Temanotat 2/2013: Internasjonale sammenlikninger av lærerlønn, frafall i videregående opplæring og beslutningsmyndighet i utdanningssektoren (pdf)

1. Innledning

Hovedkilden for de internasjonale sammenlikningene i dette temanotatet er fra OECD. Denne organisasjonen gir hvert år ut en sentral publikasjon om utdanning, Education at a Glance (EaG), som tar mål av seg å sammenlikne trekk ved utdanningssystemet langs en rekke indikatorer og for en rekke land. Tilnærmingen i store deler av publikasjonen er økonomisk med en tydelig vektlegging av utdanningssystemenes effektivitet, noe som legger store føringer på utvelgelse av og tolkning av indikatorer. I følge OECD får internasjonale sammenlikninger økt oppmerksomhet hos nasjonale myndigheter i deres søken etter en politikk som virker effektivt, eller etter tiltak som de mener vil heve kvaliteten.

Gjennom sammenlikningene får en fram forskjeller på tvers av landegrenser, blant annet mellom Norge og andre land. Det gjør OECDs tall interessante. Samtidig skal vi se at tallene må brukes med varsomhet.

2012-utgaven av EaG kom 11. september og er en omfangsrik publikasjon på 565 sider, med mange tabeller og tilhørende tekst. Den består av 31 indikatorområder. Samlet sett er det således en publikasjon som ikke er så lett å sette seg inn i og bruke.

Like fullt får EaG stor oppmerksomhet i både norske og internasjonale medier. Ikke minst i forbindelse med offentliggjøringen, men det er også mange eksempler på at tall fra EaG blir brukt i medieoppslag på andre tidspunkter av året. Sammenlikninger fra EaG er dessuten sentrale ved utarbeidelse av norske stortingsmeldinger og andre nasjonale dokumenter innenfor utdanningsområdet. OECD-tall inngår på denne måten som sentrale i kunnskapsgrunnlaget for reformer og endringer i norsk utdanningspolitikk.

Tallmateriale som kommer fra OECD har generelt stor legitimitet i norsk offentlighet. Det er få som setter spørsmålstegn ved holdbarheten av de presenterte størrelsene, og de er i liten grad gjenstand for dyptgående offentlig debatt. Ovennevnte grunner tilsier at kjennskap til EaG og tallene som står der er viktig for å forstå utviklingen i norsk utdanningspolitikk og hva som er med på å påvirke denne. For tillitsvalgte i Utdanningsforbundet vil kunnskap om EaG derfor være viktig.

Tre indikatorområder fra 2012-utgaven av EaG trekkes fram i dette temanotatet. Lærerlønn er valgt ut på grunn av en tradisjonelt stor interesse for denne indikatoren. Frafall i videregående opplæring er tatt med fordi det fikk stor oppmerksomhet i flere norske medier ved offentliggjøringen høsten 2012, og fordi det er et politikkområde som generelt vies mye oppmerksomhet. Det tredje temaet, beslutningsnivåer i utdanningssektoren, må ses i lys av en større og pågående diskusjon både i Utdanningsforbundet og samfunnsdebatten generelt om styring og lokalt handlingsrom.

De tre temaene har fått hvert sitt kapittel med samme oppbygning: Først litt om hvorfor området er viktig, i et underkapittel kalt kontekst. Dernest blir det gjort rede for hva som er funnene i de internasjonale publikasjonene, i hovedsak EaG. Til slutt rettes søkelyset på hvordan resultatene kan forstås eller tolkes. Her trekkes blant annet relevant forskning inn.

2. Om publikasjonen Education at a Glance (EaG)

2.1 Litt generelt om indikatorer

En indikator brukes til å belyse fenomener og sammenhenger. Målet med indikatorutvikling er gjerne å sammenfatte og uttrykke mange komplekse forhold i noen få håndterbare tallstørrelser. Resultatene av politikken kan således måles og synliggjøres på en enkel og forståelig måte. Eksempelvis rapporterer norske kommuner i KOSTRA om en rekke grunndata ved egen virksomhet. På bakgrunn av denne innrapporteringen utarbeider Statistisk sentralbyrå nøkkeltall.

Andre legger vekt på at indikatorer er noe mer enn nøkkeltall. Som navnet sier, er indikatorer størrelser som skal indikere noe. Det innebærer at en indikator ikke skal gi fullstendig informasjon om status eller tilstand. Oppmerksomheten rettes mot om utviklingen synes "god", om tilstanden er "normal" eller om utviklingen går i ønsket retning. I en slik betydning må indikatorer være knyttet til mål. Indikatorene skal gi en beskrivelse av den nåværende situasjonen, en kvantifisering av målsetningene som har blitt satt, og gi en innsikt i hvilke faktorer som har bidratt til å oppnå bestemte resultater. Indikatorer kan også gi signaler om hvilke virkemidler eller politikkområder som eventuelt bør endres, og i hvilken retning.

