Sammendrag 

På Utdanningsforbundets landsmøte i 2015 ble det fattet et vedtak om at forbundet skal jobbe for nasjonale bestemmelser som tallfester antall elever per lærer i skolen. Med ulike betegnelser, bl.a. norm og standard, har en slik målsetting ligget fast over flere landsmøteperioder. Fellesnevneren er et ønske om en nasjonal bestemmelse som skal regulere lærertettheten i skolene.

Skal tallfestingen av lærertettheten i et nasjonalt regelverk gjelde hele skoleløpet, eller for noen utvalgte trinn? Skal den omfatte alle fag eller noen utvalgte basisfag? Skal tallfestingen være elevbasert, lærerbasert, gruppebasert eller en kombinasjon av disse? Skal tallfestingen være direkte knyttet til undervisningssituasjonen eller skal den sikre økonomiske ressurser til skolen?

Disse og andre spørsmål blir drøftet i dette temanotatet, med generelle styringsprinsipper for forholdet mellom statlig styring og kommunal handlefrihet som bakteppe. Selv om organisasjonen tydelig har sagt at forbundet skal jobbe for at lærertettheten skal tallfestes i et nasjonalt regelverk, er det mange avveininger, vurderinger og veivalg som må tas når det gjelder en slik tallfesting.

Det er bred politisk enighet om at det bør være opp til lokaldemokratiet å avveie omfang og kvalitet opp mot kostnadene for alle tjenestene kommunen har ansvar for. Det er samtidig flere politiske partier som mener at nasjonale myndigheter i større grad må styre kommunene for å løse kvalitetsutfordringene i de kommunale tjenestetilbudene.

Dette styringsdilemmaet gjør seg også gjeldende innenfor skolesektoren. På den ene siden blir det tatt til orde for at staten i større grad bør styre kommunene for å nå nasjonale mål for opplæringstilbudet og for å redusere de store kvalitetsforskjellene mellom kommunene. Samtidig er det en erkjennelse av at statlig detaljstyring kan være uheldig, og at oppgaveløsningen best blir ivaretatt ved at innbyggerne og kommunene får handlingsrom til å ivareta sine lokale hensyn. Dette innebærer at det prinsipielt sett blir sett på som uheldig om staten detaljregulerer gruppestørrelser, bemanning, pedagogtetthet, læringsmiljø og andre kvalitetsbestemmende faktorer, når det samtidig er kommunene som skal ha ansvar for omfanget og kvaliteten på tilbudet lokalt.

Temanotatet omtaler også dagens regelverk om ressurstildeling i grunnopplæringen og organiseringen av elevene i klasser/basisgrupper. Dagens regelverk, praktiseringen av det og de generelle styrings-prinsippene for forholdet mellom stat og kommune er referanserammen for Utdanningsforbundets tolkning av handlingsrommet for utvikling og gjennomslag for tiltak for økt lærertetthet. God innsikt i regelverket er også viktig for at lokalt tillitsvalgte kan utnytte handlingsrommet som allerede finnes i opplæringsloven.

1. Bakgrunn og formål

Landsmøtet i Utdanningsforbundet vedtok i november 2015 at forbundet skal «jobbe for nasjonale bestemmelser som tallfester antall barn/elever per lærer i barnehage og skole». Med ulike betegnelser, bl.a. norm og standard, har denne målsettingen ligget fast over flere landsmøteperioder. Fellesnevneren i de ulike landsmøtevedtakene er målet om en nasjonal bestemmelse som skal regulere forholdet mellom antall lærere og elever i skolene (heretter omtalt som lærertetthet).

Skal tallfestingen av lærertettheten i et nasjonalt regelverk gjelde hele skoleløpet, eller for noen utvalgte trinn? Skal den omfatte alle fag, eller noen utvalgte basisfag? Skal tallfestingen være elevbasert, lærerbasert, gruppebasert, eller en kombinasjon av disse? Skal tallfestingen være direkte knyttet til undervisningssituasjonen, eller skal den bidra til å sikre økonomiske ressurser til skolen? Skal en lovfesting være på skolenivå, eller kommunenivå?

I dette temanotatet blir disse spørsmålene drøftet, med generelle styringsprinsipper for forholdet mellom statlig styring og kommunal handlefrihet som bakteppe. Selv om organisasjonen tydelig har sagt at forbundet skal jobbe for at lærertettheten skal tallfestes i et nasjonalt regelverk, viser spørsmålene over at det fortsatt er mange avveininger, vurderinger og veivalg som må bli tatt når det gjelder en slik tallfesting. I temanotatet blir det også brukt plass til å omtale dagens regelverk om ressurstildeling i grunnopplæringen. Innretningen, praktiseringen og konsekvensene av dagens regelverk, sammen med de generelle styringsprinsippene for forholdet mellom stat og kommune, er referanserammen for Utdanningsforbundet i utviklingen og operasjonaliseringen av tiltak for økt lærertetthet.

For Utdanningsforbundet ble en nasjonal regulering av lærertetthet særlig viktig etter at opplæringslovens bestemmelser om klassedelingstall ble fjernet i 2003. Men målsettingen møter politiske partier som vegrer seg mot å innføre normer og standarder knyttet til både bemanning og styring av økonomiske ressurser. Argumentene som oftest blir trukket fram er at slike normer og standarder går på bekostning av grunnleggende prinsipper for forholdet mellom stat og kommune, og at kommunene bør ha størst mulig handlefrihet i oppgaveløsningen. Videre blir det ofte pekt på at det ikke er en sammenheng mellom ressursinnsats og resultater.

Med jevne mellomrom kommer det imidlertid politiske initiativ relatert til lærertetthet generelt og normer og standarder særskilt. I regjeringserklæringen fra 2005 ga regjeringen Stoltenberg II uttrykk for at den ville «legge til rette for flere lærere [...] ved å endre opplæringsloven for å sikre en maksimumsgrense for tallet på elever per lærer på hver skole». Til tross for at regjeringen hadde flertall i Stortinget i to perioder, ble dette aldri gjennomført.

Høsten 2014 fremmet også KrF et forslag i Stortinget om tidlig innsats i grunnskolen gjennom en norm for lærertetthet på 1.–4. trinn. Forslaget fikk ikke tilstrekkelig støtte.

I tillegg fikk et eget kunnskapsutvalg i Arbeiderpartiet stor oppmerksomhet høsten 2014, da det i sin innstilling anbefalte at det burde innføres nasjonale normer for lærertetthet. I behandlingen på partiets landsmøte i april 2015, ble det vedtatt en uttalelse om at partiet vil øke lærertettheten blant annet gjennom en bedre kommuneøkonomi.

Disse ulike initiativene nevnt over kan både ses på som et tegn på at flere partier leter etter gode og gjennomførbare tiltak som kan bedre undervisningssituasjonen for lærerne og kvaliteten av opplæringen for elevene. Samtidig kan utfallet av initiativene blant annet tolkes i retning av at det er en grunnleggende skepsis til å snevre inn kommunenes handlingsrom gjennom mer detaljerte krav i nasjonalt lov- og regelverk.

1.2 Avgrensning

Dette temanotatet omhandler ulike innretninger på en tallfesting av forholdet mellom antall elever og lærere. Ettersom landsmøtevedtaket fra 2015 understreker tallfesting, har forbundet innsnevret en nasjonal regulering av lærertetthet, ettersom de tidligere brukte begrepene norm og standard også innbefatter en mer skjønnsmessig basert regulering (jf. kap. 5). Som en del av drøftingene i notatet om tallfestet nasjonal regulering, blir det i kapittel 5.3 også skissert en mer skjønnsbasert regulering av lærertetthet. Dette blir gjort for å vise spennvidden i måten regulering av lærertetthet kan gjøres på.

De ulike innretningene en nasjonal regulering av lærertetthet kan ha, vist i kapittel 5, er ment som eksempler og er ikke uttømmende. Formålet med å løfte fram disse eksemplene, er å synliggjøre den store variasjonen som kan ligge i en nasjonal tallfestet regulering av lærertetthet, og de mange ulike forståelsene begrepet lærertetthet kan ha. Det blir heller ikke gjort noen vurderinger knyttet til graden av sannsynlighet for politisk gjennomslag eller kostnadsberegninger av de ulike eksemplene.

