Temanotat 8/2013: Utdanningskvalitet og privatisering – det brede samfunnsmandatet og profesjonens rolle (pdf)

Kapittel 1 Innledning

Aktualitet

Grunnleggende utdanningspolitiske problemstillinger er nært forbundet med spørsmål om hva slags samfunn vi vil ha. Etter Stortingsvalget 2013 har privatisering som politikk i utdanningssektoren fått fornyet aktualitet. Økt privatisering i utdanningssektoren er en utvikling som berører grunnleggende verdier og prinsipper for Utdanningsforbundet, som fagforening og profesjonsorganisasjon.

Privatisering av velferdstjenester generelt og utdanning spesielt er uttrykk for en internasjonal trend (Ball og Youdell 2008). Privatisering begrunnes gjerne med et ønske om høyere effektivitet, større mangfold, valgfrihet, og ikke minst bedre kvalitet. Mange ulike interesser ønsker innflytelse over utdanning – av ulike grunner. Utdanningens brede samfunnsmandat er ikke alltid deres hovedanliggende. Hvilke premisser som skal ligge til grunn for utvikling av utdanningskvalitet, og hvordan kvalitet skal defineres, er grunnleggende etiske og faglige diskusjoner.

Om notatet

Med dette temanotatet ønsker vi å løfte noen grunnleggende diskusjoner der lærerprofesjonens samfunnsmandat og rolle ses i sammenheng med privatisering som samfunnstrend. I notatet belyser vi hvor viktige rammebetingelser i utdanningssektoren er for utdanningskvalitet og likeverdighet, og hvordan profesjonens innflytelse utgjør en viktig forutsetning for langsiktig og profesjonsfaglig utviklingsarbeid i utdanningssektoren. Målet med notatet er å bidra til at det etableres et solid grunnlag for videre debatt og politikkutvikling når det gjelder privatisering.

Som profesjonsorganisasjon med inngående fagkunnskap om utdanning er vi forpliktet til å bidra til en opplyst og informert samfunnspolitisk og utdanningspolitisk debatt. Vi skal bidra til å belyse virkninger av ulike utdanningspolitiske valg, og synliggjøre de komplekse sammenhengene mellom utdanningsspørsmål og samfunnsutvikling for øvrig.

Temanotatet er delt inn i fire kapitler. I første kapittel beskrives temaets aktualitet. Vi gir også korte beskrivelser av relevante trekk ved situasjonene i Norge og Sverige når det gjelder privatisering i utdanningssektoren. I kapittel to drøfter vi privatisering i utdanningssektoren i lys av likeverdighet og kvalitet. I kapittel tre ser vi nærmere på lærerprofesjonens rolle og innflytelse for å sikre og videreutvikle likeverdighet og kvalitet i utdanningen. I kapittel fire vil vi knytte noen refleksjoner til hvordan utdanningskvalitet defineres, og vi drøfter konsekvenser av privatisering og kommersialisering for likeverdighet og kvalitet i utdanningen. På denne bakgrunn diskuterer vi konsekvenser for lærerprofesjonens rolle og innflytelse ved å se på endrede forutsetninger for medbestemmelse og politisk påvirkningsarbeid. Avslutningsvis belyses Utdanningsforbundets rolle som fagforening og profesjonsorganisasjon i møte med privatisering og kommersialisering av utdanningssektoren.

Temanotatet vil ikke gi en uttømmende analyse av mulige konsekvenser av privatisering. Vi drøfter heller ikke hvordan Utdanningsforbundet skal arbeide i møte med privatisering. I temanotatet konsentrer vi oss snarere om å gi noen eksempler på profesjonsfaglige drøftinger knyttet til sammenhenger mellom utdanningskvalitet, lærerprofesjonens innflytelse og privatisering. I gjennomgangen og drøftingene tar vi primært utgangspunkt i grunnopplæringen. Vi vil imidlertid belyse enkelte problemstillinger ved å trekke inn erfaringer fra Sverige, og fra barnehagesektoren i Norge.

Begrepsavklaring

Privatisering er ikke et entydig begrep. Når vi i denne sammenhengen bruker begrepet privatisering, innebærer dette at private aktører både drifter og eier skolen. Private aktører kan være ideelle eller kommersielle. Kommersielle aktører har fortjeneste som formål, og en kommersiell aktør opererer i et marked for å få avkastning på pengene som er investert. En kommersiell aktør kan være en offentlig eid bedrift som opererer i det private markedet, eller en privateid bedrift som tilbyr tjenester til det offentlige. Kravet til kommersiell drift er at virksomheten over tid genererer økonomisk overskudd ved kjøp og salg av produkter eller tjenester. Til forskjell fra kommersielle virksomheter er målet for ideelle virksomheter å gå i balanse slik at de er selvfinansierende. Noen av problemstillingene vi trekker fram, vil være gyldige uavhengig av om det er snakk om kommersielle eller ideelle aktører. Våre drøftinger vil imidlertid hovedsakelig omhandle private, kommersielle aktører.

Kvalitetsbegrepet i utdanningen er heller ikke en entydig størrelse, noe det er gjort nærmere rede for i et tidligere temanotat fra Utdanningsforbundet (2012a). Hva som oppfattes som kvalitet vil blant annet avhenge av hvem som definerer begrepet og hvilke perspektiver på kvalitet som legges til grunn. I dette temanotatet legger vi vekt på utdanningskvalitet i et samfunnsperspektiv. Det innebærer at vi løfter fram egenskaper et utdanningssystem bør ha for at utdanningen skal fylle den rollen som man gjennom demokratiske beslutninger har sagt at utdanningen skal ha i samfunnet. Vi omtaler med andre ord hovedsakelig utdanningskvalitet på systemnivå, og knytter kvalitet til utdanningens samfunnsmandat.

Kort om situasjonen i Norge

I dag går tre prosent av elevene i private grunnskoler. Blant de private grunnskolene har vi montessori- og steinerskoler i tillegg til skoler med et religiøst grunnlag. Innenfor videregående opplæring hadde de private aktørene høsten 2012 drøyt sju prosent av elevmassen. Andelen har vært stabil siden 2007/08. Når det gjelder barnehagen, er omtrent halvparten av barnehagene eid og drevet av private aktører, noen av dem større kommersielle konsern (Utdanningsdirektoratet 2013b).

Under Bondevik II-regjeringen ble det vedtatt en friskolelov som i langt større grad åpnet for private skoler enn tidligere. Da Bondevik II-regjeringen gikk av, var det søkt om 22 000 nye private elevplasser, og noen tusen elevplasser ble godkjent av kunnskapsminister Kristin Clemet rett før hun gikk av. Dette innebærer at det i dag er en rekke skoler som drives på kommersielt grunnlag. Sonans og Akademiet er eksempler på to skolekonsern som drives kommersielt.

Den rødgrønne regjeringen som tiltrådte etter Bondevik II varslet stans i utbredelsen av privatskoler som ikke representerte et religiøst eller pedagogisk alternativ til den offentlige skolen, og i et forlik med Kristelig folkeparti ble kravet om disse alternativene til den offentlige skolen gjeninnført i ny privatskolelov som ble vedtatt 2007 (Berge og Hyggen 2011).

Etter stortingsvalget 9. september 2013 ble det klart at Stoltenberg II-regjeringen gikk av, og Kristelig folkeparti, Venstre, Høyre og Fremskrittspartiet gikk i gang med sonderinger som munnet ut i en avtale mellom de fire samarbeidspartiene. I denne avtalen heter det at politikken som skal føres skal bygge på et felles verdigrunnlag der det skal skapes rom for flere private, lokale og frivillige initiativ (Avtale mellom Venstre, Kristelig Folkeparti, Fremskrittspartiet og Høyre 2013). I den politiske plattformen for regjeringen Solberg konkretiseres dette for utdanningssektoren ved at:

«Regjeringen vil åpne for at flere kan drive offentlig finansierte friskoler, og gjeninnføre en lov om frittstående skoler der kravet til formål erstattes med krav til innhold og kvalitet. Skoler som oppfyller vilkårene skal ha rett til godkjenning, med mindre en helhetsvurdering tilsier at godkjenning vil gi negative konsekvenser for det offentlige skoletilbudet. Regjeringen vil vurdere kapitaltilskudd til etablerte friskoler for oppgradering av eldre bygningsmasse. Friskoler skal ikke kunne betale utbytte til eierne.» (Politisk plattform 2013:56).