Indikatorutvikling innebærer ofte politiske beslutninger om hva som skal måles og følgelig vies oppmerksomhet, og kan derfor ikke reduseres til tekniske spørsmål. Valg av indikatorer vil ofte oppfattes som uttrykk for det myndigheter mener er viktig og dermed lett kunne virke sterkt styrende. Deltakelsen i internasjonalt indikatorarbeid har utvilsomt bidratt til å skape felles forståelse for utdanningspolitiske mål og utfordringer, både ute og hjemme.

I mange tilfelle er det langt fra entydig hvordan resultatene fra indikatorene kan tolkes. Indikatorene må dessuten suppleres med annen kunnskap, blant annet forskning, for å finne årsaker og forstå mekanismer bak resultatene indikatorene avdekker. Uten at indikatorene blir supplert med annet materiale og tolket, vil indikatorene og nasjonal plassering på disse lett bli et mål i seg selv. Oppmerksomheten vil dessuten dreie bort fra områder der det ikke finnes eller der det er vanskelig å lage gode indikatorer. Resultatet kan bli at en fortrinnsvis måler det som er lett å måle.

2.2 Generelt om EaG 2012

Hvert år er to tredjedeler av indikatorene faste, mens en tredjedel er nye. EaG er som vanlig delt inn i fire hovedgrupper og antallet fordeler seg slik i 2012-utgaven:

• Læringsutbytte og betydningen av læring (11 indikatorer)
• Ressurser (7 indikatorer)
• Tilgang til utdanning, deltakelse og progresjon (6 indikatorer)
• Læringsmiljø og organisering av skoler (7 indikatorer)

Som ved tidligere utgaver er det flest indikatorer når det gjelder læringsutbytte. Dataene er hovedsakelig fra skoleåret 2009/10. I publikasjonen står det 2010.

En del indikatorer viser utviklingen over tid. Disse er bygget på egne innsamlinger av trend-data fra landene. For indikatorer der det ikke er publisert tidsserier skal man være ekstra varsom ved å sammenlikne en utgave av EaG med tidligere versjoner. Endringer mellom årganger kan i flere tilfeller skyldes endringer i definisjoner.

De tallene som OECD bygger sine indikatorer på, er tall som er hentet inn fra de enkelte landene.

2.3 Forordet

Forordet gir et innblikk i hvordan OECD tenker at publikasjonen kan brukes. Et sitat fra forordet i 2011-utgaven kan i så måte være opplysende:

"In an increasingly global economy, in which the benchmark for educational success is no longer improvement by national standards alone, but the best performing education systems internationally, the role of the OECD has become central, providing indicators of educational performance that not only evaluate but also help shape public policy". (OECD 2011:13)

OECD ser sin egen rolle i å framskaffe indikatorer som kan være katalysatorer for endring. Indikatorene kan vise hva som er mulig innenfor utdanningsområdet. Det innebærer, i henhold til EaG, å sette spørsmål ved og noen ganger endre politikk. Indikatorene kan også få land til å sette mål uttrykt i kvantitative størrelser. Indikatorer kan ha en særskilt stor betydning når de "...contradict the self-perception of a national education system, and therefore challenges the beliefs and assumptions that guide it" (OECD 2011:18). Sett fra OECD har indikatorene ført til at internasjonale sammenlikninger både blir tilgjengelige og virkningsfulle. Internasjonale sammenlikninger kan også fungere som en referanse for å vurdere framgang i utdanningspolitikken. Sammenlikningene kan ikke minst være med å legitimere utdanningsreformer.

Vi ser av dette at OECD kan ha en stor betydning for den utdanningspolitikken som føres i vårt land. For Utdanningsforbundet vil det derfor være viktig å ha god kjennskap til hva OECD gjør på utdanningsområdet og ikke minst kritisk vurdere ulike undersøkelser og publikasjoner som kommer fra organisasjonen.

3. Gjennomføring i videregående opplæring

3.1 Kontekst

Gjennomføring av og frafall i utdanning er høyt på den utdanningspolitiske dagsorden i mange land. Den norske regjeringen har et mål om at andelen som fullfører og består videregående opplæring skal være 75 prosent for de som begynte i videregående opplæring høsten 2010.

I de fleste land i OECD blir fullført videregående opplæring vurdert som et minimumsnivå på utdanning for å få til en vellykket inngang og senere karriere i arbeidslivet (Markussen 2012). Bestått videregående opplæring vil også ha stor betydning for en aktiv deltakelse i samfunnslivet.
Personer som ikke har fullført videregående opplæring har gjennomsnittlig lavere inntekt, høyere arbeidsledighet og benytter seg oftere av offentlige stønader og trygd enn de som har fullført videregående opplæring. I tillegg er det en sterk sammenheng mellom frafall fra videregående opplæring, sosial ekskludering, dårlig helse, kriminalitet og lave materielle levekår (Falch/Nyhus 2009, Falch mfl. 2010a, Falch mfl. 2010b).