I diskusjonen rundt lærertetthet brukes ofte begrepene klasse, elevgruppe, basisgruppe, gruppestørrelse etc. om hverandre og gjerne med ulik betydning. I dette temanotatet følges begrepsbruken fra opplæringsloven, som i § 8–2 bruker betegnelsen klasse og basisgruppe som den organisatoriske undervisningsenheten. Når temanotatet bruker begrepet gruppestørrelse, henvises det da til den statistiske indikatoren som sier noe om samlet ressursbruk i skolen gjennom forholdstallet mellom totalt antall elevtimer og lærertimer.

Det blir brukt noe plass i temanotatet på å omtale dagens regelverk om ressurstildeling i grunnopplæringen. God innsikt i regelverket om ressurstildeling er viktig både for at lokalt tillitsvalgte kan utnytte handlingsrommet som allerede finnes i opplæringsloven, og for lokalt påvirkningsarbeid for høyere lærertetthet lokalt. Samtidig er dagens regelverk en sentral referanse for Utdanningsforbundet når det gjelder påvirkningsarbeid og utvikling av tiltak for økt lærertetthet.

Landsmøtevedtaket fra 2015 omtaler tallfesting av antall barn/elever per lærer i barnehage og skole. Dette temanotatet retter oppmerksomheten mot en tallfesting av antall barn per lærer i skolen. De generelle styringsprinsippene, de ideologiske skillelinjene knyttet til statlig styring av kommunesektoren, ressursutfordringene og utfordringene for lærere med for mange elever i klassene/basisgruppene, har paralleller til og er høyst relevante også i barnehagesektoren. Rammene for dette temanotatet gir imidlertid ikke rom for å behandle begge sektorene under ett. Utviklingen som har skjedd i barnehagesektoren de siste 10–15 årene, viser imidlertid at det også er behov for å drøfte disse problemstillingene for barnehagesektoren.

Temanotatet består av seks kapitler. I kapittel 2 omtales de overordnede prinsippene for statens styring av kommunesektoren mer generelt, og grunnopplæringen spesielt. Videre blir det i kapittel 4 vist til en kort historisk utvikling i regelverket knyttet til ressurstildeling i grunnopplæringen, samt en gjennomgang av sentrale bestemmelser i dagens regelverk om dette. I kapittel 5 drøftes ulike innretninger på en nasjonal tallfestet regulering av lærertetthet, før det i kapittel 6 blir gjort en samlet vurdering av disse, sett opp mot diskusjonen i kapittel 2 om statlig styring av kommunesektoren.

2. Statens styring av kommunene og skolene

Prinsippene for forholdet mellom statlig og kommunal sektor er nedfelt i kommuneloven. Den statlige styringen av kommunene og fylkeskommunene har over lang tid vært basert på rammestyring, veiledning og dialog. Overordnet sett handler rammestyring om at kommunene selv i større grad skal bestemme over ressursprioriteringer og organisering av virksomheten, jf. prinsippet om lokalt selvstyre. Argumentene for rammestyring er at det er store variasjoner i lokale forhold og behov, og at denne statlige styringsformen er en forutsetning for å kunne gjøre tilpasninger til de lokale variasjonene. Et argument mot rammestyring er at det aksepteres at det er forskjeller i kvalitet og løsninger på kommunale tjenester mellom kommunene.

Det brukes ulike begrunnelser for at rammestyring skal være det bærende prinsippet for den statlige styringen. For det første blir det pekt på at det kommunale selvstyret og det lokale demokratiet har en egenverdi. For det andre blir det vist til at det å bruke kommunene som velferdsprodusenter har mange fortrinn framfor å bruke andre iverksettingsorgan. Det blir også vist til at kommunene er nødvendige for å utvikle gode og trygge lokalsamfunn for innbyggerne.

Alternativet til at kommunene tillegges et så stort ansvar for ressursprioriteringer og organisering, er at staten overtar dette ansvaret eller at staten gjennom lov- og regelverk styrer gjennom klare nasjonale standarder og normer i regelverket. Et argument mot dette er at man vil miste fortrinnene kommunene som politiske institusjoner har, ved at de er tettere på innbyggerne enn det staten er. Videre betyr statlig styring av kommunene gjennom normer og standarder i lov- og regelverk at politiske valg blir truffet i lovs form. Kommunestyret blir da i all hovedsak satt til å administrere statlige lovkrav.

Det blir gjerne pekt på at en fordel med at det er kommunen som gjennomfører statlig velferdspolitikk, er at lokale politikere kan gi legitimitet til vanskelige prioriteringer innenfor ressursrammer som ikke vil kunne gi plass til alle ønsker og behov. Lokale politikere har også en viktig funksjon i det å avklare og justere stadig økende forventninger til omfanget og kvaliteten på offentlige tjenester.

Finansielle ordninger benyttes om styringsvirkemiddel overfor både privat, kommunal og fylkes-kommunal opplæringsvirksomhet. Hovedkildene for finansiering av kommunesektoren er skatte-inntekter, overføringer fra staten og brukerbetaling. Skatteinntekter er den største inntektskilden. I hovedsak er dette inntektsskatt fra personlige skattytere i kommunen. Overføringene fra staten kan deles inn i to hovedkategorier: rammetilskudd og øremerkede tilskudd. Rammetilskuddet gis kommunesektoren uten andre vilkår enn det som følger av krav til oppgaveløsing i lov og forskrift. Det innebærer at kommunene kan gjøre egne prioriteringer for bruken av rammetilskuddet.

Svakheten med rammefinansieringssystemet er at det skaper et uklart politisk ansvarsforhold mellom staten og kommunene. Mange viser til at staten stadig pålegger kommunene nye reformer og oppgaver, uten at disse blir fulgt opp med tilstrekkelig statlig finansiering. Dette skaper en uheldig situasjon hvor det fra kommunenes side gjerne blir hevdet at statens styringsvirkemidler er årsaken til sviktende kommunale tilbud. Mens staten igjen på sin side kan skylde på kommunenes manglende evne til å prioritere.

De overordnede generelle prinsippene for statlig styring av kommunesektoren som er skissert over, har over tid fått betydning også for regulering av grunnopplæringen. I kapitlet under blir det vist til noen generelle trekk i denne utviklingen og mer særskilt knyttet til bemanning og ressurstildeling. Det blir også vist til praksis i andre land og i andre tjenesteområder i kommunen.

2.1 Den statlige styringen av grunnopplæringen

Opplæringsloven er det sentrale statlige styringsvirkemiddelet overfor grunnopplæringen. Loven skal synliggjøre nasjonale prioriteringer, samtidig som den på flere områder åpner for at kommunene kan løse oppgavene på en måte som er tilpasset lokale forhold. I loven skal dermed nasjonale hensyn til likeverdige tjenester og rettsikkerhet balanseres mot hensynet til kommunal handlefrihet. Over tid har imidlertid staten i økende grad gjennom både opplæringsloven og finansieringsordninger lagt vekt på rammestyring også av grunnopplæringen.

Samtidig som opplæringsloven legger opp til oppgaveløsning som tar hensyn til lokale forhold, legges det på ulike måter statlige føringer for innholdet i skolen. Læreplanverket har status som forskrift og danner rammeverket for innholdet i opplæringen. Videre kan veiledning og informasjon på ulike måter være kombinert med andre typer av styringsmidler. En rekke eksempler på at veiledning og informasjon er en del av det samlede statlige virkemiddelapparatet, finnes blant annet i saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven (bl.a. knyttet til spesialundervisning).

Staten legger ikke gjennom finansieringssystemet begrensninger på hvordan kommunene finansierer den enkelte skole. Før 1986 var finansieringen av de kommunale velferdstjenestene i hovedsak basert på statlige øremerkede tilskudd. Ved innføringen av inntektssystemet i 1986 ble om lag 50 øremerkede tilskudd avviklet, og det ble i stedet innført en ordning hvor statlige overføringer ble gitt kommunene og fylkeskommunene som sektorvise rammetilskudd kombinert med et generelt tilskudd. Kommunene fikk sektorvise tilskudd til blant annet grunnskoleundervisning, og fylkeskommunene til videregående opplæring. Når en stor del av særtilskuddene ble avviklet, ble det dessuten lagt vekt på at staten kunne benytte andre virkemidler for å styre ressursbruken i kommunene på områder nasjonale mål gjør seg gjeldende, for eksempel gjennom lovfestede krav til opplæringen.

