bruken av innenlandske ressurser, for å forbedre skattesystemers rettferdighet, åpenhet, og effektivitet.

Norge har også har inngått en samarbeidsavtale for å hjelpe utviklingsland med sine skatteutfordringer. Avtalen innebærer økonomisk støtte tilsvarende 45 millioner norske kroner og vil gå over en fireårsperiode, med oppstart i 2019. Skatteetaten inngikk i 2018 en avtale med Norad om bistandsarbeid og skatt. Avtalen har en økonomisk ramme på 50 millioner kroner.
De to avtalene understøtter FNs utviklingsmål om å fordoble den økonomiske støtten til utvikling av skatteforvaltning og utgjør i sum nesten100 millioner kroner til skatt for utvikling.

Utviklingsminister Dag-Inge Ulstein har på sine side erklært at Regjeringen støtter FNs skattekomite med 35 millioner over de tre neste årene. Ifølge Ulstein er støtten til FNs skattekomite viktig fordi FN er det eneste organet med mandat fra alle verdens land til å komme fram til bedre internasjonale skattesystemer.

I begynnelsen av september annonserte Utenriksdepartementet at de også trapper opp støtten til Verdensbankens program for å styrke skatte – og tollarbeidet i sårbare stater, med et fokus på Afghanistan, Niger og Somalia.

Troen på samarbeid

Det er behov for en mer rettferdig fordeling skal utviklingsland ha mulighet til å øke sine skatteinntekter og sikre gratis kvalitetsutdanning til alle. 

Norges skattedirektør Hans Christian Holte leder OECDs nettverk av skattedirektører. Han mener det er viktig å bevare troen på det internasjonale samarbeidet om felles regler og forståelse av disse. Han har videre sagt at det er viktig å bruke kreftene i internasjonalt samarbeid på å skape et forutsigbart internasjonalt skattesystem for næringsliv og stater, ved å redusere og fjerne smutthull, uklarheter og risiko for dobbeltbeskatning.

Spørsmålet som kan stilles er om alle inviteres med når reglene skal diskuteres og bestemmes? Bare da blir det kanskje mulig å få til et forutsigbart internasjonalt skattesystem og en rettferdig fordeling av skatteinntektene?

 

 

Kilder

- www.taxjustice.no
- www.regjeringen.no
- www.rorg.no
- www.stortinget.no
- www.bistandsaktuelt.no
- www.nca.no
- www.oecd.org
- www.skatteetaten.no
- www.dn.no
- www.fn.no
- www.dagbladet.no
- www.nettavisen.no
- www.idunn.no
- www.nnews.no
- www.hoyre.no
- www.theguardian.com
- www.finansavisen