Senter for økonomisk forskning (Falch/Nyhus 2009) har beregnet at om fullføringen av videregående opplæring økes fra 70 til 80 prosent, vil det innebære en kostnadsreduksjon for samfunnet på mellom 5,4 og 8,8 milliarder kroner.

3.2 Funn

På norsk initiativ publiserte OECD i 2011 for første gang tall som gjør det mulig å sammenlikne gjennomføring i videregående opplæring i ulike land. På dette grunnlaget ble det utarbeidet en indikator om gjennomføring i videregående opplæring («successful completion») med data for 20 land.

I henhold til 2012-utgaven fullførte i gjennomsnitt 70 prosent av elevene videregående opplæring på normert tid i OECD-landene. Norge lå på delt 21. plass av 25 land med 57 prosent. Prosentandelen var like stor året før. Høyest gjennomføring på normert tid var det i Sør-Korea og Japan, med henholdsvis 95 og 93 prosent. Deretter fulgte Slovakia, Israel og Irland med 87–88 prosent. Bare i Mexico, Island og Luxemburg var gjennomføringen av elever som tok videregående opplæring på normert tid lavere enn i Norge. Island lå sist med kun 44 prosent.

OECD hadde også tall for gjennomføringsgraden to år etter normert tid. Dette fikk store utslag. Gjennomsnittet i OECD økte til 85 prosent, og i Norge lå den på 72 prosent. Av de 14 landene som leverte data, lå Norge som nummer 12. Kun Island og New Zealand hadde her svakere gjennomføring enn Norge.

Gjennomføringsgraden var høyere på studieforberedende programmer enn på de yrkesfaglige i alle de 16 landene som leverte data på programnivå. Forskjellen mellom gjennomføringsgrad mellom studieforberedende og yrkesfaglige var i gjennomsnitt for OECD på 16 prosent, mens forskjellen var 31 prosent i Norge. I studieforberedende programmer i Norge fullførte 73 prosent på normert tid og 83 prosent på normert tid pluss to år. Tilsvarende tall for yrkesfag var 42 prosent og 62 prosent. I Danmark var fullføringen på henholdsvis 80 og 88 prosent på de studiespesialiserende programmene, og 35 og 54 prosent på de yrkesfaglige. I Finland var de respektive prosenttallene 80 og 91 på studiespesialisering og 62 og 72 på de yrkesfaglige.

I alle land var det kjønnsforskjeller i jentenes favør, i gjennomsnitt åtte prosent. Norge hadde desidert størst kjønnsforskjell med 18 prosent. To år etter normert tid var forskjellene redusert til åtte prosent for Norges del, mot fem prosent i OECD som helhet. Til sammenlikning var forskjellen mellom gutter og jenter mindre enn fem prosent i Sverige og Finland. Noe flere gutter enn jenter oppnådde yrkeskompetanse, men langt flere jenter enn gutter endte opp med studiekompetanse i Norge. Sammenliknet med andre land, er det guttene i Norge som tjener mest på å få bruke to år utover normert tid.

En annen indikator («graduation») viser samletallet på ungdommer og voksne som hvert år oppnår studiekompetanse eller yrkeskompetanse. Her var de norske tallene relativ høye sammenliknet med de fleste andre OECD-land. Antall som oppnådde studie- eller yrkeskompetanse i 2009 i Norge tilsvarte 91 prosent av et årskull. Gjennomsnittet for OECD var 82 prosent. Relativt sett mange voksne var hovedårsaken til at Norge kom bedre ut på statistikken over kandidatproduksjon enn for statistikken for gjennomføring av videregående opplæring. De aller fleste av de eldre kandidatene oppnådde yrkeskompetanse og mange var praksiskandidater.

EU har som ett av sine referansemål («benchmarks») å redusere frafallet til under 10 prosent innen 2020. EU bruker betegnelsen «early school leavers» om de som faller fra, og definerer dette som unge mellom 18 og 24 år som kun har grunnskole eller mindre, og som ikke er i utdanning eller opplæring. Gitt denne definisjonen var det gjennomsnittlige skolefrafallet i EU på 13,5 prosent i 2011 (Europa-kommisjonen 2012). Verdt å merke seg er at Sverige (6,7 prosent), Danmark (9,1 prosent) og Finland 9,8 prosent) alle hadde lykkes å redusere frafallet til under 10 prosent. Norge står med skolefrafall på 16, 6 prosent. Tilsvarende tall for sterkt kriserammede land som Spania og Portugal er på henholdsvis 26,5 og 23,2 prosent.

3.3 Kommentar

Norge har relativ lav fullføring når det gjelder andelen unge som for første gang har påbegynt videregående opplæring. Dette omfatter både de som har fullført på normert tid samt andelen som fullfører etter ytterligere to år. Hvis en ser på andelen av hele årskullet av aldersgruppen fra 25 år og til 34 år som har gjennomført videregående opplæring så ligger vi derimot litt over OECD-gjennomsnittet.