Ikke alle lovkrav til ressursbruk er fjernet i opplæringsloven. En viktig bestemmelse for å sikre forsvarlig organisering av grunnopplæringen, er lovens § 13–10 om ansvarsomfang. Ansvarsomfanget innebærer blant annet at kommunen/fylkeskommunen og eieren av privat skole etter § 2–12 har ansvar for at kravene i opplæringsloven og forskriftene i loven blir oppfylte, under dette stille til disposisjon de ressursene som er nødvendige for at kravene skal kunne oppfylles. Etter at klassedelingsreglene ble tatt ut av opplæringsloven i 2003 er det i hovedsak opp til kommunene selv å definere hva som er nødvendige ressurser for å oppfylle krav i lov- og regelverk.

Dette har ført til store forskjeller i ressursbruk mellom kommunene og variasjonene er større enn det som naturlig lar seg forklare i ulik sammensetning av elevene og deres opplæringsbehov. Dette kan tolkes som at kommunene i alt for stor grad vurderer sentrale rettighetsbestemmelser i lovverket ulikt. Variasjonene øker også mellom kommunene når det gjelder blant annet forholdet mellom antall lærere og elever, behovet for spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder.

Den økende graden av rammestyring av sektoren og utviklingen av flere skjønnsbaserte ressurs-bestemmelser i lov- og regelverket har på den ene siden ført til betydelige forskjeller i ressursbruk mellom kommuner, jf. kapittel 3. På den annen side innebærer utviklingen i styringen av sektoren at tillitsvalgte har fått økt betydning og handlingsrom til å påvirke kommunenes prioriteringer av økonomiske midler for at elevene skal få et forsvarlig undervisningstilbud. I kapitlet under blir det vist at disse forholdene er gjenkjennbare også i andre tjenestesektorer og i andre land.

2.2 Regler for bemanning i andre land og andre tjenestesektorer

Debatten om størrelse på klasser og om disse skal reguleres i nasjonalt lov- og regelverk, er tilstede også i Danmark og Sverige. Argumentene er gjenkjenbare også fra debatten her hjemme. Skillelinjene går mellom pedagogiske hensyn på den ene siden og nasjonal styring / økonomiske hensyn på den andre. I debatten i Danmark og Sverige blir det, som i Norge, pekt på at for store klasser ikke gir nok tid til å følge opp hver enkelt elev, lærerne får ikke brukt sin kompetanse overfor elevene tilstrekkelig, utfordringer med ro og orden i store klasser, osv.

Sverige hadde lenge en klassedelingsregel med maks 30 elever per klasse. Det gjorde at skoler med 31 elever i et årskull måtte fordele dem på to klasser, mens de med 30 elever kunne ha én klasse. Denne reguleringen finnes ikke lenger. Da Sverige de siste årene har kommet svakere ut på bl.a. PISA-tester, har debatten om klassestørrelse igjen kommet på dagsordenen.

I den danske folkeskoleloven er det en bestemmelse som sier at elevtallet i grunnskolens klasser normalt ikke må overstige 28 ved skoleårets begynnelse. Kommuneadministrasjonen har imidlertid samtidig en mulighet for å gi dispensasjoner til høyere elevtall enn dette, begrenset oppad til 30 elever.
Behovet for å regulere et tallfestet krav til bemanning i nasjonalt regelverk, er heller ikke noe som er særskilt for utdanningssektoren. I de fleste av de andre kommunale velferdsområdene, er det en debatt om behovet for bemanningsnormer. Hovedregelen er at nasjonalt regelverk ikke regulerer et tallfestet krav til bemanning, men at bestemmelsene i større grad er skjønnsbasert.

Lov om helsetjenesten i kommunen inneholder ingen bestemmelser om bemanningsnorm. Spesielt innenfor sykehjemmene har det lenge vært argumentert for behovet for regulering av en bemannings-norm. Blant annet har Legeforeningen gjennom flere år påpekt at det bør innføres en bemanningsnorm ved norske sykehjem – en norm som vil stille et minimumskrav til antall ansatte per sykehjemspasient. Dette blir blant annet begrunnet i de store variasjonene i legebemanningen på sykehjem, og i kommunenes ulike vilje til å prioritere helsetjenester til sine pleietrengende innbyggere. Både Legeforeningen og Sykepleierforbundet har derfor argumentert for at det må stilles nasjonale kompetansekrav og normtall for bemanning på sykehjem.

Innenfor skolehelsetjenesten er det heller ikke noen lovfestet norm for bemanning. Helsedirektoratet har imidlertid utarbeidet noen anbefalinger om normering for bemanning i skolehelsetjenesten. Her heter det at en helsesøster i 13 prosent stilling kan følge opp 100 elever i videregående skole, altså kan en helsesøster i 100 prosent stilling følge opp en skole med ca. 800 elever. I debatten om bemanningsnorm innenfor skolehelsetjenesten, blir det blant annet pekt på at mangel på rettslig bindende bemannings-norm gjør det vanskelig for tilsynsmyndighetene å vurdere om tilbudet er forsvarlig.

Også innenfor det kommunale barnevernet er det en diskusjon knyttet til behovet for en bemannings-norm. I denne sektoren blir bemanningsnorm koblet til en tallfesting av hvor mange barn og familier hver enkelt ansatt kan ha oppfølgingsansvaret for i en barneverntjeneste. Det er i hovedsak barneverns-pedagoger og sosionomer som arbeider i kommunal barneverntjeneste. Blant annet har Felles-organisasjonen (FO), Fagforbundet og LO tatt til orde for at det bør innføres en veiledende bemannings-norm for det kommunale barnevernet hvor hver barnevernsarbeider har ansvar for mellom 9–15 barn.

Gjennom barnehageloven er det fastsatt en forskrift om pedagogisk bemanning. Denne forskriften angir maksimalt antall barn per pedagog. Hensikten med pedagognormen er å sikre at det er tilstrekkelig personale med pedagogisk kompetanse til å ivareta barnas behov for omsorg, lek og læring, sosial tilhørighet og utviklingsstøtte. I forskrift om pedagogisk bemanning er det stilt krav om at det skal være minimum én pedagogisk leder per 14–18 barn når barna er over tre år, og én pedagogisk leder per 7–9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer.

Kritikken mot den gjeldende pedagognormen i barnehagesektoren er blant annet at den er for svak og for lite forpliktende, bl.a. på grunn av dispensasjonsmulighetene. Utdanningsforbundet har derfor lenge argumentert for behovet for en strengere pedagognorm og lovregulering av en egen bemanningsnorm.

I dette kapitlet er det blitt vist til en utvikling i styringen av grunnopplæringen som over tid har gått i retning av mindre statlig regulering generelt og særskilt hva bemanning og ressurstildeling angår. En aktuell problemstilling i forlengelse av dette, er betydningen dette har fått for utviklingen i lærertettheten og ressursbruken i kommunene. I kapitlet under blir det vist til noen indikatorer som kan gi uttrykk for en slik utvikling.

3. Utvikling i lærertetthet og ressursbruk

Kommunesektorens inntekter består i hovedsak av statlige overføringer, skatteinntekter og bruker-betaling. Kommuneforvaltningens samlede inntekter innenfor kommuneopplegget er summen av skatteinntekter, overføringer fra staten, gebyrer og andre innenlandske løpende overføringer. Skatteinntektene omfatter skatt på inntekt og formue, eiendomsskatt og andre produksjonsskatter. Overføringer fra staten omfatter rammeoverføringer og øremerkede overføringer. Skatteinntekter og rammeoverføringer betegnes vanligvis som kommunesektorens frie inntekter. Skatteinntektene utgjør om lag 40 prosent av de samlede inntektene, mens rammetilskuddet utgjør om lag 35 prosent.