For at Høyre og Fremskrittspartiet skal få gjennomslag for sin politikk, vil de måtte ha støtte fra andre partier i Stortinget. I følge avtalen mellom samarbeidspartiene skal regjeringen primært søke å skape flertall sammen med KrF og Venstre. Regjeringen trenger støtte fra ett av disse partiene for å få flertall. KrF tar forbehold om at friskoleloven skal legge til rette for skoler med alternativ pedagogikk eller religiøst grunnlag, og åpner ikke for friskoler basert på kommersiell drift (Kristelig folkeparti 2013). Venstre legger på sin side vekt på at flere friskoler gir økt valgfrihet, og at også skoler skal kunne godkjennes på bakgrunn av livssyn, alternativ pedagogikk eller kvalitet (Venstre 2013). Venstre ønsker heller ikke noen begrensinger med hensyn til om de private aktørene er kommersielle eller ideelle. Dermed er det i utgangspunkt politisk flertall i Stortinget for å etablere flere private skoler uten et alternativt pedagogisk eller religiøst grunnlag.

Det er ikke bare innenfor utdanningssektoren at privatisering er ønskelig for Solberg-regjeringen. Det er tanke om å konkurranseutsette og privatisere velferdstjenester som et gjennomgående virkemiddel for å oppnå bedre tjenester og effektivitet. Regjeringen mener at

«... produksjon av velferdstjenester skiller seg lite fra andre tjenester. Bruk av konkurranse stimulerer til verdiskapning, bedre tjenester og effektivisering. Det er derfor helt nødvendig at konkurranse blir et gjennomgående element i offentlig virksomhet. Lovfestede rettigheter til velferdstjenester, kombinert med fri etableringsrett og stykkprisfinansiering direkte til den tjenesteprodusent forbrukeren velger, kan bidra til en slik utvikling.» (Politisk plattform 2013:37).

Kort om situasjonen i Sverige

Når det gjelder private kommersielle aktører innenfor skolesektoren, vil vi også se til svenske erfaringer. Sverige har over tid etablert et skolesystem som bygger på de samme prinsippene som regjeringspartiene ønsker innført i Norge. Dette gjelder blant annet å åpne for kommersielle aktører, stykkprisfinansiering og fritt skolevalg. Sverige har ikke noe forbud mot å ta ut utbytte, men som vi vil komme tilbake til senere kan skoler likevel drives kommersielt uavhengig av et utbytteforbud.

Dagens svenske system bygger hovedsakelig på friskolereformen av 1992. Reformen åpnet for at private kunne drive grunn- og videregående skole fullt ut kommunalt finansiert. Tilskuddet skolen får følger eleven. I tillegg ble det innført fritt skolevalg. I motsetning til f.eks. Finland og Danmark, er det tillatt å drive friskolene med hensikt å få økonomisk gevinst (Berge og Hyggen 2011). Skoleåret 2012/2013 hadde friskolene i Sverige en andel av elevene på henholdsvis 13,3 prosent i grunnskolen og 24 prosent innen videregående opplæring, og andelen øker for hvert år. På midten av 1990-tallet gikk 15 000 grunnskoleelever i friskoler. Tallet for siste skoleår er 120 000. Innenfor videregående opplæring er tallene henholdsvis 5000 og 90 000 (Ekonomifakta 2013). Hvilke erfaringer kan vi trekke fram fra fremveksten av friskoler i Sverige? Friskolene eies i økende grad av større kommersielle konsern på bekostning av ideelle stiftelser (Skolverket 2012a). Formålet med friskolereformen var å skape forutsetninger for barn og foreldre til selv å kunne velge skole, mer effektiv ressursutnyttelse, økt elev- og foreldreinnflytelse, pedagogisk fornyelse, økt mangfold og bedre kvalitet på undervisningen (Skolverket 2012b). Dette er formuleringer vi kjenner igjen fra den politiske plattformen til den norske regjeringen.

I Sverige har noen av intensjonene bak friskolereformen blitt oppfylt. Elever har fått større muligheter til å velge skoler, og det er også i noen grad flere alternativer å velge blant. Ulempene er at markedskreftene som er sluppet løs ikke nødvendigvis fremmer likeverdighet og bedre kvalitet (Skolverket 2012b). Utviklingen har gitt betydelige forskjeller i skoletilbudet både lokalt og regionalt. Skolevalget er ikke like fritt for alle. Det er for eksempel elevene med de beste karakterene fra grunnskolen som har størst anledning til å velge videregående skole. Det viser seg også at valgmuligheten er koblet til sosioøkonomisk bakgrunn. Alle elever har ikke samme forutsetninger for å orientere seg blant alle utdanningsalternativene, særlig elever uten studietradisjon i familien tenderer til å ha vanskeligheter i valgprosessen. Det samme gjelder for elever med utenlandsk bakgrunn (ibid.).

Kapittel 2 Om likeverdighet og kvalitet i utdanningen

Nedenfor skal vi se nærmere på ulike sider ved utdanningskvalitet i et samfunnsperspektiv. Vi viser hvordan utdanningens samfunnsmandat er tett knyttet til lærerprofesjonens ansvar og etiske forpliktelse. Deretter viser vi hvordan utdanningskvalitet også må forstås i et samfunnsperspektiv, der alle elever har lik rett til en god utdanning. Utdanningssystemet må utformes slik at det muliggjør virkeliggjøringen av samfunnsmandatet. Vi drøfter hvordan privatisering og kommersialisering påvirker struktur-, prosess- og resultatkvaliteten. Avslutningsvis viser vi hvordan en slik endring av utdanningssystemet fører til større ulikheter i elevenes muligheter til å få en god utdanning og til svekket utdanningskvalitet.

Samfunnsmandatet og lærerprofesjonens ansvar

I prinsippene for opplæringen løftes det blant annet fram at skolen og lærlingebedriften skal

«gi alle elevar og lærlingar/lærekandidatar like gode føresetnader for å utvikle evner og talent individuelt og i samarbeid med andre stimulere elevane og lærlingane/lærekandidatane i personleg utvikling og i styrking av eigen identitet, i det å utvikle etisk, sosial og kulturell kompetanse og evne til demokratiforståing og demokratisk deltaking.» (Utdanningsdirektoratet 2006:2).

I prinsippene for opplæringen vektlegges fellesskolen som rammen opplæringen skal finne sted innenfor, for at samfunnsmandatet skal kunne vireliggjøres: «Fellesskolen skal byggje på og sikre det mangfaldet i bakgrunn og føresetnader som elevane har.» (ibid:1). Fellesskolen sikrer et mangfold blant elevene gjennom å gi dem mulighet til å møte andre med annen sosial og kulturell bakgrunn. Et slikt mangfold er et viktig bidrag for å utvikle den sosiale og kulturelle kompetansen som er nødvendig å ha i dagens demokratiske samfunn.

Utdanning har verdi både for den enkelte og for samfunnet. Følgelig handler utdanning også om å forvalte et samfunnsmandat. Samfunnets tro på at barnehage og skole i enda større grad kan overlates til profesjonens faglige og etiske skjønn både når det gjelder styring og i yrkesutøvelsen, avhenger av at samfunnet har tillit til at profesjonen ivaretar samfunnets interesser og at profesjonens egeninteresse er underordnet. Dette impliserer at profesjonen ivaretar samfunnsmandatet som er gitt. Dersom vi tar utgangspunkt i det ovenstående, ser vi at profesjonen blant annet skal arbeide for et likeverdig utdanningstilbud, og for at utdanningen bidrar til å skape et samfunn som gir mest mulig like muligheter til alle. Profesjonens forvaltning av samfunnsmandatet kan, som vi skal se nedenfor, ta utgangspunkt i lærerprofesjonens etiske plattform.

Profesjonsetikken ligger til grunn for læreres arbeid i barnehage og skole. Profesjonen har et ansvar overfor barn og unge, deres foresatte og samfunnet, og er forpliktet på, og ansvarlige for, barnehagens og skolens samfunnsmandat. Barnehagens og skolens formål er fundert på en rekke grunnleggende verdier som profesjonen i fellesskap skal gi et praktisk meningsinnhold, og i yrkesutøvelsen skal barnehagelærere, lærere og ledere strebe etter å leve opp til disse verdiene. Følgelig er barnehagelærere, lærere og ledere forpliktet på verdiene i barnehagen og skolens samfunnsmandat, slik disse gjennom demokratiske vedtak er nedfelt i lov- og planverk (Utdanningsforbundet 2012b).

I den profesjonsetiske plattformen heter det at «vår lojalitet ligger hos barnehagebarn og elever for å fremme deres beste». Profesjonen skal fremme alle barnehagebarn og elevers muligheter for lek, læring og danning. Likeledes skal profesjonen fremme likestilling og likeverd, noe som må anses som grunnleggende kvaliteter ved et utdanningssystem.