Flere norske tall finner vi i «Utdanningsspeilet 2012» (Utdanningsdirektoratet 2012). Her kan man lese at andelen som fullfører og består videregående opplæring innen fem år har ligget stabilt mellom 67 og 70 prosent siden 1999. Etter 1999 har andelen sunket fram til 2003-kullet. Siden har andelen begynt å øke igjen, og for 2005-kullet er nivået det samme som i 1999. I overkant av 80 prosent av elevene som startet på studieforberedende grunnkurs i 2005 oppnådde studie- eller yrkeskompetanse innen fem år. Tilsvarende andel for elevene som begynte på yrkesfaglige grunnkurs var i overkant av 60 prosent. For 2000-kullet så en også på ti år etter oppstart i videregående opplæring. Da økte andelen som fullførte og bestod med rundt ni prosent. Størrelsen på økningen varierte mellom utdanningsprogrammene, og de største endringene skjedde innenfor yrkesfag. På elektrofag fullførte og bestod 19 prosent flere etter ti år enn etter fem år.

Et forhold som kompliserer mulighetene for en komparativ analyse, er at EaG ikke har statistikk over hvor stor andel av ungdomskullet som starter og fullfører videregående opplæring i de ulike landene. Man kan jo ha en høy gjennomføringsgrad dersom det i enkelte land bare er en begrenset del av ungdomskullet som starter på videregående opplæring, mens det i andre land er slik at nærmest hele ungdomskullet starter på videregående opplæring. Uten en slik sammenlikning er det vanskelig å si noe bestemt om fullføringsgraden i Norge er lav eller høy sammenliknet med andre land.

I tillegg er det store variasjoner i utdanningssystemenes oppbygging og struktur (Markussen 2012). Ved sammenlikning av kompetanseoppnåelse på tvers av land er det viktig med kjennskap til slike forskjeller. Denne kjennskapen betyr at en skal være varsomme med bastante konklusjoner bygget på internasjonale sammenlikninger. Man må være seg bevisst at man noen ganger ikke har med sammenliknbare størrelser å gjøre.

Kompetanseoppnåelse blir målt ulikt fra land til land. Bare innenfor Norden måles oppnådd kompetanse på ulike tidspunkter (Markussen 2012). Et spørsmål er når en begynner å telle. Oppnådd kompetanse kan også måles på ulike tidspunkter.

Et annet forhold er at tilsynelatende like kompetanser kan ha svært forskjellig innhold. Normert tid varierer mellom land. I de fleste landene er videregående opplæring treårig. I Danmark, Irland, Frankrike, Luxemburg, Polen, Slovenia og Spania er det mulig å fullføre og bestå en yrkesfaglig opplæring i løpet av to år, mens i Belgia, Ungarn, og Norge er yrkesopplæringen på fire år. Det er svært sannsynlig at innholdet i oppnådd kompetanse etter to år er et helt annet enn kompetanse oppnådd etter tre eller fire år (Markussen 2012).

«Dermed er det åpenbart at tall som vises i OECDs tabeller som mål på det samme, vil være samlet inn og beregnet på ulikt vis i landene, slik at de i mange tilfeller vil være mål på ulike forhold.» (Markussen 2012:215)

Likevel er det et faktum at andelen ungdommer som faller fra videregående opplæring i Norge er høyt, og betydelig høyere enn ønsket. Det går fram av OECDs statistikk. Samtidig ser vi at vårt land lykkes relativt godt med å gi kompetanse til unge voksne.

4. Lærerlønn

4.1 Kontekst

OECD (2012) peker på at lærerlønn kan være uttrykk for hvor attraktivt læreryrket er for den enkelte. Lønn kan være avgjørende i alle faser i en lærers yrkeskarriere, når hun eller han velger å bli lærer, om han eller hun velger å forbli lærer og om en person velger å gå tilbake til læreryrket etter en annen yrkeskarriere. Lønn kan spille inn på flere måter. Jo høyere lærerlønnen er, for desto flere vil det være aktuelt å bli lærer. Viktigheten av kvalifiserte lærere for elevers læring er dokumentert i flere rapporter.

I følge EaG er lærerlønn viktig fordi det reflekterer karriereveier og avansemuligheter innenfor profesjonen. En relativ flat lønnsstruktur kan være et insentiv for å tiltrekke seg kvalifisert personale, men samtidig innebære færre insentiver for kontinuerlig utvikling.

Lærerlønn kan også ses på som samfunnets verdsetting av læreryrket. Læreres lønnsnivå sammenliknet med lønn i andre yrker er, i henhold til OECD, potensielt viktig for beslutningen om å jobbe i skolen eller ikke. Det synes ikke minst som om lærerlønn sammenliknet med lønn i andre yrkesgrupper spiller en stor rolle for om de som jobber som lærere forblir i yrket, og hvorvidt utdannede lærere returner til læreryrket etter å ha vært i andre yrker.