Det er mange ulike indikatorer som kan brukes for å si noe om kommunenes økonomiske handlingsrom, og det er svært mange ulike forhold som påvirker denne. Kommunesektorens samlede inntekter gir et overordnet uttrykk for hva sektoren har til rådighet til å finansiere nye oppgaver, reformer, demografiske endringer og generell velferdsøkning. Utviklingen i de samlede inntektene i faste priser, det vil si korrigert for pris- og lønnsutviklingen men ikke for nye oppgaver m.m., blir vist i tabell 1 under.

Tabell 1: Samlede inntekter for kommunesektoren 2002–2015. Mrd. 2015-kroner

	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Sum inntekter	309,5	315,5	321,2	335,2	356,1	365,6	370,8	386,2	404,6	412,6	427,6	434,3	439,8	443,6

Realveksten i de samlede inntektene for kommunesektoren fra 2002 til 2015 er i overkant av 134 milliarder kroner. Dette kan sies å være penger kommunesektoren har hatt til disposisjon for å finansiere økt etterspørsel grunnet befolkningsvekst, reformer og nye oppgaver, regelendringer samt generelle velferdsøkninger. Den årlige veksten er relativt stabil med et gjennomsnitt på om lag 2 prosent.

Samtidig som kommunenes egne prioriteringer er av sentral betydning for i hvilken grad det blir brukt ressurser på skole, er selvsagt også den generelle kommuneøkonomien av betydning. Figur 1 under viser forholdet mellom antall elever per årsverk og frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov for kommunene.

Figur 1 over, viser at jo bedre økonomi kommunene har, desto færre elever er det per lærer. Kommuner som har relativt gode økonomiske rammevilkår målt ved frie inntekter justert for utgiftsbehov, har færre elever per årsverk enn kommuner med relativt dårligere økonomiske rammevilkår.

Det brukes ulike indikatorer for å indikere forholdet mellom antall lærere og elever, de vanligste er Gruppestørrelse 1, Gruppestørrelse 2 og antall elever per lærerårsverk. Det er en betydelig svakhet at det ikke blir innhentet løpende statistikk for klassestørrelse i Norge. Den politiske diskusjonen er basert på beregnede gjennomsnittstall for forholdet mellom antall elever og lærere, ikke den faktiske størrelsen på klassene/gruppene. Utdanningsforbundets medlemmer rapporterer imidlertid om stadig økning i klassestørrelsene og hverdager med over 30 elever i klassene.

På nasjonalt nivå er utviklingen i den gjennomsnittlige ressursbruken og lærertettheten preget av betydelig stabilitet over tid, jf. figur 2 under, som viser utviklingen i forholdet mellom antall elever per lærerårsverk i perioden 1990 til 2014 og Gruppestørrelse 2.

I 1990 var det 10 elever per lærerårsverk i grunnskolen. Dette nivået har holdt seg svært stabilt, hvor det i 2014 var 10,3 elever per lærerårsverk. Også målt etter Gruppestørrelse 2 er utviklingen stabil, hvor denne har ligget i overkant av 16 i perioden. Sentralt i Gruppestørrelse 2 er elevtimene, hvor det som eksempel på 8–10 trinn har vært en økning på to elevtimer per elev fra 2013/14. Skoleåret 2013/2014 var det gjennomsnittlig 787 elevertimer (årstimer) per elev.

Indikatorene i figur 1 over, viser utviklingen på nasjonalt nivå, og sier ikke noe om variasjonen mellom kommunene. Disse er betydelige. Kommunenes utgifter til grunnskolen består hovedsakelig av lønns-utgifter til pedagogisk personale. Disse utgjør om lag 80 prosent av de totale driftsutgiftene. Utviklingen i antall lærerårsverk og forholdet mellom antall elever per lærerårsverk er dermed sentrale indikatorer på ressursbruken. Dersom disse kostnadene deles på antall elever, får en såkalte enhetskostnader, dvs. kommunens ressursbruk per elev. De kommunene som bruker minst ressurser til skolesektoren bruker om lag 80 000 kroner per elev per år, mens de som bruker mest, bruker mer enn 230 000 kroner per elev. Om lag 39 prosent av kommunene bruker mellom 90 000 og 110 000 kroner per elev.

Også målt etter Gruppestørrelse 2 er variasjonene mellom kommunene store. Dette gjelder både mellom kommunene i samme fylke, mellom fylkene og innenfor grupper av sammenlignbare kommuner. I over halvparten av fylkene er tendensen at forskjellene øker mellom kommunene. Det er i de mest folkerike kommunene at potensialet for å øke gruppestørrelsene er størst. I syv av de ti kommunene med høyest innbyggertall er det tydelig økning i antall elever per lærer, mens det i syv av de ti kommunene med lavest innbyggertall er en bedring i lærertettheten. I litt under halvparten av fylkene er differansen mellom kommunen med lavest andel og kommunen med høyest andel såpass stor, at det utgjør dobbelt så mange elever per lærer.

Utviklingen i lærertettheten og ressursbruken i skolen vist over, skyldes både ulik politisk prioritering i kommunene, de overordnede prinsippene for statens styring av kommunene og den generelle økonomiske situasjonen i kommunene. Sentralt er selvsagt også hvordan lov- og regelverket regulerer lærertettheten og ressurstildelingen. Dette beskrives i kapitlet under, sammen med en kort orientering om hvordan regelverket tidligere var innrettet.

4. Lov- og regelverk om ressurstildeling i grunnopplæringen

Som nevnt i kapittel 2 har det vært en utvikling over tid i retning av svakere nasjonal regulering av både lærertetthet og ressurstildeling til skolene. Endringer i både kommuneloven og opplæringsloven har i økende grad redusert statens direkte styring med kommunenes disponering av ressurser, krav til organisering, etc. I kapitlene under blir det vist til hvordan ressurstildelingen tidligere ble relativt detaljert styrt fra nasjonale myndigheter og hvordan dagens regelverk er utformet på dette området.

4.1 Tidligere regulering av ressurstildeling i skoleverket

Inntil 1986 da inntektssystemet ble innført, var både grunnskoler og videregående skoler sikret statlig støtte til et visst antall rammetimer (= lærertimer) per uke per klasse. For kommunene varierte det statlige bidraget fra 25 til 85 prosent av utgiftene, avhengig av den enkelte kommunes økonomiske situasjon.

Da nytt inntektssystem ble innført i 1986, ble det innført regler om et anbefalt minste årstimetall, bygd på de tidligere bestemmelsene om rammetimetall per uke. Disse reglene ble opphevet på begynnelsen av 1990-tallet. Reglene om rammetimetall førte til at det kunne være relativt store forskjeller i lærer-innsatsen per klasse, og dermed per elev.

Ved innføring av Reform 94 i videregående opplæring var lærerressursene per klasse ikke vesentlig redusert fra det nivået som gjaldt ved innføringen av inntektssystemet i 1986. Dette skyldes at antall delingstimer var forholdsvis lavt, noe som gjorde det vanskelig å foreta kutt dersom man skulle oppfylle elevenes rett til valg mellom studieretningsfag. I yrkesfaglige studieretninger var rammetimetallet for de fleste studieretninger identisk med undervisningstimetallet. Der ble derfor lærertettheten først og fremst sikret gjennom klassedelingsreglene som bestemte en lav maksimal klassestørrelse.

Fram til 2003 var det også i nasjonalt regelverk egne klassedelingsregler som innebar at det var definert et minstenivå for pedagogressursene, dvs. én lærertime til hver undervisningstime i hver klasse. En skole med et gitt elevtall på hvert trinn utløste et slikt minste lærertimetall til skolen. Klassedelingstallet varierte mellom barnetrinnet og ungdomstrinnet i grunnskolen og mellom allmennfaglige og yrkesfaglige studieretninger i videregående opplæring. For 1. klasse/førskolen fastsatte også loven tilleggskrav om at det skulle være to pedagoger i hver undervisningstime når det var mer enn 18 elever i klassen.