Utdanningskvalitet

Kvalitet er ikke et entydig begrep, og brukes av ulike aktører i forskjellige sammenhenger med ulikt meningsinnhold (se f.eks. Utdanningsforbundet 2012a). Kvalitet ved et utdanningssystem kan derfor betraktes på mange ulike måter. Hvem får tilgang til utdanning? Hvor kompetente er lærerne? Hvilket kunnskapsnivå tilegner elevene seg gjennom utdanningen? Hvor godt rustet er elevene til å møte framtidige utfordringer når de avslutter grunnutdanningen? Én måte å forholde seg til utdanningskvalitet på, er å beskrive denne med utgangspunkt i tre nivåer (Donabedian 1980, Samuelsson og Sheridan 2000, St.meld. nr. 31 (2007–2008)):

• Strukturkvalitet, som beskriver en virksomhets ytre forutsetninger.
• Prosesskvalitet, som i stor utstrekning handler om virksomhetens indre aktiviteter.
• Resultatkvalitet, som er det en ønsker å oppnå med det pedagogiske arbeidet.

Den internasjonale lærerorganisasjonen Education International (EI) bruker også en slik tredeling, og definerer kvalitet på følgende måte:

«EI definerer kvalitetsutdanning med utgangspunkt i kontekst og kultur. Kvalitet er verken endimensjonalt eller enkelt definert. Kvalitetsutdanning defineres av rammevilkår (bl.a. elevenes bakgrunn, lærernes kvalifikasjoner, arbeidsforhold, klassestørrelse og investeringer i utdannelse); av utdanningsprosessen (bl.a. undervisning, omsorg og beslektede læringsprosesser) og av forventede resultater (inkl. individuelle, sosiale, kulturelle, økonomiske og miljømessige behov). En kontekstuell tilnærming til kvalitet er aldri deterministisk og avhenger av evnen til å tenke nytt og kontinuerlig utvikling.» (Utdanningsforbundet 2012d:21)

Dette innebærer at struktur-, prosess- og resultatkvalitet likestilles, og understreker at kvalitet er avhengig av kontekst og stadig er under utvikling. Utdanningsforbundet har ved mange anledninger gitt uttrykk for samme tilnærming til kvalitet som EIs definisjon beskriver.

Kvalitet i et marked

Hvordan manifesterer forståelsen av kvalitet seg i et system preget av konkurranse mellom kommersielle aktører og mellom kommersielle aktører og offentlig drevne skoler? Vi skal nedenfor se på hvordan dette kan påvirke alle de tre kvalitetsnivåene som er referert ovenfor.

Kommersielle private aktører driver skoler og barnehager for å tjene penger. Dette kan skje gjennom at virksomheten deles opp i ulike selskaper som kjøper og selger tjenester til hverandre. Det er en forventning om avkastning på pengene som er investert. Når det primære målet er å tjene penger, er det mange virkemidler som kan tas i bruk for å gjøre dette. I hovedsak kan det gjøres på to måter. Inntektene kan økes eller kostnadene kan reduseres. Inntektene er knyttet til stykkprisfinansiering. Skolen eller barnehagen får tildelt penger per barn eller elev. Det vil da være viktig å holde på elever og tiltrekke seg nye for å øke inntektene. Skolemarkedet er ikke et reelt marked. Elever og foreldre har blant annet ikke fullstendig informasjon når de skal velge en skole. Hvor godt passer denne skolen for meg, hvordan er mine medelever og hvordan er lærerne, er noen spørsmål som kun kan besvares etter å ha gått på skolen en stund. Det er heller ikke lett å velge en ny skole etter først å ha valgt en annen. Det er betydelige kostnader for en elev forbundet ved å skulle etablere seg på nytt med nye medelever og lærere på en annen skole.

Erfaringer viser at markedsføring av skolene blir viktigere innenfor et slikt system for å tiltrekke seg elever. De kommersielle skolene rapporteres å være dyktige på merkevarebygging. I 2011 brukte de tre største kommersielle aktørene i Sverige 11 millioner på TV-reklame og annonsering (ETC 2012). Det reises spørsmål ved om merkevaren som skolene forsøker å selge blir viktigere enn den reelle kvaliteten ved skolen (ibid.). Siden også de offentlige skolenes budsjett er avhengige av antallet elever, må også disse markedsføre seg i dette markedet. Ressurser vil følgelig måtte flyttes fra læringsarbeidet til markedsføring, og det blir færre ressurser som kommer elevene direkte til gode. I et marked kan det bli mer konkurranse om å tiltrekke seg noen grupper framfor andre. Erfaringer fra Sverige viser at det er til dels uinteressant for kommersielle aktører å etablere seg i områder hvor det er kostnadskrevende eller der hvor kundegrunnlaget er tynt. (Skolverket 2012a, Lindgren 2013). I Norge ser vi at det er en tendens til at det er flere funksjonshemmede barn, minoritetsspråklige barn og barn med behov for særskilt språkstimulering i kommunale barnehager enn i private (De facto 2013).

Kvalitet på innsatsfaktorer og læringsprosesser

Når det gjelder utgiftssiden, viser erfaringene fra Norge og Sverige at kommersielle aktører jevnt over har lavere bemanning og lavere kompetanse hos de ansatte (De facto 2013, Lindgren 2013). Dette er indikatorer på strukturkvalitet. Private barnehager har i gjennomsnitt flere barn per årsverk enn kommunale barnehager (De facto 2013). Dette mønsteret gjenfinner vi i vårt naboland. I en rapport der tilgjengelig forskning om privatiseringens effekter er gjennomgått, blir det konkludert med at personaltettheten i gjennomsnitt er lavere både i privat barneomsorg, i private kommersielle skoler, og i privat eldreomsorg. Dertil kommer det at det gjennomsnittlige utdanningsnivået også er lavere hos disse aktørene enn hos offentlig drevne institusjoner (Lindgren 2013). Personalet er gjennomgående yngre, noe som gir lavere kostnader på grunn av kortere ansiennitet. Videre har private dårligere pensjonsordninger (De Facto 2013). Siden personalkostnadene er lavere mens tilskuddet er det samme, har disse aktørene mer å rutte med etter at personalkostnadene er betalt. Noe av dette blir tatt ut som gevinst i ulike former, hvor utbytte er ett av dem, annet blir benyttet til å tilby andre typer av tjenester som oppfattes å gi kvalitet. For barnehagen kan dette for eksempel være lengre åpningstider eller varm mat hver dag. I Sverige satser privatskolene på flere læremidler, særlig PCer, til elevene. På den annen side viser det seg at de samme skolene satser mindre på spesialrom, elevvelferd, studierådgivning og skolebibliotek. Liknede funn finnes også for helse- og omsorgssektoren.

Dette er forhold som er relatert til både struktur- og prosesskvalitet. En tolkning av dette kan være at de kommersielle barnehagene og skolene virkelig arbeider etter alternative metoder der reduksjon av en faktor knyttet til strukturkvalitet (eks. lærertetthet og kompetanse) erstattes med satsing på andre, som eksempelvis datamaskiner. I rapporten stilles det likevel spørsmål ved om for eksempel lavere personaltetthet i eldreomsorgen kan kompenseres med større frihet til å velge middagsmat eller om flere PCer i skolen kan erstatte lærerledet undervisning (Lindgren 2013). En annen fortolkning er at de kommersielle barnehagene og skolene kutter ned på innsatsfaktorer som er grunnleggende for kvaliteten men kostnadsdrivende, og kompenserer for dette med attraktive og noe mer perifere tjenester som koster mindre og som gir større rom for å hente ut gevinst (ibid.). Det vil kunne føre til en dreining av både innholdet i og forutsetninger for læringsprosessene, dersom disse snarere er begrunnet ut fra økonomiske hensyn enn faglige.

Strukturkvalitet omfatter blant annet faktorer som antall lærere per elev og lærernes kompetanse. Satsing på etter- og videreutdanning for lærere har de siste årene vært et resultat av et samarbeid mellom Kunnskapsdepartementet, KS og fagorganisasjonene. En slik satsing hvor de ulike aktørene forplikter seg til å bidra til eksempelvis kompetanseheving, vil vanskeliggjøres med mange ulike eiere med ulike interesser som myndighetene må forholde seg til. Erfaringen viser at de private kommersielle aktørene har en økonomisk interesse av å etablere mange selskaper som selger og kjøper tjenester av hverandre. Skolen hvor lærerne er ansatt utgjør ett selskap. Videre opprettes andre selskaper som selger vikartjenester og en tredje type selskaper som selger konsulenttjenester (For velferdsstaten 2013). Det blir da et spørsmål om hvilke selskaper som har interesse av å inngå forpliktende avtaler om for eksempel kompetanseheving som også vil føre til økte kostnader.