4.2 Funn

Lærerlønn er ett av de faste indikatorområdene i EaG. Indikatorene viser ikke faktiske gjennomsnittslønninger, men nasjonale eller lokale lønnsregulativer for begynner- og topplønn, samt lønn for lærere med henholdsvis 10 og 15 års ansiennitet. Års- og timelønningene er oppgitt i amerikanske dollar, justert for det generelle pris- og kostnadsnivået i hvert land (kjøpekraftspariteten).

Tabell 1: Årslønn, lærere i barnehagen i dollar (EaG:465)

Tabell 2: Årslønn, lærere på barnetrinnet i dollar (EaG:465)

Tabell 3: Årslønn, lærere på ungdomstrinnet i dollar (EaG:466)

Tabell 4: Årslønn, lærere i videregående opplæring i dollar (EaG:466)

4.3 Kommentar

Som tidligere nevnt er sammenlikninger av fenomener på tvers av landegrenser komplisert. Det som skal analyseres kan ha ulike statistiske definisjoner. Selv om definisjonene er like, kan de oppfattes og operasjonaliseres forskjellig. Store forskjeller i skatte- og velferdssystemer, regional eller lokal differensiering, innslag av individuelle lønnssystemer og ulikheter i arbeidstid er eksempler på faktorer som vanskeliggjør sammenlikning av lærerlønn på tvers av land. Læreres aldersfordeling og innslaget av lærere i deltidsstillinger vil også influere på lønnsnivå. Det er også verdt å minne om at ikke alle lærere nødvendigvis når topplønn. Slike forhold tilsier varsomhet når konklusjoner trekkes. EaG kan like fullt gi noen indikasjoner på lærerlønn i et komparativt perspektiv.

For første gang er barnehagelæreres lønn tatt med i EaG. Norge har høyere begynnerlønn enn gjennomsnittet i OECD. Danske barnehagelærere er gjennomgående lønnet høyere enn sine norske kolleger, mens de finske og svenske er gjennomgående lavere avlønnet. OECD har i gjennomsnitt høyere topplønn enn hva norske barnehagelærere har.

For lærere i skolen kan mønsteret oppsummeres slik: Norske begynnerlønninger og lønn etter 10 år er på alle de tre skolenivåene like over gjennomsnittet i OECD, mens lønn etter 15 år og topplønn er gjennomgående klart lavere. I Sverige lønnes lærere hele veien lavere enn de norske, mens danske lærere er gjennomgående avlønnet klart høyere enn norske lærere. I Finland er begynnerlønnen og lønn etter 10 år på barnetrinnet lavere enn i Norge. Derimot er lønn etter 15 år og topplønn for finske lærere gjennomgående høyere enn hva tilfelle er for norske lærere. Indikerer disse lønnstallene at det i Norge, sammenliknet med en rekke andre land rent lønnsmessig, er mer attraktivt å begynne som lærer, men mindre attraktivt å forbli i yrket?

Har disse relative forskjellene vært stabile over tid eller har de endret seg? I EaG er det laget en trendanalyse på utviklingen av lærerlønn målt i forhold til bruttonasjonalprodukt (BNP) per innbygger over tid, fra år 2000 til 2010. OECD benytter forholdet mellom fastsatt lærerlønn og BNP per innbygger som et mål på landenes evne og vilje til investeringer i lærerressurser. Her er ikke oppgitt tall for norske lærere, men tradisjonelt har Norge hatt en lavere lønnsutvikling over tid sett i forhold til utviklingen av BNP enn gjennomsnittet for OECD og våre naboland (OECD 2008). I Danmark økte lønn i forhold til BNP per innbygger med 27 prosent for lærere i grunnskolen og 26 prosent i videregående opplæring i samme tidsperiode.

Norge blir sammen med Danmark trukket fram i EaG som land med relativ flat lønnsstruktur, der lønnsøkningen i løpet av karrieren er relativ lav. I Norge er topplønnen for lærere i grunnskolen 24 prosent høyere enn begynnerlønnen. For lærere i videregående opplæring er den 19 prosent høyere. I OECD er den gjennomsnittlige lønnsøkningen på noe over 60 prosent. Dette gjelder for både grunnskolen og videregående opplæring. I Finland er den prosentvise lønnsøkningen 37 på barne- og ungdomstrinnet, 41 i videregående opplæring. For Sveriges del er tilsvarende tall 34, 33 og 36.

I hvilken grad lønnsforhold i læreryrket oppleves som attraktivt, vil nok først og fremst være avhengig av lønnsnivå i forhold til sammenliknbare grupper i eget land, ikke minst sammenliknbare grupper i privat sektor. En lærer på barne- og ungdomstrinnet med laveste lærerkvalifikasjoner har etter 15 års erfaring en lønn som tilsvarer 66 prosent av gjennomsnittslønnen til alle heltidstilsatte med høyere utdanning i Norge. I videregående opplæring tilsvarer lønnen til lærere 70 prosent. Dette er klart lavere enn OECD-gjennomsnittet på 82 prosent på barnetrinnet, 85 prosent på ungdomstrinnet og 90 prosent i videregående opplæring. Sammenliknet med alle med høyere utdanning i eget land, er norske lærere også klart lavere lønnet enn i Danmark, Sverige og Finland. Danske lærere i grunnskolen har 87 prosent av gjennomsnittslønnen til alle heltidstilsatte med høyere utdanning i Danmark, mens lærere i videregående opplæring har én prosent høyere lønn. Finske lærere i videregående opplæring lønnes 10 prosent over alle heltidsansatte med høyere utdanning.