Ved at klassedelingsreglene var entydig fastsatt i loven, kunne derfor hver enkelt skole på forhånd regne ut hvor store lærerressurser de hadde tilgang på når de visste elevtallet. For en ungdomsskoleklasse ble det tildelt 47,5 rammetimer per uke, av disse var 37 avsatt til ordinær undervisning og gruppedeling. 5 timer var avsatt til «spesialundervisning», men denne ressursen var ikke knyttet til enkeltvedtak. I tillegg til rammetimetallet kunne grunnskolene/kommunene søke på såkalt B-timer i kommune-administrasjonen for å gjennomføre spesialundervisning etter enkeltvedtak.

4.2 Dagens regelverk om ressurser og lærertetthet

I dagens regelverk blir økonomiske ressurser i grunnopplæringen bundet gjennom flere bestemmelser i lovverket. De viktigste bestemmelsene er lovens bestemmelser om organisering av elevene i alders-bestemte klasser eller basisgrupper, hvor de tidligere klassedelingsreglene fortsatt gjelder som ressurs-styringsnorm, kravene til tilpasset opplæring og spesialundervisning. I tillegg er læreplanens bestemmelser om fag- og timefordeling og arbeidstidsavtalens bestemmelser om undervisningsplikt viktige. Noen av bestemmelsene i loven fastsetter tallfestede normer. Andre derimot, som for eksempel kravet om tilpasset opplæring er skjønnsmessig, og sier ikke noe klart om hvilke ressurser som må settes inn.

Da klassedelingstallene ble tatt ut av opplæringsloven i 2003, var bakgrunnen blant annet at flere skoler søkte om forsøk med avvik fra lov og regelverk for å prøve ut mer fleksible organiseringer og gruppe-inndelinger. Om lag 340 lokale forsøk gjaldt avvik fra loven, hvor den største delen av forsøkene gjaldt avvik fra forutsetningene om klasseorganisering.

Klassedelingsreglene fungerte altså som en nasjonal standard for minimumsbemanning i skolen, og var dermed sentral for også å styre økonomiske ressurser til sektoren. Ved opphevingen av dette regelverket, var Stortinget opptatt av at kommunene ikke skulle utnytte det økte lokale handlingsrommet til økonomisk innsparing. I tillegg til ny § 8–2 i opplæringsloven, fattet Stortinget derfor følgende vedtak:

«Klassedelingstallet skal ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsen om klassedeling er opphevet».

Dette innebærer at skoleeierne etter § 13–10 i opplæringsloven har ansvar for at alle skoler, som et minimum, fortsatt skal tildeles like mange lærertimer som ville blitt utløst av de tidligere klassedelings-reglene, men ressursene blir bundet til skolenivå og ikke klasse/gruppenivå. Utdanningsdirektoratet presiserte senest i mars 2014 disse reglene om ressurstildeling i grunnskolen.

I stedet for at opplæringsloven inneholder klare klassedelingstall, er det i § 8–2 nå regulert at klassene/ basisgruppene ikke må være større enn det som er pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlig, og det stilles i kap. 9a krav til elevenes skolemiljø, herunder læringsmiljø. Hva som er pedagogisk forsvarlig i den konkrete opplæringssituasjonen må vurderes etter skjønn (rettslig standard). Det vil for eksempel kunne avhenge av elevsammensetningen, der det blir lagt vekt på både individuelle og kollektive egenskaper, og eventuell aldersblanding. Videre vil forutsetningene til og tallet på det pedagogiske personalet ha betydning, men også det temaet det skal gis opplæring i, hva slags arbeidsform som blir benyttet og de fysiske rammevilkårene. Ovennevnte vurderinger blir tatt med i planleggingen/oppsett av klasser/elevgrupper. Hva som er forsvarlig gruppestørrelse må med andre ord vurderes kontinuerlig.

Som vist over har nasjonalt regelverk i økende grad gått i retning av mindre detaljerte krav til organisering, ressursfordeling og lærertetthet. Som nevnt innledningsvis i dette temanotatet, har dette blant annet ført til at flere sentrale aktører i sektoren igjen ønsker at statlige myndigheter gjennom nasjonalt regelverk i større grad skal regulere forholdet mellom antall elever og lærere i skolen. I kapitlet under drøftes ulike innretninger en slik nasjonal regulering kan ha.

5. Hvordan tallfeste antall elever per lærer?

Som tidligere nevnt har Utdanningsforbundet over lang tid argumentert for en nasjonal regulering av lærertetthet, hvor det senest på landsmøtet i 2015 ble vedtatt at forbundet i perioden 2016–2019 skal jobbe for nasjonale bestemmelser som tallfester antall elever per lærer i skolen. Dette er en forlengelse av det overordnede målet om en offentlig utdanningssektor der styring av økonomiske ressurser og nasjonale standarder i lovverket skal sikre et likeverdig utdanningstilbud i hele landet.
Normer og standarder blir her sett i sammenheng med nasjonalt lovverk. I juridisk forstand brukes standarder på minst to måter. Etter lov og forskrift, som er juridisk bindende, er standard det laveste nivået i hierarkiet i et regelverk. Standarder er gjerne en teknisk spesifikasjon som er ennå mer detaljert enn lov og forskrift.

Rettslige standarder er en annen juridisk bruk av begrepet. En rettslig standard er en rettsregel som åpner for at en og samme lovbestemmelse kan tillegges ulikt innhold på ulik tid og gir anvisning på en mer skjønnsmessig bedømmelse. Skjønnsmessige bestemmelser kan føre til ulikheter fra kommune til kommune, og det er viktig at lovens skjønnstema gir en retning. Skjønnsmessige bestemmelser baserer seg blant annet på at likeverd ikke bestandig krever likhet.

Utover disse to forståelsene, kan standarder også bli sett på som et ønske om at regelverket skal bidra til at nasjonale myndigheter skal definere et mest mulig ensartet opplæringstilbud gjennom å fastsette objektive kriterier/markører. Opplæringsområdet var lenge preget av slike standarder, før det fra 1980-tallet skjedde en utvikling der kommuner og fylkeskommuner stadig har fått økt sin handlefrihet i forhold til nasjonalt fastsatte krav. Godkjenningsordninger, klassedelingstall, formelle kompetansekrav til skoleledere og PP-tjenesten, er eksempler på dette.

Det er en iboende konflikt mellom denne siste forståelsen av begrepet standard og prinsippet om likeverdig og tilpasset opplæring. Et likeverdig opplæringstilbud forutsetter en form for ulik behandling av elevene. Et likt tilbud til alle gir ikke nødvendigvis et likeverdig tilbud.

Overordnet sett kan ulike innretninger av en nasjonal tallfestet regulering av lærertetthet grupperes i to. På den ene siden kan det være tiltak som retter seg direkte inn på selve organiseringen av opplæringen. Den andre kan være å regulere sentrale rammevilkår, for eksempel økonomiske ressurser som indirekte skal bidra til å bedre lærertettheten. For enkelhetens skyld blir det i dette temanotatet brukt betegnelsen direkte virkemidler for den første forståelsen og indirekte virkemidler for den andre. Det vil selvsagt være glidende overganger mellom disse to. I kapitlet under blir det først diskutert ulike tiltak som er rettet mot rammevilkårene som kan bidra til økt lærertetthet.

5.1 Indirekte virkemidler rettet mot lærertetthet

Over 80 prosent av driftsutgiftene på en skole er personalkostnader. Tiltak for å sikre økt andel av kommunens økonomiske ramme til skolesektoren, er derfor viktig for å skape rom for å øke lærer-tettheten. Slike indirekte virkemidler er ikke så direkte og tett koblet mot antall lærere og forholdet mellom antall elever og lærere, men kan også bidra til å sikre at andre yrkesgrupper (som for eksempel helsesøstre, spesialpedagoger o.a.) i større grad blir involvert for å utvikle læringsmiljøet ved skolen.