Når det gjelder lærernes lønns- og arbeidsvilkår, som er en forutsetning for å tilby utdanning av høy kvalitet, er det flere forhold som kan bli påvirket gjennom privatisering. For det første kan vi peke på at det generelt er vanskeligere for profesjonsorganisasjonen å få tariffavtaler med private aktører. Dermed blir det også vanskelig for lærerne å øve innflytelse gjennom medbestemmelse på ulike nivåer. Det samme er tilfelle når skoledriften deles opp i mange ulike selskaper med ulike ansvarsområder som nevnt ovenfor. Et annet forhold vi kan trekke fram, er at kommersielle private aktører er gjenstand for kjøp og salg, og det er stadig nye eiere (Skolverket 2012a). Muligheten for å bli slått konkurs når eieren mener at det er hensiktsmessig er absolutt tilstede. John Bauers konkurser både i Sverige og Norge er eksempler på dette, noe vi vil komme tilbake til senere i notatet. Dette gir større grad av usikkerhet både for elevene og lærerne.

Kvalitet og ønskete resultater

Et annet spørsmål er hva som kan skje med elevenes læring i et markedsorientert skolesystem. Ulike mål på læring er ofte brukt som indikator på resultatkvalitet. Sverige har det siste tiåret gjort det stadig dårligere i internasjonale undersøkelser. Sverige har tilbakegang i PISA-resultatene når det gjelder lesing, naturfag og matematikk (Skolverket 2010). Nedgangen fortsetter i PISA 2012 (Kjærnsli og Olsen 2013). I Skolverkets rapport (2010) vises det til at mens Sverige tidligere tilhørte de land hvor forskjeller mellom elever har vært relativt liten, øker nå forskjellene. Vi kan trekke fram lesing som et eksempel. Det er nå større forskjeller mellom jenter og gutter i den forstand at guttenes leseprestasjoner har blitt mer forverret enn jentenes. Likeledes er det slik at det er en høyere andel av elever med ikke-svensk bakgrunn på de laveste nivåene enn for tilsvarende grupper i OECD. For svenskfødte elever er bildet motsatt. Forskjellene i leseprestasjoner mellom svenskfødte elever og elever med ikke-svensk bakgrunn er større i Sverige enn i OECD (ibid.).

Nasjonale kartlegginger viser også at elevenes faglige prestasjoner har blitt dårligere de siste tiårene (Skolverket 2012c). Det er imidlertid én rapport fra det svenske Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) som det ofte er referert til, og som mener å dokumentere en motsatt effekt (IFAU 2012). Den viser til at gjennomsnittsnivået på karakterer har økt raskere i kommuner med høy andel av private skoler sammenlignet med andre kommuner. Dermed konkluderes det med at flere private skoler fører til bedre resultater også for de kommunale skolene, og følgelig at private skoler fører til bedre resultater for hele utdanningssystemet. Rapporten har blitt møtt med kritikk. Det vises til at dette er stikk i strid med utviklingen i kunnskapsnivået som de internasjonale undersøkelsene viser, og at konklusjonen er basert på feil tolkning av de foreliggende data (Lindgren 2013, Kornhall 2013).

I en rapport som analyserer resultatene fra TIMSS-undersøkelsen i 2011 (Trends in International Mathematics and Science Study), viser forskerne at økende forventninger til læring og skole-prestasjoner har bidratt til bedre skoleresultater på ungdomstrinnet i Norge. Analysen viser også at forskjellene mellom resultatene til de norske elevene er små når en sammenligner elever med familier fra ulike samfunnslag. I Norge har de sosiale forskjellene mellom skoler blitt mindre med hensyn til elevenes prestasjoner, mens de sosiale forskjellene mellom skoler har økt i Sverige (Grønmo og Onstad 2013). Da er det også interessant å observere at karakterene som de svenske elevene får, tenderer til å være høyere nå enn for noen år tilbake selv om det er sterke indikasjoner på at elevenes kunnskapsnivå er lavere. Dette er karakterisert som karakterinflasjon. Innføring av fritt skolevalg, konkurranse mellom skoler for å tiltrekke seg elever og endret karaktersystem, trekkes fram som noen mulige forklaringer på dette (ibid.). Det hevdes også at karakterinflasjon kan observeres ved private skoler i Norge. Det er indikasjoner på at karaktersetting praktiseres ulikt mellom offentlige og private skoler. Forskjeller mellom standpunkt- og eksamenskarakterer indikerer at de private videregående skolene jevnt over setter høyere standpunktkarakterer enn hva elevene får ved eksamen (Aftenposten 2013).

Kvaliteten på utdanningen kan også vurderes ut fra i hvilken grad skolen virkeliggjør samfunns-mandatet og ideen om utdanning for alle. Dette berører både struktur-, prosess- og resultatkvalitet. I Norge er det tverrpolitisk enighet om at barn og unge skal ha lik rett til utdanning, uavhengig av bosted, kjønn, sosial og kulturell bakgrunn og eventuelle spesielle behov. Som vi har sett ovenfor har etableringen av et skolemarked i Sverige de siste to tiårene resultert i et utdanningssystem der forskjellene mellom skolene øker både med hensyn til resultater, og hvilken sosioøkonomisk bakgrunn elevene har. Dette er et system der ikke alle har lik rett til utdanning. Det kan være flere årsaker til framveksten av en stadig mer segregert skole i Sverige. Kombinasjonen av etablering av en form for marked med fritt skolevalg og flere private aktører ser ut til å være drivkraften bak den økte segregeringen (Pedagogiska magasinet 2013, Katalys 2013). Sverige har de siste årene opplevd at den faglige kvaliteten er blitt redusert samtidig som forskjellene har økt:

«Det samlade intrycket, utifrån resultaten i PISA 2000 och 2009 är att Sverige inte längre intar en topposition när det gäller likvärdighet i skolsystemet. Med avseende på likvärdighetsaspekter är Sverige numera ett genomsnittsland. Denna relativa nedgång beror inte så mycket på att övriga länder kommit ikapp utan den främsta orsaken är att likvärdigheten i Sverige har försämrats under tidsperioden. Dels har skillnaderna mellan hög- och lågpresterande elever ökat, dels har skillnaderna mellan hög- och lågpresterande skolor ökat och dessutom har betydelsen av en elevs socioekonomiska bakgrund förstärkts. Sverige är ett av få länder där både de genomsnittliga resultaten och likvärdigheten försämrats samtidigt.»
(Skolverket 2010: 8)

Analyser av resultatene fra PISA-undersøkelsen i 2009 viser nettopp at det er en sterk sammenheng mellom resultatene på PISA-testene og likeverdighet i utdanningen. Landene som har de beste resultatene er også de som kan vise til minst forskjeller mellom elever og mellom skoler (OECD 2010). Dette viser at et utdanningssystem som stimulerer til økte forskjeller også vil gi lavere faglige resultater for elevene sett under ett.

Kvalitet og ressursutnyttelse

Kvalitet kan også ses i et økonomisk perspektiv (Utdanningsforbundet 2012a). Det innebærer i denne forbindelse at ressurser som går til utdanningssektoren skal brukes på en best mulig måte slik at skolen når sine mål. Men ved å åpne opp for private aktører, vil også behovet for tilsyn og kontroll øke. Erfaringene fra drift av private skoler i Norge viser at det er et stort behov for følge opp skolene, også for å kontrollere at «alle offentlege tilskot og skolepengar skal kome elevane til gode» (privatskolelovens § 6–3). Også erfaringene fra Sverige tilsier at behovet for tilsyn øker (Carlbaum 2013, Lärarnas Riksförbund 2013). Ulike tiltak er innført for å forsøke å kompensere for markedsrettingen av utdanningssektoren siden myndighetene på mange områder har mistet kontroll (SVT 2013a).

I Norge er det flere eksempler på at private eiere forsøker å tilegne seg en urettmessig del av det offentlige tilskuddet gjennom kreative måter å omgå utbytteforbudet i samme privatskolelov. Utdanningsdirektoratet avdekket ved tilsyn i 2013 mulige lovbrudd ved Akademiets skoler, og har pålagt disse å betale tilbake til sammen 12,7 millioner kroner. Seks av Akademiets videregående skoler har misbrukt tilskuddet ved at de har betalt overpris på tjenester fra nærstående selskaper der skoleeier har sterke økonomiske interesser, samt kjøpt tjenester som ikke er relevante for skoledriften.

Tilsynet har avdekket at Bergen Private Gymnas og Akademiet Bergen betalte en husleie som er høyere enn markedspris. Skolene har også betalt for mye for å leie inn daglig leder fra et eierselskap. Seks av de syv skolene har betalt for mye for leie av vikarer og lærere fra vikarselskaper tilknyttet skolens eiere. Alle skolene har hatt en uforsvarlig økonomiforvaltning (Utdanningsdirektoratet 2013a, 2013b). Akademiet bestrider dette, og saken er ikke avsluttet. Bare på dette tilsynet har Utdanningsdirektoratet foreløpig brukt tre årsverk. Med komplekse selskapsstrukturer er det ressurskrevende å påse at skolene bruker offentlige midler og skolepenger i henhold til lovens intensjon. Tilsynet som ble gjennomført i 2008 overfor John Bauer-konsernet viser hvordan skoledriften kan berike eierne med økonomiske midler fra annet enn utbytte. Store summer som var tiltenkt elevene har ikke kommet disse til gode, men havnet i eiernes lommer (Utdanningsdirektoratet 2008).