5. Beslutningsnivåer i utdanningssystemet

5.1 Kontekst

Spørsmålet om hvem som fatter beslutninger i utdanningssystemet berører komplekse prosesser, som kan variere sterkt over tid og mellom land. I henhold til OECD (2011b) er det flere grunner til at denne indikatoren er viktig:

«Most important, these indicators can aid countries that are working to reorganise or balance power within educational systems.» (OECD 2011b:3)

I mange land har spørsmålet om hvem som har ansvaret for å fatte beslutninger i utdanningssektoren i lang tid vært debattert. Et hovedmål for mange utdanningsreformer i de siste tiårene har vært å overføre myndighet fra sentralt nivå til lavere nivåer i utdanningssystemet. De mest vanlige begrunnelsene for å desentralisere beslutningsmyndighet er økt effektivitet, økt finansiell kontroll, redusert byråkrati, mer kreativ bruk av menneskelige ressurser, redusert tro på enhetlige løsninger («one-size-fits-all»), å respondere bedre på lokale behov og økt potensial for innovasjon (OECD 2011b, OECD 2012).

Samtidig mener OECD at nasjonale myndigheter har styrket sin makt når det gjelder å etablere standarder, læreplaner og vurderingsordninger (OECD 2012).
Indikatoren dekker kun studiespesialiserende program i offentlige skoler på ungdomstrinnet. Dataene er samlet inn i 2011.

5.2 Funn

Indikatoren skiller mellom følgende beslutningsnivåer:

• Nasjonalt/sentralt nivå
• Delstatsnivå
• Provins/regionalt nivå
• Sub-regionalt nivå
• Lokalt nivå
• Skolenivå

For Norges del er det kun nasjonalt (stat), regionalt (fylkeskommune), lokalt (kommune) og skolenivå som er aktuelt.

Det er stor variasjon på hvilket nivå skolesaker besluttes i de ulike OECD-landene. På den ene siden finnes det land som har en sterk statlig styring, og på den andre siden er det land med mer desentraliserte systemer. I 16 av 36 land tas flest beslutninger på skolenivået. De mest desentraliserte landene/regionene, i betydning høy andel av beslutningene som tas på skolenivå, er Nederland (86 prosent), England (81 prosent), Estland (76 prosent), Flandern (71 prosent) og Tsjekkia (68 prosent). I 12 av de 36 landene tas de fleste beslutningene på stats- eller nasjonalt nivå. De mest sentraliserte landene/regionene – i betydning høyest andel av beslutningene tas på nasjonalt nivå – er Luxemburg (87 prosent) etterfulgt av Mexico (83 prosent), Hellas (78 prosent), Portugal (78 prosent) og Vallonia (72 prosent).

Samlet sett er de oppgitte tallene for Norge at 21 prosent av beslutningene tas på sentralt nivå, 65 prosent på lokalt nivå og 15 prosent på skolenivå. Norge er det landet som har oppgitt at flest beslutninger reelt tas på kommunenivået, etterfulgt av USA (53 prosent) og Canada (49 prosent). Selv om flest beslutninger formelt er lagt til kommunenivå i Finland, er i praksis mye delegert til skolenivå. Gjennomsnittlig for OECD var prosentfordelingen på 36 prosent for sentralt og delstatsnivå til sammen, 17 på lokalt nivå og 41 på skolenivå.

Samme indikator ble også målt i 2003 og 2007. For OECD som helhet er tendensene stabilitet på sentralt nivå, med i overkant av 20 prosent, og stabilitet på delstatsnivået, med omtrent 10 prosent. Det er en svak økning når det gjelder beslutninger som tas på lokalt nivå, fra 15 prosent i 2003 til 19 i 2011. Andelen beslutninger på skolenivå holder seg hele tiden over 40 prosent, men en kan likevel merke seg en nedgang fra 2007 til 2011. For Norges del er tendensene at det er markert nedgang på sentralt nivå (fra 32 til 21 prosent), sterk økning på lokalt nivå (fra 32 til 62 prosent) og sterk nedgang på skolenivå (fra 37 til 18 prosent). I ti av 21 land er trenden at færre beslutninger tas på skolenivå, mens bare fire land viste et klart mønster med flere beslutninger som tas på skolenivå (Australia, Tsjekkia, Island og Slovakia).