5.1.1 Lærertetthet basert på Gruppestørrelse

Behovet for en norm for lærertetthet er gjerne begrunnet i at variasjonene i gruppestørrelsen er stor mellom sammenlignbare kommuner og sammenlignbare skoler. Det henvises da til de statistiske indikatorene Gruppestørrelse 1 og Gruppestørrelse 2. Disse indikatorene er ikke et mål på størrelsen av de faktiske elevgruppene, men et mål for den samlede ressursinnsatsen ved skolen målt som undervisningsressurser i forhold til elevtall. Begge disse indikatorene er basert på forholdet mellom samlet antall lærertimer og samlet antall elevtimer. Det er lovfestet et samlet minstetimetall for elever på 1.–7. trinn og for elever på 8.–10. trinn. Skoleeier har plikt til å gi dette timetallet, men står fritt til å tilby flere timer. Variasjoner i minstetimetallet mellom kommunene kan dermed også forklare variasjonen i gruppestørrelse.

Det kan tenkes flere modeller for hvordan regler om lærertetthet kan baseres på indikatoren Gruppestørrelse. Reglene kan ta utgangspunkt i en minste dekning per trinn eller for flere trinn, og de kan være mer eller mindre elevtallsbasert eller gruppebasert. Det er argumenter for at hver enkelt skole selv bør ha frihet til å fordele lærerressursene på trinn, klasser og grupper etter eget skjønn så lenge alle elever får det antall undervisningstimer som regelverket sikrer. Det betyr at dersom reglene opererer med differensiert tildeling etter trinn, så skal ikke skolene være forpliktet til å fordele ressursene på samme måte.

Det kan settes krav til både 1) maksimalt antall elever per lærerårsverk, og 2) maksimal gjennomsnittlig gruppestørrelse. Krav 2) vil virke uavhengig av en framtidig endring av minste undervisningstimetall. Ved valg av krav 1), ville man måtte endre kriteriet hver gang undervisningstimetallet endres. Hvis ikke, ville den gjennomsnittlige lærertettheten i hver undervisningstime bli endret. Krav 2) forutsetter imidlertid en forbedret offentlig statistikk for lærertimer og elevtimer på hvert trinn, slik at det blir enkelt å fastslå om skolene oppfyller minstekravet.

5.1.2 Nasjonale og lokale øremerkede sektorrammer

Før Reform 94 ble en vesentlig del av de videregående skolene finansiert gjennom statlig sektortilskudd til fylkeskommunene. I tillegg finansierte staten et betydelig antall opplæringsplasser i videregående skoler gjennom et øremerket særtilskudd (ekstraklassetilskuddet) og gjennom landslinjeordningen. Øremerkede sektorrammer kan innføres på både lokalt og nasjonalt nivå.

Nasjonale sektorrammer

Teoretisk sett kan staten gjennom finansieringssystemet bestemme det lokale ressursnivået til skole-sektoren, sette en nedre grense for ressursbruken, eller gjennom prioriteringsvridende øremerkede tilskudd, stimulere kommunene til å avsette økte økonomiske ressurser til skole.

En ressurssikringsnorm kan også omtales som en øremerket sektorramme til skoleformål, basert på et beregnet ressursbehov på skolenivå. Ved en øremerket sektorramme vil overføringen gå mer direkte mellom staten og skoleeier, basert på normative kriterier.

En slik modell har paralleller til hvordan de private grunnskolene finansieres. Tilskuddet fra staten, basert på antall elever, utbetales direkte til skolene. Det kan stilles spørsmål ved hvorfor det skal være forskjeller mellom hvordan kommunale og private skoler finansieres. Begge er forpliktet til å følge det samme regelverket med hensyn til forsvarlig gruppestørrelse, krav til kompetanse, etc.

Et argument mot en øremerket sektorramme til skoleformål er at denne vil binde opp ressurser til skolesektoren framfor andre sektorer, noe som ikke nødvendigvis er i tråd med behovene til innbyggerne i kommunen og prioriteringene til lokale politikere. En øremerket sektorramme vil, i motsetning til en eventuell norm for lærertetthet basert på Gruppestørrelse, i større grad kunne bli sett på som et virkemiddel for å ivareta behovet for flere yrkesgrupper i skolen.

Lokale sektorrammer

Som tidligere nevnt stilles det ingen krav verken i opplæringsloven eller kommuneloven om hvordan midler skal fordeles til skolene. I de statlige overføringene som fordeles gjennom inntektssystemet, er det ingen bindinger utover det som følger av lov- og regelverk. Kravet i opplæringsloven er at undervisningen skal være pedagogisk forsvarlig, og at skoleeier skal stille til disposisjon nødvendige ressurser for at kravene skal kunne oppfylles. Ettersom disse kravene i loven i liten grad er konkretisert, er det et stort handlingsrom for å nedprioritere skolesektoren i kommunen for lokalpolitikerne. Dette finansieringssystemet innebærer at de lokale ressursfordelingsmodellene får avgjørende betydning for hvor mye midler som fordeles til skolesektoren.

På lokalt nivå kan bevisst og aktivt påvirkningsarbeid knyttet til lokale ressursfordelingsmodeller få stor betydning for det økonomiske handlingsrommet ved skolene. For eksempel vil gjennomslag for at ressursfordelingsmodeller skal inneholde normative kriterier i stor grad påvirke den samlede ressurs-fordelingen til skolene. Slike normative kriterier i fordelingsmodellene kan være:

• Maksimal skolestørrelse. I opplæringsloven § 9–5 heter det at grunnskoler til vanlig ikke bør har mer enn 450 elever. At det i lovteksten står ordet bør og ikke skal, er å anse som en anbefaling fra lovgiver og ikke en rettslig forpliktelse. Det er imidlertid et klart signal fra nasjonale myndigheter om en slik øvre grense, og noe som bør legges til grunn som kriterium i lokale ressursfordelingsmodeller.
• Maksimal klassestørrelse. Som nevnt i temanotatets kapittel 4.1, forutsatte Stortinget at klassedelingstallene fortsatt skulle legges til grunn som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsen om klassedeling ble opphevet. Dette er å anse som et normativt krav fra lovgiver, og bør legges til grunn også i de lokale ressursfordelingsmodellene.
• Maksimal reisetid. Maksimal reisetid til skole er et uttrykk for skolestrukturen i kommunen. I opplæringsloven § 7–1 heter det at elever i 2.–10 årstrinn som bor mer enn fire kilometer fra skolen har rett til gratis skyss. For elever i 1. årstrinn er skyssgrensen to kilometer. Elever som har særlig farlig eller vanskelig skolevei har rett til gratis skyss uten hensyn til veilengden. I kommuner med en spredt bosetting, kan denne typen utgifter være betydelige og det er viktig at fordelingsmodellene tar høyde for dette.

På lokalt plan er påvirkningsarbeid knyttet til kommunale fordelingsmodeller sentrale, både for å sikre økonomiske ressurser til skolesektoren i kommunen, men også for å legge til rette for at alle skolene internt i kommunen får likeverdige muligheter til å gi tilpasset undervisning til elevene.

5.1.3 Statlige tilskuddsordninger for lærertetthet

Det er flere kilder for finansiering av opplæringstilbudet i grunnskolen og videregående opplæring. Den ene er det statlige rammetilskuddet som fordeles gjennom inntektssystemet, beskrevet i kapittel 2. De private grunn- og videregående skolene finansieres gjennom statlig øremerkede tilskudd. Egen tilskuddsordning til landslinjer er et annet eksempel på ordninger som finansieres direkte over departementets budsjetter. I tillegg blir det tildelt betydelige statlige midler over Kunnskapsdepartementets budsjett Kap. 226 Kvalitetsutvikling i grunnopplæringen (2,3 mrd. kr. i 2015), til blant annet kompetansehevingstiltak.

Det er på lokalt plan at de mange statlige kravene først og fremst må ses i forhold til hverandre. Dermed blir det overlatt til kommunene med et ansvar for et vidt spekter av oppgaver å foreta den reelle prioriteringen. Prioritering betyr ikke mer til alle. For mange kommuner vil prioriteringsansvar innebære at det må foretas nedskjæringer i tjenestetilbudet, enten innenfor en sektor eller i det samlede tilbudet.

De betydelige midlene som tildeles skolesektoren direkte gjennom Kunnskapsdepartementets budsjetter, står derfor i kontrast til de stadige eksemplene på at svak kommuneøkonomi blir brukt som begrunnelse for at innbyggerne ikke får viktige, gjerne lovregulerte velferdstjenester. Dette gir inntrykk av at en rik stat holder seg med en fattig kommunesektor.