Et viktig argument for privatisering er som vi så innledningsvis økt effektivitet, men det kan neppe kalles effektiv ressursutnyttelse å innføre systemer som medfører et stort behov for tilsyn og kontroll. Når det gjelder effektivitet forstått som bedre ressursutnyttelse, viser gjennomgang av forskningen at privatisering av helse- og omsorgstjenester og undervisning i seg selv ikke gir kostnadsreduksjoner eller kvalitetsforbedringer, selv om det selvsagt kan finnes enkeltstående eksempler på dette (Lindgren 2013).

Endelig kan kvalitet også relateres til forutsigbarhet. Elever, foreldre og skolemyndigheter på kommunalt og fylkeskommunalt nivå har behov for å vite at elevene har skoleplass. I 2008 slo John Bauer-konsernet den videregående skolen i Oslo konkurs etter at skolen fikk et krav om å betale tilbake fire millioner kroner som skolen ikke har latt elevene komme til gode (Utdanningsdirektoratet 2008). 150 elever sto uten skoleplass. Elevene har etter loven rett til skoleplass, og Oslo kommune måtte derfor sørge for at elevene fikk tilbud om skoleplass. Dette har medført betydelig merarbeid for kommunen. Tilsvarende gikk John Bauer-konsernet konkurs i Sverige i mai 2013, noe som rammet 10 500 elever. Den svenske utdanningsministeren Björklund uttrykker et ønske om å innføre strengere lover for å beskytte elever mot useriøse eiere (SVT 2013a).

Vi har ovenfor vist at privatisering og kommersialisering av utdanningssektoren trolig vil gi alvorlige konsekvenser for grunnleggende forhold knyttet til likeverdighet og kvalitet i utdanningen. Gjennomgangen av erfaringene som er gjort med tilsvarende markedsretting av utdanningen i Sverige viser økt segregering og større ulikheter mellom skoler og elever som resultat. Privatisering og kommersialisering gir også svakere faglige resultater for elever sett under ett, og fører dermed til dårligere utnyttelse av ressurser på samfunnsnivå.

Kapittel 3 Om lærerprofesjonens rolle og innflytelse

Vi vil nå se nærmere på lærerprofesjonens rolle, ansvar og innflytelse i arbeidet med å sikre og videreutvikle likeverdigheten og kvaliteten i utdanningen. Profesjonen øver innflytelse både som enkeltlærere og lærerkollegier i barnehage og skole gjennom sin daglige profesjonsutøvelse, som profesjonsorganisasjon og fagforening, og gjennom avtalefestet medbestemmelse og politisk påvirkningsarbeid. Det er særlig rollen som profesjonsorganisasjon og fagforening vi vil se nærmere på i fortsettelsen. Vi vil blant annet beskrive hvordan den norske modellen med involvering av organiserte arbeidstakere er et viktig element for utvikling og kvalitet i arbeidslivet generelt og i utdanningssektoren spesielt. Deretter vil vi søke å belyse hvordan privatisering kan endre grunnleggende strukturer i utdanningssektoren på måter som får store konsekvenser for det formelle og uformelle partssamarbeidet om utdanningskvalitet, og for den demokratiske og politiske styringen av utdanningssektoren.

Lærerprofesjonens bidrag for å sikre utdanningskvalitet

Det er bred enighet om at læreren er den viktigste enkeltfaktoren for å sikre utdanningskvalitet. Dette kommer også til uttrykk i regjeringens politiske plattform hvor det slås fast at «læreren er skolens viktigste ressurs» (Politisk plattform 2013:54). Derfor kan man også slutte seg til at det kollektive, organiserte uttrykket for lærerprofesjonen – det vil si lærerorganisasjonene – spiller en viktig rolle i videreutviklingen av utdanning på systemnivå.

Som profesjonsorganisasjon og fagforening arbeider Utdanningsforbundet for likeverdighet og kvalitet i utdanningen både gjennom å sikre medlemmene nødvendige rammebetingelser, profesjonelt handlingsrom og gode lønns- og arbeidsvilkår, og ved å fremme synspunkter som påvirker profesjonsutøvernes mulighet til å ivareta det brede samfunnsmandatet profesjonen forvalter. Utdanningsforbundet har en sterk og viktig posisjon i utdanningssektoren i Norge. Dette forplikter. Utdanningsforbundet har inngående kunnskap om utdanningsfaglige spørsmål, og organisasjonen mener at den profesjonsfaglige kompetansen er avgjørende for å videreutvikle utdanningssektoren i Norge på en måte som sikrer kvalitet og likeverdighet for alle. Denne rollen forvaltes gjennom medbestemmelse og politisk påvirkningsarbeid sentralt og lokalt, ved koordinert innsats fra organisasjonens ulike nivåer.

Den norske modellen oppgis ofte som begrunnelse for at Norge gjør det bra på en rekke internasjonale målinger av produktivitet, innovasjon og livskvalitet. Ifølge Hernes er den norske modellen på makronivå «et velorganisert demokratisk fellesskap der partene i arbeids- og samfunnsliv er forpliktet overfor hverandre og bidrar til hevet velferd for alle» (Hernes 2006:13). Både høyre- og venstresiden i norsk politikk omfavner modellen, på tross av at det råder en viss uenighet om hvordan og hvorfor den norske modellen fungerer. Det er likevel stor enighet om at modellens grunnpilar er samarbeid mellom de ulike samfunnsaktørene sentralt og mellom arbeidsgivere og arbeidstakere lokalt (Trygstad og Hagen 2007).

Den norske modellen kjennetegnes med andre ord blant annet av et godt samarbeid mellom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, dels gjennom avtalefestet medbestemmelse og dels gjennom formelt og uformelt partssamarbeid. Høy organisasjonsgrad og sterke fagforeninger er en forutsetning for den norske modellen (Bergene 2012, Hernes 2006). I tillegg er det politiske systemet preget av åpne beslutningsprosesser med muligheter for ulike interesseorganisasjoner og fagmiljøer til å påvirke. Utdanningsforbundet øver innflytelse for å ivareta utdanningens brede samfunnsmandat gjennom alle disse kanalene.

I følge Hernes har denne norske makromodellen for organisering av arbeidslivet og velferdsstaten et motstykke i det han kaller den norske mikromodellen på virksomhetsnivå. Den norske mikromodellen består av to hovedkomponenter, der fordeling av inntjening, gjennom forhandlinger om lønn, regelverk og medbestemmelse, utgjør den ene. Den andre komponenten; samarbeid om utvikling, er ifølge Hernes minst like viktig for å forstå hvorfor og hvordan den norske modellen funger så bra. Dette partssamarbeidet kan være formelt eller uformelt, og tar ofte form av deltakelse fra tillitsvalgte i prosjekter for utvikling og endring (Hernes 2006).

Hernes har omtalt partssamarbeidet om utvikling på virksomhetsnivå for «en nordisk spesialdisiplin» (Hernes 2006:24). Denne komponenten i den norske mikromodellen kan vi også kjenne igjen i utdanningssektoren på skolenivå. Sektoren har tradisjonelt vært preget av høy organisasjonsgrad og sterk involvering fra medlemmer og tillitsvalgte for å legge til rette og videreutvikle arbeidet for å sikre likeverd og utdanningskvalitet. Partssamarbeidet virkeliggjøres på de ulike styringsnivåene i utdanningssektoren, og kommer for eksempel til uttrykk som samarbeid om utvikling av læreplaner sentralt, budsjettarbeid kommunalt og faglig-pedagogisk utviklingsarbeid i skoler og barnehager. En sterk, demokratisk og representativ profesjonsorganisasjon er en forutsetning for å sikre koordinert innsats og innflytelse fra profesjonen på utdanningssektorens ulike styringsnivåer.

De grunnleggende forutsetningene i den norske mikromodellen eller den norske arbeidslivsmodellen er nødvendige for å ivareta etablerte tradisjoner for partssamarbeid om utvikling og kvalitet i utdanningssektoren. De tillitsvalgte på arbeidsplassene utgjør viktige bærebjelker i denne norske arbeidslivsmodellen på virksomhetsnivå (Trygstad og Vennesland 2012):

«Et viktig trekk ved modellen er partenes gjensidige anerkjennelse av rettigheter og plikter. Plikten gjelder ikke bare lov- og avtaleverket, men også en felles målsetting om fellesskap til beste for virksomheten og en anerkjennelse av at partene kan ha både felles og motstridende interesser» (Trygstad og Hagen 2007:21).