Ovennevnte gjelder beslutninger sett under ett, og bygger på en datainnsamling som omfatter 46 spørsmål. Disse er inndelt i fire hovedområder:

• Organisering av undervisningen (eksempelvis valg av lærebøker og undervisningsmetoder)
• Ledelse av personell (eksempelvis ansette og si opp lærere, skoleledere og ikke-pedagogisk personale)
• Planlegging og strukturer (eksempelvis opprette eller legge ned skoler, fag- og timefordeling og innholdet i læreplaner)
• Ressurser (eksempelvis tildeling av ressurser til skolene og hvordan ressursene brukes på skolene)

Det er store variasjoner mellom disse fire hovedområdene med hensyn til hvor beslutningene tas. Tendensen er at i de fleste landene tas beslutninger om organisering av undervisningen i hovedsak på skolenivå. Når det gjelder planlegging og strukturer er tendensen at skolen i mindre grad er beslutningsnivået. I 25 av 36 land tas minst halvparten av beslutninger om planlegging og strukturer på sentralt eller delstatsnivå. I Hellas, Luxemburg, Mexico, Portugal og Sveits tas alle slike beslutninger på sentralt eller delstatsnivå. I 18 av 36 land tas minst halvparten av beslutninger om ledelse av personell enten på skole- eller lokalt nivå. I ti av 36 land tok sentrale myndigheter minst halvparten av beslutninger når det gjelder ressurser. I fire land – Hellas, Luxemburg, Mexico og Portugal – ble minst 80 prosent av beslutningene om ressurser tatt på sentralt nivå. I Tsjekkia, Danmark, England, Estland, Finland, Ungarn, Island, Nederland, Norge, Polen, Skottland, Sverige og USA, tas alle beslutninger om ressurser på skole- eller lokalt nivå i følge OECD.

For Norges del er prosentfordelingen slik:

Innenfor organisering av undervisningen er det overraskende at ikke flere beslutninger fattes på skolenivå.

I EaG er det også indikatorer på hvor autonom beslutningene er. Det skilles mellom:

• Full autonomi
• Beslutninger etter konsultasjoner med andre nivåer innenfor utdanningssystemet
• Beslutninger etter konsultasjoner med andre aktører, som eksempelvis lærerorganisasjoner
• Uavhengig men innenfor et rammeverk fastsatt av høyere myndighet.

Konsultasjon med lærerorganisasjoner omtales slik:

«The most common non-governmental participants are teachers´ unions. For example, when teachers´ unions negotiate with education authorities to set pay scale, they are helping to establish a framework for decisions related to teachers´ salaries for specific teachers. In many countries, teachers´ unions are involved in decisions relating to duties and conditions of work, salary scales and instruction time. The participation of teachers´ unions in decision making on these issues is notable in Belgium, Denmark, Finland, Iceland, Israel and Sweden." (OECD 2012:506)

Noe overraskende er det at Norge ikke er nevnt her.

5.3 Kommentar

Flere av spørsmålene er vanskelige å besvare. Ikke minst med tanke på at datainnsamlingen er designet for å fastslå hvordan utdanningssystemet faktisk fungerer. Den faktiske beslutningsprosessen kan avvike fra formelle krav som oftest stilles gjennom lovverket. I enkelte tilfeller har myndigheter på høyere nivå det formelle eller det juridiske ansvaret for beslutningene, men i praksis kan oppgaven delegeres til et lavere myndighetsnivå. For vårt land vil svaret på flere av spørsmålene som stilles være avhengig av hvilken kommune en ser på. Det er liten tvil om at ting gjøres på mange ulike måter rundt omkring i Norges land. Det kan derfor være vanskelig å fange opp de dominerende mønstrene.

Selv om det er problematisk å sammenlikne beslutningsnivåer i ulike land, bør EaGs tall likevel være av interesse og kunne brukes, dog med en viss varsomhet.

I henhold til EaG 2012 er hovedmønsteret at flest beslutninger når det gjelder ungdomstrinnet tas på skolenivået. Norge skiller seg imidlertid ut ved at relativt få beslutninger tas på skolenivå (det tredje laveste). Sett i forhold til gjennomsnittet i OECD avviker vårt land også ved at et flertall av beslutninger avgjøres på lokalt nivå. 65 prosent i Norge mot 17 prosent i OECD-området. I Norge avgjøres 21 prosent sentralt, mens i gjennomsnitt for OECD-området tas 36 prosent samlet på sentralt og delstatsnivå.

Også i trendanalysen skiller Norge seg ut sammenliknet med OECD som helhet, særlig ved en sterk økning av beslutningsmyndighet på lokalt nivå og en klar reduksjon på skolenivå.

I enkelte innlegg i media er det framsatt påstander om at Norge har en veldig rigid og sentralstyrt skole sammenliknet med andre land. Education at a Glance i 2012 gir ikke argumenter for å påstå at Norge har det. Tallene som framkommer gir heller støtte til at dette er en myte.