Som nevnt i kapittel 1, har flere initiativ for å lovfeste en nasjonal norm for lærertetthet endt opp i statlige tilskuddsordninger. Som eksempel kan nevnes 1,5 mrd. kr til lærerstillinger på ungdomstrinnet over fire skoleår. På 1.–4. trinn bevilges det årlig i underkant av 500 mill. kr til lærerstillinger gjennom en egen statlig tilskuddsordning. Det ligger altså betydelige midler inne i disse ordningene, og kommunene får tildelt relativt store midler for å ansette lærere. Det er ulike tildelingskriterier for disse tilskudds-ordningene, men fellesnevneren er gjerne at kommuner som ligger under et gjennomsnitt på ulike indikatorer (gruppestørrelse, resultater etc.) er i målgruppen.

De åpenbare fordelene med å ha faste tilskuddsordninger over departementets budsjetter, er at disse ikke er gjenstand for prioriteringsdiskusjoner i de kommunale budsjettprosessene. Slike tilskuddsordninger kan også innrettes veldig målrettet, gjennom fastsettelse av klare tildelingskriterier.

Samtidig skaper statlige tilskuddsordninger byråkrati gjennom både tildelingsprosessene på statlig nivå, og rapportering på bruken av midlene på lokalt nivå. De skaper heller ikke forutsigbarhet for kommunene i deres langsiktige utvikling av skolesektoren, og kan (avhengig av tilskuddsordningenes størrelse) samtidig føre til ansvarsfraskrivelse fra kommunenes side og skape incentiver til å nedprioritere skole i egne budsjetter.

5.2 Direkte virkemidler rettet mot klasse-/basisgruppestørrelse

Økte økonomiske ressurser til skolene er en forutsetning for å kunne ansette flere lærere, men økte økonomiske ressurser til skolene gir ingen garanti for mindre elevgrupper. Det kan derfor argumenteres for at utfordringen med for store elevgrupper i all hovedsak må løses gjennom mer direkte tiltak knyttet til elevenes læringsmiljø og organiseringen av elevgruppene. I det følgende blir noen tiltak som faller inn under en slik kategori drøftet.

5.2.1 Gjeninnføring av klassedelingsregler

Begrunnelsen for fjerning av klassedelingstallene i 2003 var flere. Blant annet var det i forkant av lovendringen omfattende forsøk med dispensasjon fra klassedelingsreglene. I lovforslaget ble det pekt på at hovedformålet med lovendringen var å utvide det lokale handlingsrommet med sikte på at man lokalt skulle kunne tilpasse ressurstilførselen, herunder bruken av lærerressursene slik at læringsmiljøet kunne bedres.

Det er politiske partier som i senere tid har tatt til orde for å gjeninnføre en variant av de gamle klasse-delingstallene, dvs. lovregulere øvre grense for størrelsen på klassene/basisgruppene. For eksempel har SV programfestet å jobbe for en norm for lærertetthet med maksimalt 15 elever per lærer på 1.–4. trinn, og 20 elever per lærer på 5.–10. trinn. Også enkelte lokallag i KrF har vært tydelige på behovet for en maksimal klassestørrelse på 16 elever for hver lærer på 1.–4. trinn.

I det lokale påvirkningsarbeidet er det flere lokallag i Utdanningsforbundet som aktivt argumenterer for et slikt klassedelingstall knyttet til kvalitetsløft i skolen. For eksempel har Utdanningsforbundet i Stavanger overfor oppvekststyret i kommunen oppfordret politikerne til å innføre en kvalitetsstandard. En sentral del av en slik standard er å få definert en maksstørrelse på klassene som innebærer 27 elever i barneskolen og 30 i ungdomsskolen.

I diskusjonen om klassedelingstall blir det gjerne vist til variasjoner i elevsammensetningen, individuelle og kollektive egenskaper i elevgruppen, tema det skal undervises i, hva slags arbeidsformer som benyttes og de fysiske rammevilkår. Å regulere i lovs form nasjonalt gjeldende størrelser på elevgruppene som

samtidig skal ta hensyn til alle disse variasjonene er krevende. Et maksimalt antall elever per klasse, kan også ha den effekten at de fleste skolene legger seg på det som oppfattes som en øvre grense. Videre er det en utfordring med å målrette slike tiltak mot spesifikke trinn, at lokale skolemyndigheter kan nedprioritere midler på de andre trinnene.

5.2.2 Krav til særlig høy lærerdekning i basisfag

Gjennom opplæringsloven § 1–3 har nasjonale myndighet satt krav til kommunene om tilpasset opplæring og tidlig innsats. Bestemmelsen sier blant annet at lærertettheten skal være særlig høy på 1.–4. trinn i fagene norsk, samisk og matematikk og rettes mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning. «Særlig høy lærertetthet» er ikke konkretisert i denne bestemmelsen.
Reguleringen av tidlig innsats i § 1–3 kan videreutvikles i retning av å sette et tak for klassestørrelse i de nevnte fagene, men også ved å operasjonalisere lærertetthet, eventuelt lovfeste et tolærersystem, krav om spesialpedagogisk kompetanse etc. i disse fagene.

Som et eksempel har Dovre kommune fått mye oppmerksomhet etter at de har fått gode resultater med å øke lærertettheten på de første trinnene. Fram til 2009 hadde Dovre kommune en høyere andel elever med spesialundervisning enn landsgjennomsnittet. I toppårene 2007 og 2008 lå andelen på rundt ti prosent, og flere mottok spesialundervisning på ungdomstrinnet enn på barnetrinnet, stikk i strid med målene om tidlig innsats.

Høsten 2011 innførte skolene i Dovre den nye modellen, som blant annet var basert på to lærere på 1. og 2. trinn, to lærere i basisfagene norsk, matte og engelsk på alle trinn, en maksimal gruppestørrelse på 12–15 elever i fag som svømming, mat/helse, kunst/håndverk og musikk, og én time ekstra per uke til lærere i samfunnsfag og naturfag for elever på mellomtrinnet som sliter med lesing. Andelen elever med spesialundervisning ble halvert på bare ett år og har siden ligget under fem prosent.

5.3 Økt profesjonsfaglig innflytelse over læringsmiljøet

Tiltakene nevnt i kapitlene over, er basert på en ren tallfesting av forholdet mellom antall elever og lærere på ulike nivåer og i ulike former. Som tidligere nevnt er det i dagens regelverk et forsvarlighetskrav når det gjelder størrelsen på klassene/basisgruppene. I dette kapitlet blir det vist til hvordan dette forsvarlighetskravet kan bli tatt i bruk av lærerprofesjonen for å skape økt lærertetthet, samtidig som det blir vist til hvordan forbundet kan jobbe for å innskjerpe dette forsvarlighetskravet i retning av en ytterligere vektlegging av profesjonsfaglig innflytelse over læringsmiljøet.

Lærerprofesjonens etiske plattform forplikter lærere og ledere til å handle i samsvar med plattformens verdier og prinsipper. Blant annet skal profesjonen ta ansvar for å varsle når rammevilkår skaper faglig og etisk uforsvarlige tilstander. Sentralt her blir å vise sammenhengen mellom rammevilkår, pedagogisk arbeid og elevers læring, utvikling og danning.

Gjeldende regelverk er at klassene/basisgruppene ikke må være større enn det som er pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlig. Hva som er pedagogisk forsvarlig i den konkrete opplæringssituasjonen må vurderes etter profesjonelt skjønn. Det vil for eksempel kunne avhenge av elevsammensetningen, der det blir lagt vekt på både individuelle og kollektive egenskaper og aldersblanding. Videre vil forutsetningene til og tallet på det pedagogiske personalet ha betydning, men også det temaet det skal gis opplæring i, hva slags arbeidsform som blir benyttet og de fysiske rammevilkårene. Ovennevnte vurderinger blir tatt med i planleggingen/oppsett av klasser/elevgrupper. Hva som er forsvarlig gruppestørrelse må med andre ord vurderes kontinuerlig.