Det formelle og uformelle partssamarbeidet i arbeidslivet foregår med andre ord på en rekke ulike styringsnivåer og reguleres gjennom medbestemmelse og medvirkning. Medbestemmelse brukes gjerne i betydningen deltakelse i beslutningsprosesser, der ledere og tillitsvalgte i prinsippet er likeverdige. Medvirkning, det vil si at man deltar i implementeringsfasen, innenfor rammer satt av beslutningstakere. Deltakelse fra ansatte kan romme både begrepene medbestemmelse og medvirkning, mens innflytelse henspiller på at de ansattes deltakelse har effekt (Trygstad og Hagen 2007).

Nedenfor skal vi se nærmere på hvordan privatisering og markedsretting av utdanningssektoren vil påvirke lærerprofesjonens muligheter med hensyn til å øve innflytelse når det gjelder å sikre og videreutvikle utdanningskvaliteten.

Endrede forutsetninger for lærerprofesjonens innflytelse

Parallelt med en desentralisering i offentlig sektor, har vi hatt en reformbølge ofte omtalt som New Public Management (NPM), der mål- og resultatstyring og markedsprinsipper er viktige elementer. NPM handler om at organisasjons- og ledelsesformer i det private næringsliv blir forbilde for reformer i offentlig sektor. Samtidig med at offentlig sektor har innført styringssystemer fra privat sektor, har det også skjedd en overføring av ledelses- og organisasjonsprinsipper fra privat sektor til offentlige virksomheter (Hagen og Trygstad 2008). Dette gjelder blant annet organiseringen av arbeidslivet i offentlig sektor. Bruk av bestiller-utfører-modeller, oppsplitting av virksomheter og bruk av vikarbyråer er eksempler på dette. Det er stadig flere som peker på sammenhenger mellom styringstrender, organisering av arbeidslivet og nye ansettelsesformer, og hvilke konsekvenser dette blant annet får for avtalefestet medbestemmelse (Bergene 2012). Denne utviklingen påvirker forholdet mellom partene i arbeidslivet – også innen utdanningssektoren.

Bruk av vikarbyråer i utdanningssektoren er foreløpig lite utbredt, men vi ser allerede at dette er mer vanlig i de private kommersielle konsernene, både innen barnehage og skole. Slike konsern opererer gjerne med selskapsstrukturer der vikarbyråer er integrerte datterselskaper (For velferdsstaten 2010, 2013). Det er grunn til å tro at disse tendensene vil forsterkes ytterligere med et økt innslag av kommersielle aktører i utdanningssektoren.

Erfaringene fra kommersielle skoler i Sverige gir også grunn til å anta at et sterkere innslag av private, kommersielle aktører i utdanningssektoren vil medføre økt bruk av vikarbyråer, midlertidige ansettelser og ufaglært arbeidskraft (Lindgren 2013). Dette vil gjerne medføre lavere kostnader, og følgelig bedre muligheter for avkastning for kommersielle aktører. Vi har tidligere i notatet vist hvordan dette påvirker utdanningskvaliteten på flere ulike måter.

En kritisk komponent i den norske mikromodellen er bevisstheten om at partene skal samhandle og samarbeide i lang tid (Hernes 2006). Forutsigbarhet og langsiktighet bygger tillit og gir gode forutsetninger for samarbeid om utvikling og kvalitet. Dersom forutsetningene for den norske modellen forsvinner på mikronivå vil dette få store konsekvenser for den norske makromodellen. Samarbeidskulturen og organisasjonsgraden er slike kritiske forutsetninger (Bergene 2012). Endringer i disse forutsetningene innebærer at vilkårene for å drive langsiktig og koordinert faglig-pedagogisk utviklingsarbeid blir endret. Både arbeidsgivere og ansatte vil agere annerledes med et kortere perspektiv på eget tilsettingsforhold, noe som kan komme til uttrykk i manglende opplæring og redusert satsing på etter- og videreutdanning. Dette har man allerede sett flere eksempler på knyttet til bruk av vikarbyråer i helsesektoren (Bergene 2012).

Det profesjonsfaglige fellesskapet på arbeidsplassene vil også bli mer fragmentert dersom det blir vanlig å bruke innleid arbeidskraft. Vi vet også at midlertidig ansatte oftere er uorganiserte, og at det er vanskelig å få på plass tariffavtaler på arbeidsplasser med få eller ingen fagorganiserte. Et velfungerende partssamarbeid er avhengig av representative og godt skolerte tillitsvalgte på alle nivå. De medbestemmelsesordningene som forbindes med den norske samarbeidsmodellen i arbeidslivet finnes i liten grad i bransjer der organisasjonsgraden og avtaledekningen er lav (Trygstad og Vennesland 2012). Som nevnt er profesjonens innflytelse avgjørende for å sikre kvaliteten i utdanningssystemet, og lærerorganisasjonene spiller således en sentral rolle i arbeidet med å oppnå likeverdig utdanning i et desentralisert utdanningssystem. Lavere organiseringsgrad vil derfor få direkte konsekvenser for det formelle og uformelle partssamarbeidet om utdanningskvalitet.

Vi vil også framheve at bruk av vikarbyråer kompliserer relasjonen mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Blant annet kan det bli et uklart skille mellom hvem som er oppdragsgiver og hvem som er arbeidsgiver, og det kan bli uklart hvem som er de relevante partene i forhandlinger og samarbeid på arbeidsplassen.

«Fragmentering i rom, det vil si at arbeidsgivere og arbeidstakere ikke er tilstede på samme arbeidsplass, gjør medbestemmelse vanskeligere. Det er dermed en viss fare for at lovfestet medbestemmelse kan bli betydningsløst» (Bergene 2012:12).

Vi har tidligere i notatet vist at økt kommersialisering i utdanningssektoren over tid fører til at det er store, gjerne internasjonale, konsern som blir de største aktørene (Skolverket 2012a). Erfaringer fra andre bransjer viser at tillitsvalgtarbeid i større konsern ofte er krevende, fordi beslutninger gjerne treffes i fora der den tillitsvalgte ikke er representert. Det kan også være uklart hvem tillitsvalgte skal gå i dialog med; om motparten er den lokale ledelsen eller konsernledelsen, og hvilke spørsmål som skal være gjenstand for medbestemmelse. De ansattes mulighet til å påvirke beslutninger reduseres dersom beslutningsstrukturen i lov- og avtaleverket ikke matcher beslutningsstrukturen i konsernet (Trygstad og Vennesland 2012).

I sum kan vi altså anslå at profesjonens arenaer for medbestemmelse vil pulveriseres og marginaliseres dersom ulike eierinteresser og selskapsstrukturer inntar utdanningssektoren. Stadig flere tillitsvalgte i andre sektorer rapporterer at medbestemmelsen på arbeidsplassene erstattes av medvirkning eller ren informasjon fra ledelsen, og vi har vist at dette er en utvikling som vil forsterkes dersom tillitsvalgtarbeidet i større grad skal foregå i konsern, gjerne med internasjonale eiere (NTL 2012, Trygstad og Vennesland 2012). Dette innebærer at de ansattes deltakelse gradvis endres fra innflytelse på beslutningsprosesser til innflytelse på implementering av allerede fattede beslutninger. En slik utvikling vil få store konsekvenser for den profesjonsfaglige innflytelsen i utdanningssektoren. Dersom makt og innflytelse flyttes til konsernstyrer fjernt fra praksisfeltet i skoler og barnehager, vil dette undergrave det gode samarbeidet om utvikling som tradisjonelt har preget den norske mikromodellen, og det vil svekke profesjonens mulighet til å bidra systematisk i et samarbeid om utdanningskvalitet. En slik utvikling vil derfor også kunne påvirke det profesjonelle handlingsrommet til lærere i barnehage og skole. Grunnlaget for dette handlingsrommet legges blant annet gjennom systematisk, profesjonsfaglig innflytelse på de ulike styringsnivåene i utdanningssektoren.

Endrede forutsetninger for demokratisk styring av utdanningssektoren

En annen konsekvens av økt kommersialisering i utdanningssektoren vil være tap av demokratisk kontroll når private eierinteressers lønnsomhetsvurderinger får forrang over politiske og faglige vurderinger og prioriteringer. Kommersiell drift har per definisjon som formål å tjene penger. Som beskrevet tidligere i notatet vil derfor de hensyn og vurderinger som ligger til grunn for kommersiell drift gradvis kunne påvirke innholdet i utdanningen i et system der økonomiske argumenter veier tyngre enn de faglige. En slik dreining som følge av private interessers innflytelse på utdanningen vil bare kunne motvirkes gjennom ekstrem detaljstyring fra sentralt nivå av prioriteringer og innsats. En slik utvikling vil hverken være tjenlig for lokaldemokratiet i kommunene eller for det lokale handlingsrommet i skoler og barnehager.

Åpne demokratiske prosesser er en forutsetning for politisk påvirkningsarbeid fra fagforeninger og andre samfunnsaktører. Viktige samfunnsoppgaver som utdanning kan ikke organiseres på måter som gir ulike kommersielle interesser definisjonsmakt og innflytelse på bekostning av lokaldemokrati og åpne politiske beslutningsprosesser. Valgfriheten lokalt, som følger av at ulike aktører gis mulighet til å tilby velferdstjenester, kan ikke veie opp for at de folkevalgte mister demokratisk kontroll med sektoren. Et eksempel på slikt tap av demokratisk kontroll fikk vi da den rødgrønne regjeringen i 2010 lanserte lovforslaget om utbyttebegrensning på kommersiell barnehagedrift. De kommersielle barnehageaktørene protesterte og truet med å stenge barnehager dersom lovforslaget ble vedtatt. Lovforslaget ble endret og hele prosessen illustrerte med all tydelighet at markedsandeler gir makt. (Herning 2013). Tilsvarende situasjoner vil kunne oppstå i kommuner der kommersielle konsern med store markedsandeler i praksis blir sittende med vetorett når de lokale folkevalgte skal utvikle politikk for viktige sektorer.

Eilertsen og Bjerke (2004) har hevdet at diskusjonen om markedsrettingen av offentlig sektor er vår tids viktigste politiske spørsmål. Et grunnleggende spørsmål er om samfunnsutviklingen skal styres gjennom politiske vedtak i demokratisk valgte organer, eller om den skal styres av markedskrefter som gir makt til aktører med økonomiske interesser. Bruk av markedsstyring i velferdssektorer vil med andre ord fortrenge både politikere og organisasjoner som aktører i samfunnsutviklingen generelt og i utdanningssektoren spesielt. Dette innebærer et brudd med den norske modellen som har vært en forutsetning for utvikling av velferdssamfunnet og utdanningssektoren slik vi kjenner dem.

Kapittel 4 Avsluttende betraktninger

Det er mange ulike argumenter som trekkes fram når privatisering av velferdstjenester skal begrunnes. Argumentene bygger på et grunnleggende syn om at velferdstjenester skiller seg lite fra andre type tjenester. Privatisering lanseres derfor gjerne som et virkemiddel for å oppnå høyere effektivitet. Dette baserer seg på en idé om at ressursene ikke utnyttes godt nok når det offentlige står for tjenesteytingen, og at det derfor er rom for besparelser ved at private aktører kan løse de samme oppgavene på en billigere måte. Videre argumenteres det for at kvaliteten på tjenestene vil øke gjennom konkurranse mellom ulike aktører. Det argumenteres også for at et mangfold i tjenestetilbudet blir resultatet av privatisering. Privatisering skal gi kundene flere valgmuligheter, slik at den enkelte kan velge det tilbudet som passer en selv best. I dette notatet har vi blant annet drøftet privatisering av utdanningssektoren kombinert med etablering av markeder og økt valgfrihet. En slik utvikling kan gi økt valgfrihet for enkelte grupper, men kan for øvrig ikke vise til resultater som er i tråd med intensjonene.

Hvordan defineres utdanningskvalitet?

Utdanningskvalitet er som vi har vist et sammensatt begrep, og forståelsen av hva som er kvalitet avhenger av hvem som definerer kvalitet og hvilket perspektiv som legges til grunn. I dette notatet har vi lagt vekt på utdanningskvalitet i et samfunnsperspektiv. Det innebærer at vi løfter fram egenskaper et utdanningssystem bør ha for at utdanningen skal fylle den rollen som man gjennom demokratiske beslutninger har sagt at utdanningen skal ha i samfunnet. Vi har tidligere i notatet vist at privatisering og økt innslag av kommersielle krefter i utdanningssektoren vil kunne få alvorlige konsekvenser for grunnleggende forhold knyttet til likeverdighet og kvalitet i utdanningen. Vi har sett at privatisering av utdanningssektoren fører til økt segregering og større ulikheter mellom skoler og elever. Totalt sett gir dette svakere faglige resultater, og dårligere utnyttelse av ressurser på samfunnsnivå. Erfaringer fra andre land viser også at det er de mest ressurssterke som drar fordel av økt mangfold og valgfrihet, mens de ressurssvake får langt dårligere muligheter. Dette undergraver følgelig utdanningssystemets mulighet til å bidra til sosial utjevning.

Det er bred politisk enighet om at alle skal ha lik rett til utdanning. I dette ligger det også at utdanningstilbudet skal være likeverdig og gi alle like muligheter til en god utdanning. Et system basert på konkurranse, fritt skolevalg og private aktører gir et utdanningssystem med større forskjeller mellom skoler, og dermed et system med dårlige og gode skoler. Det er i strid med målet om lik rett til utdanning at noen skal gå på dårligere skoler. Med redusert offentlig kontroll over sektoren som følge av private interessers økte innflytelse, blir dette også et spørsmål om verdier. Fullan (2013) er blant dem som har påpekt at det er moralsk tvilsomt og sosialt uansvarlig at målet om god utdanning blir redusert til å konstruere fluktveier fra dårlige skoler. Utdanningskvalitet i et samfunn må defineres på en måte som henspiller på systemnivå og som favner alle.

Konsekvenser for likeverdighet og kvalitet i utdanningen

I regjeringens politiske plattform heter det at:

«Regjeringen vil åpne for at flere kan drive offentlig finansierte friskoler, og gjeninnføre en lov om frittstående skoler der kravet til formål erstattes med krav til innhold og kvalitet. Skoler som oppfyller vilkårene skal ha rett til godkjenning, med mindre en helhetsvurdering tilsier at godkjenning vil gi negative konsekvenser for det offentlige skoletilbudet. Regjeringen vil vurdere kapitaltilskudd til etablerte friskoler for oppgradering av eldre bygningsmasse. Friskoler skal ikke kunne betale utbytte til eierne.» (Politisk plattform 2013:56)

Når regjeringen vil åpne for private, kommersielle skoler kombinert med stykkprisfinansiering, fri etableringsrett og konkurranse som gjennomgående element, finnes det ingen garanti for at krav til innhold og kvalitet vil forhindre en utvikling som ligner den vi har sett i Sverige. Vi har vist at en slik privatisering vil føre til negative konsekvenser for det offentlige skoletilbudet og følgelig for kvaliteten på utdanningssystemet sett under ett. En helhetsvurdering av konsekvenser for utdanningskvaliteten og av konsekvenser for det offentlige skoletilbudet bør være på samfunnsnivå, og følgelig bør ingen private, kommersielle skoler få godkjenning.

Dette er en erkjennelse som ikke deles av Høyre. I boken Et samfunn med mangfold og maktspredning skriver Solberg at «Ser man på [...] Sverige, hvor langt flere går i friskoler enn hos oss, forstår man at friskolene ikke er noen trussel mot fellesskap. Tvert imot.» (Høyre 2011 s. 4–5). Høyre har i etterkant presisert at de har lært av det som har gått galt i Sverige (VG 2013). Imidlertid er virkemidlene som blir beskrevet i regjeringsplattformen ikke vesentlig forskjellige fra virkemidlene som lå til grunn for friskolereformen i Sverige. Innføring av et utbytteforbud for kommersielle aktører – slik det er beskrevet i regjeringens politiske plattform – vil ikke endre på dette. Det er et utall måter å hente ut fortjeneste på som gjør det mulig å omgå et utbytteforbud (Dagbladet 2013, Utdanningsdirektoratet 2013a). Kommersielle aktører vil per definisjon ikke lenger være interessert i utdanningssektoren dersom dette utbytteforbudet blir reelt. Økt privatisering og kommersialisering i utdanningssektoren vil med andre ord medføre negative konsekvenser for det offentlige skoletilbudet og for utdanningskvaliteten på samfunnsnivå.

I Sverige er det nå et tverrpolitisk arbeid i gang for å forsøke å begrense skadevirkningene som har fulgt i kjølvannet av at investeringsselskaper har tatt over eierskapet til store deler av de kommersielle skolene (SVT 2013b). Fra framtredende politikere blir det også tatt selvkritikk og framhevet at man burde ha forstått at ved å åpne for kommersiell drift, ville skolesektoren tiltrekke seg eiere som primært er ute etter å tjene penger (SVT 2013c, SVT 2013d, Sveriges utbildningsradio 2011). I nabolandet Finland er situasjonen en helt annen. Det er få private grunnskoler, og omtrent tre prosent av elevene går i private grunnskoler. Finland trekkes gjerne fram som et eksempel hvor elevene presterer veldig godt faglig og det er relativt små forskjeller mellom elever og mellom skoler (Sahlberg 2011, Sarjala 2013).