Tydeligere krav i et nasjonalt lovverk til hva som er forutsetninger for et pedagogisk forsvarlig lærings-miljø, kan være et virkemiddel for å øke lærertettheten. Et godt læringsmiljø er en tydelig kvalitets-dimensjon ved opplæringstilbudet, hvor størrelsen på elevgruppene er et grunnleggende rammevilkår. Det er ikke tilstrekkelig at nasjonale myndigheter lovfester at en undervisningsgruppe skal være pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlig. Det er en grense for hvor store og sammensatte elevgruppene kan være, før det forringer læringsmiljøet. Lærerprofesjonens profesjonelle skjønn, slik det er nedfelt i den etiske plattformen, bør i denne sammenheng ligge som sentral premiss for å tydeliggjøre slike forsvarlighetskrav.

Dette innebærer blant annet å framheve profesjonens rett, plikt og kompetanse til å varsle når barn, unge og voksne ikke får oppfylt sin rett til et godt læringsmiljø. I tillegg til å angi retning for den skjønnsmessige vurderingen, kan det etableres klarere kriterier for når det skal meldes avvik når grensene for pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlighet blir overskredet. Det skal ikke være lærerens oppgave å peke på hvordan et godt læringsmiljø skal finansieres. Dette har kommunen allerede en plikt til å gjøre gjennom § 13–10, gjennom å stille nødvendige ressurser til disposisjon. Fylkesmannen som klageinstans har myndighet til å pålegge kommunen å stille de nødvendige ressursene tilgjengelig.

Opplæringslovens bestemmelser om spesialundervisning er også relevant i denne sammenheng. Undervisningspersonalet har her en selvstendig varslingsplikt i tilfeller hvor de mistenker at eleven ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Rektor plikter da å sette i gang de nødvendige undersøkelsene for å avklare om eleven har rett til spesialundervisning. Rektor kan ikke avvise henvendelsen fra undervisningspersonalet, og økonomiske hensyn kan ikke tillegges vekt i vurderingen av hvilke tiltak som skal settes i verk.

En slik innretning på et tiltak for å øke lærertettheten legger opp til økt bruk av profesjonens faglige argumenter for reduserte klassestørrelser. Det kan være grunn til å tro at det er større mulighet til å få aksept for tiltak som i større grad er direkte knyttet til elevenes læringsmiljø. Den åpenbare ulempen er samtidig at et en slik innretning overlater ytterligere et ansvar til lærerprofesjonen for å påvirke sentrale rammevilkår, samtidig som det innebærer en stor risiko for at det kan skape prosesser som trekker ut i tid, involverer mange interessenter og kan skape økt dokumentasjonskrav. En utilsiktet konsekvens kan videre være at man omfordeler ressurser innenfor den samme rammen, som kan få negative konsekvenser for andre trinn og elever.

6. Samlet vurdering

På Utdanningsforbundets landsmøte i 2015 ble det fattet et tydelig vedtak om at forbundet skal jobbe for nasjonale bestemmelser som tallfester antall elever per lærer i skolen. Nasjonale standarder i lov- og regelverk er generelt sett en sentral del av Utdanningsforbundets politikk for et likeverdig opplærings-tilbud, og en nasjonal regulering av lærertetthet har lenge vært et prioritert tiltak. Historisk sett har skole vært en sektor sterkt preget av statlig styring både når det gjelder rammer og innhold. Trenden de siste ti–tjue årene har imidlertid vært en økt vektlegging av kommunenes handlingsrom for å definere oppgaveløsningen etter lokale behov.

Målsettingen om en nasjonal regulering av lærertetthet møter politiske partier som vegrer seg mot å innføre normer og standarder knyttet til både bemanning og styring av økonomiske ressurser. Argumentene som oftest trekkes fram er at slike normer og standarder går på bekostning av grunnleggende prinsipper som er lagt til grunn for forholdet mellom stat og kommune, at kommunene bør ha størst mulig handlefrihet i oppgaveløsningen, og at det ikke er en sammenheng mellom ressursinnsats og resultater.

Til tross for dette, kommer det med jevne mellomrom politiske initiativ knyttet til lærertetthet generelt og normer og standarder særskilt. Noen av disse ble det henvist til i kapittel 1. I tillegg til disse, understreket også OECD i 2015 betydningen klassestørrelse har for læringsmiljøet. OECD pekte særlig på at store klasser i betydelig grad fører til redusert tid til undervisning og læring, og mer tid til administrasjon og til å holde orden i klasserommet. De viser til at en ekstra elev i en gjennomsnittlig klassestørrelse innebærer 0,5 prosentpoengs redusert tid til undervisningsrelatert arbeid.

I dette temanotatet er en nasjonal regulering av lærertetthet drøftet med generelle styringsprinsipper mellom stat og kommune som bakteppe. Det er bred politisk enighet om at det bør være opp til lokal-demokratiet å avveie omfang og kvalitet opp mot kostnadene for alle tjenestene som kommunen har ansvar for. Det er samtidig flere politiske partier som mener at nasjonale myndigheter i større grad må styre kommunene for å løse påpekte kvalitetsutfordringer på de kommunale tjenestetilbudene.

Dette styringsdilemmaet gjør seg også gjeldende innenfor skolesektoren. På den ene siden blir det tatt til orde for at staten i større grad bør styre kommunene for å nå nasjonale mål for opplæringstilbudet og for å redusere de store kvalitetsforskjellene kommunene mellom. Samtidig er det en erkjennelse av at statlig detaljstyring kan være uheldig og at oppgaveløsningen best blir ivaretatt ved at innbyggerne og kommunene får handlingsrom til å ivareta sine lokale hensyn. Dette innebærer at man prinsipielt sett mener det er uheldig for staten å detaljregulere gruppestørrelser, bemanning, pedagogtetthet, læringsmiljø og andre kvalitetsbestemmende faktorer, når det samtidig er kommunene som skal ha ansvaret for omfanget og kvaliteten på tilbudet lokalt.

I temanotatet er det vist til ulike modeller for hvordan en nasjonal tallfestet regulering av lærertetthet kan innrettes. En slik regulering av lærertetthet må ivareta flere hensyn. På den ene siden hensynet til at hver enkelt skole trenger en viss grad av forutsigbarhet for lærerressurser som grunnlag for sin planlegging av den pedagogiske aktiviteten og sin personalforvaltning. På den andre siden blir det i dette temanotatet vist til at det også må tas stilling til om man skal argumentere for et slikt forholdstall i hele skoleløpet, for noen utvalgte trinn, om de skal være mer eller mindre elevtallsbasert, gruppebasert, lærerbasert eller en kombinasjon av flere av slike.

Videre er det vist til at en nasjonal tallfesting av lærertetthet kan ha uintenderte effekter. Skoleeiere kan bruke en minstenorm som en maksimumsnorm, en statlig fastsatt norm kan føre til kommunal ansvarsfraskrivelse og en nasjonal regulering av lærertetthet kan innebære risiko for at kommunene vil bli tvunget til å måtte redusere kvaliteten på andre områder i skolen.

I kapittel 5 ble ulike former for regulering av lærertetthet diskutert innenfor to hovedgrupper. Til tross for glidende overganger mellom gruppene, er det av sentral betydning for Utdanningsforbundet om det skal argumenteres for tiltak som griper inn i selve organiseringen av undervisningen, eller for å regulere sentrale rammevilkår – for eksempel økonomiske ressurser – som indirekte skal bidra til å bedre lærertettheten. I tillegg til innretningen av selve reguleringen, må dagens regelverk, profesjonsinnflytelse, styringsprinsipper m.m. være referanserammen for hvordan man tolker handlingsrommet for å utvikle og få gjennomslag for tiltak for økt lærertetthet.

Det overordnede hensynet for økt lærertetthet må være at man ved å øke antallet elever i klassene begrenser lærernes mulighet til å gi hver enkelt elev den nødvendige oppfølging og skaper betydelige utfordringer for læringsmiljøet. Argumenter som tar utgangspunkt i elevenes læringsmiljø kan ha større gjennomslagskraft, enn å peke på et mer generelt behov for økte økonomiske ressurser til skolesektoren. Økte økonomiske ressurser til skolene er en forutsetning for flere lærere, men økte økonomiske ressurser til skolesektoren i kommunen gir ingen garanti for mindre elevgrupper.