Det er mange enkeltfaktorer som kan trekkes fram for å forklare den finske suksessen, men til grunn ligger en tverrpolitisk enighet om fellesskolen tuftet på et sett av felles verdier. Likeverdighet og samarbeid framfor valgfrihet og konkurranse er grunnlaget for de gode finske resultatene. Disse verdiene ligger til grunn for utforming av alle deler av utdanningssystemet, og sørger for et sammenhengende hele fra læreplanarbeid til lærerutdanning, fra vurderingssystem til ressursfordeling.

Dette har resultert i at Finland har unngått eksperimenter knyttet til innføring av konkurranse mellom skoler, fritt skolevalg og kontroll ved hjelp av et omfattende testsystem (ibid.). Det framheves at de svært gode faglige prestasjonene som Finland kan vise til over tid ikke har vært et mål i seg selv, men at de nettopp er et resultat av at alle elever gis like muligheter til å lykkes samtidig som samarbeid er nøkkelen for å få dette til. Lærere, skoleledere, helsearbeidere, fagforeninger, utdanningsmyndigheter, foreldre og elever selv spiller viktige roller. Særlig fagforeningenes rolle trekkes fram både når det gjelder å skape et velferdssamfunn med små sosiale forskjeller, og ikke minst når det gjelder lærerprofesjonens faglige innflytelse og medbestemmelse i utviklingen av utdanningssystemet (Sarjala 2013).

Konsekvenser for lærerprofesjonens rolle og innflytelse

Som fagforening og profesjonsorganisasjon er det Utdanningsforbundets oppgave å påvirke og øve innflytelse for å sikre en så god utdanning som mulig. Dette gjør Utdanningsforbundet gjennom arbeid på alle nivåer fra den enkelte skole og barnehage, via kommuner og fylkeskommuner og på nasjonalt nivå. Dette arbeidet forutsetter strukturer og arenaer som muliggjør profesjonens innflytelse gjennom medbestemmelse, partssamarbeid og politisk påvirkningsarbeid. På denne måten kan profesjonen bidra med sin utdanningsfaglige kompetanse for å videreutvikle utdanningssystemet. Nettopp det at Utdanningsforbundet er en demokratisk medlemsorganisasjon – med faglig fundert politikk og kunnskapsrike og skolerte tillitsvalgte over hele landet – gir muligheten til gjennom koordinert og samstemt innsats å spille en sentral rolle for å sikre likeverdighet og kvalitet i et desentralisert utdanningssystem.

I dette notatet har vi vist hvordan kommersialisering av utdanningssektoren vil utfordre den norske modellen på måter som vil få konsekvenser for det formelle og uformelle partssamarbeidet om utdanningskvalitet. Erfaringer fra kommersialisering av utdanning og andre velferdssektorer, nasjonalt og internasjonalt, viser at dette medfører nye ansettelsesformer gjennom økt bruk av vikarbyråer, midlertidige ansettelser og ufaglært arbeidskraft. Erfaringene viser også at kommersielle eiere gjerne etablerer eller inngår i større konsern med mange ulike selskaper som gjør det uklart hvem som er relevante parter i forhandlinger og i samarbeid på arbeidsplassen. Alt dette bidrar til å svekke fundamentet for det lokale partssamarbeidet om utdanningskvalitet. Tillitsvalgtarbeid i større konsern er også krevende fordi beslutninger ofte treffes i fora der den tillitsvalgte ikke er representert, og det er uklart hva som er gjenstand for medbestemmelse. Kommersielle aktørers lønnsomhetsinteresser kan få forrang foran faglige vurderinger og prioriteringer. I en situasjon hvor profesjonens innflytelse blir svekket, vil dette få negative konsekvenser for utdanningskvaliteten.

Vi har også pekt på hvordan økt kommersialisering og markedsretting av utdanningssektoren vil endre forutsetningene for demokratisk og politisk styring. Politisk påvirkningsarbeid fra fagforeninger og andre samfunnsaktører er en del av den norske modellen på makronivå. Aktører med store økonomiske interesser i viktige sektorer vil automatisk få markedsmakt, og vil således begrense det politiske handlingsrommet for folkevalgte politikere og fortrenge representative, demokratiske organisasjoner i viktige politiske beslutningsprosesser. Denne maktforskyvningen bidrar til å gjøre eventuelle endringer nærmest irreversible.

Utdanningsforbundet som fagforening og profesjonsorganisasjon

I 2008 utga Education International (EI) rapporten Hidden privatisation in Public Education. Her blir det dokumentert en rekke ulike eksempler på privatisering og kommersialisering i offentlig utdanning fra hele verden. Rapporten viser hvordan privatiseringen utgjør en internasjonal trend som gradvis endrer rammene for og innholdet i utdanningen. I rapporten blir det argumentert for at markedskrefter ikke bare vil påvirke likeverdighet i utdanningen på en måte som skiller de privilegerte og de upriviligerte, men at dette også vil påvirke den grunnleggende forståelsen av likeverdighet og sosial rettferdighet i utdanningen. Rapporten konkluderer også med at privatisering vil få store konsekvenser for læreres innflytelse over utdanningen og bidra til de-profesjonalisering av læreres arbeid (Ball og Youdell 2008).

Utdanningsforbundet er medlem av EI og deler organisasjonens grunnleggende syn på utdanningskvalitet og utdanning som en rettighet for enkeltmennesker og som et offentlig ansvar. På landsmøtet i 2012 vedtok Utdanningsforbundet å arbeide for «ein offentleg utdanningssektor», og «å utvikle strategiar for å møte auka privatisering i utdanningssektoren og gje sterkare signal mot konkurranseutsetting og privatisering av velferdstenester» (Utdanningsforbundet 2012c).

Utdanningsforbundets politikk og strategi er forankret i grunnleggende verdier og prinsipper og profesjonsfaglige analyser, og blir til i møte med den politiske virkeligheten fagforeningen søker å påvirke. Fra et profesjonsfaglig perspektiv er det åpenbart at en politikk som vil legge grunnlaget for privatisering og økt innslag av kommersielle krefter i utdanningssektoren vil få alvorlige konsekvenser for grunnleggende forhold knyttet til likeverdighet og kvalitet i utdanningen på samfunnsnivå. Lærernes og elevenes hverdag vil påvirkes gjennom strukturelle endringer som det er vanskelig å reversere på et senere tidspunkt.

Problemstillinger knyttet til privatisering og kommersialisering er aktuelle også for andre velferdstjenester enn utdanning, og det er sannsynlig at utvikling i andre sektorer vil ha betydning for utdanningssektoren på lengre sikt. Gjennom hovedsammenslutningen Unio inngår Utdanningsforbundet i samfunnspolitiske allianser med sikte på å påvirke samfunnsutvikling, arbeidsliv og offentlig velferd. Dette er også en viktig kanal for å fremme grunnleggende verdier knyttet til utdanningskvalitet og likeverdighet i et samfunnsperspektiv. Som profesjonsorganisasjon og fagforening må Utdanningsforbundet bruke samfunnsaktørrollen og allianser til å forvalte det brede samfunnsmandatet, og til å formidle kunnskap om de komplekse sammenhengene mellom utdanning og samfunnsutvikling.

For Utdanningsforbundet utgjør rollen som profesjonsorganisasjon og rollen som fagforening en integrert tilnærming i arbeidet med å oppfylle utdanningens brede samfunnsmandat. Det er en styrke for organisasjonen at medlemmene kommer fra hele utdanningsløpet, fra barnehage til universitet, og både fra offentlig og privat sektor. Høy organisasjonsgrad, og en sterk samlet profesjon kan bidra til å motvirke noe av den fragmenteringen som vil følge dersom private interesser får økt definisjonsmakt i utdanningssektoren. Utdanningsforbundets fremste anliggende er å sikre likeverdig kvalitetsutdanning for alle. Organisasjonen arbeider derfor for å sikre alle lærere i alle skoler og barnehager gode rammebetingelser og profesjonelt handlingsrom til faglig og etisk yrkesutøvelse, og for å ivareta og videreutvikle arenaer som sikrer lærerprofesjonen innflytelse og medbestemmelse i videreutviklingen av utdanningssektoren.

I Lærerprofesjonens etiske plattform står det at «Profesjonen (...) tar ansvar for å varsle når rammevilkår skaper faglig og etisk uforsvarlige tilstander» og at «Profesjonen (...) går ikke på akkord med verdiene i samfunnsmandatet, vårt kunnskapsgrunnlag og lærerprofesjonens etiske plattform» (Utdanningsforbundet 2012b). Som profesjonsorganisasjon og fagforening er Utdanningsforbundet forpliktet både overfor samfunnet og egne medlemmer til å bidra til en opplyst debatt om viktige politiske veivalg. Det politiske spørsmålet om privatisering og kommersialisering i utdanningssektoren er og bør være en faglig og etisk diskusjon om hva som menes med likeverdig utdanning og hva slags samfunn utdanningen skal bidra til. Her har Utdanningsforbundet en sentral rolle å spille.