Trendene når det gjelder på hvilket nivå beslutninger fattes i utdanningssystemet, synes ikke å være helt entydige. En kan således oppleve både desentralisering og sentralisering på samme tid. I EaG pekes det på at mens desentralisering har fått stor oppmerksomhet i debattene i mange land har det også samtidig skjedd en sentralisering. Dette vil kanskje være overraskende for mange. OECD mener dette i særlig grad er knyttet til kontroll av resultater.

I en forskningsrapport om evalueringssystemet i Norge, der også internasjonale tendenser blir beskrevet, peker en også på denne utviklingen (Allerup mfl. 2009). I følge evalueringen har staten i større grad fokusert på å sette standarder for kvalitet. Ikke bare i Skandinavia, men også i flere andre europeiske land kan en spore tilpasning til «accountability», og til mål- og resultatstyringssystemer. Styringssystemene som bygges opp ser ut til å ha prinsipielt samme arkitektur: Staten setter opp standarder for måloppnåelse og overlater så – i varierende grad – til andre å gjennomføre dokumentasjonen av den kontrollen som staten har lagt rammer for. Et springende punkt ser ut til å være hvor stor tillit man skal vise det lokale nivåets evne til selv å kunne implementere kvalitets¬standardene og lage en lokal kultur for evaluering. Det norske systemet plasseres blant de mer sentralistiske ved at staten ikke bare har satt standarder, men også laget systemene for å måle resultatoppnåelse. Finland utgjør et unntak.

Spørsmålet om desentralisering er for Norges del aktualisert i ett av prosjektene under evalueringen av Kunnskapsløftet, i det som omhandler reformen som en styringsreform (Aasen mfl. 2012). Intensjonene bak reformen var blant annet å øke desentraliseringen av beslutningsmyndighet. Fylkeskommuner og kommuner, skoler og lærere skulle få større handlingsrom og større frihet. Ett av funnene fra evalueringen er imidlertid at den sentrale styringen av grunnopplæringen har blitt styrket gjennom sterkere regelstyring, tiltaksstyring og ekspertstyring. Forskerne sier videre at fleksibilitet og åpenhet i forhold til lokale forutsetninger og løsninger synes å ha blitt svekket i løpet av reformperioden. Dette funnet synes ikke å være i samsvar med den utviklingen som EaG finner i Norge. Ulik konklusjon kan skyldes at OECD og evalueringen av Kunnskapsløftet måler noe ulike typer beslutninger, men det kan også skyldes reell uenighet om hva som preger utviklingen.

6. Avslutning

I hvilken grad kan internasjonale indikatorer si noe om kvaliteten i norske utdanning? Rent generelt vil et slikt spørsmål kreve omfattende og grundige analyser, og gå langt ut over rammen for et kortfattet temanotat. Internasjonale sammenlikninger av utdanningssystemet bør alltid leses og fortolkes med varsomhet. Utdannings- og opplæringssystemer er svært forskjellige i struktur, organisering og innhold, og er derfor vanskelig å sammenlikne på tvers av land. Kan indikatorene som er omtalt i dette temanotatet likevel bidra til å kaste lys over ulike sider ved utdanningssektoren i vårt land?

Vi har sett at mange land har en langt større andel elever som fullfører og består videregående opplæring på normert tid enn hva som er tilfelle i vårt land. Når elever får tiden til hjelp reduseres en del av forskjellene. De norske tallene blir relativt sett enda bedre når også voksne som fullfører videregående opplæring trekkes inn i sammenlikningen. Det er viktig å inkludere voksenopplæringens bidrag til gjennomføring av videregående opplæring.

At land har til dels svært ulike utdanningssystemer, og at kompetanseoppnåelse måles til dels svært ulikt, gjør det vanskelig å sammenlikne frafall. Likevel synes det klart at antallet unge som ikke fullfører og består videregående opplæring i vårt land er alt for høyt. Systematiske tiltak for å heve kvaliteten er viktig for å øke andelen som gjennomfører videregående opplæring. Å se nærmere på andre land som har en høy fullføring blant de unge burde være nærliggende.

Selv om utdanning er et komplekst samfunnsområde er det bred enighet om at lærere er skolens viktigste ressurs. Lærere skal med sin profesjonelle kompetanse skape gode forutsetninger for elevenes læring. Høy kvalitet i utdanningssystemet er betinget av at man lykkes med å rekruttere og beholde lærere, og at disse får mulighet til å utvikle seg gjennom yrket. For å lykkes med å tiltrekke seg motiverte og engasjerte studenter og beholde de gode lærerne skolen har i dag, fordres det at læreryrket er attraktivt. Lønn er en av flere faktorer som påvirker hvor attraktivt et yrke er. I henhold til EaG har Norge høyere begynnerlønn, men lavere topplønn enn for gjennomsnittet i OECD. Når en ser på lærerlønn i relasjon til sammenliknbare gruppers lønn i eget land, har Norge klart lavere tall enn både OECD-gjennomsnittet og med Sverige, Danmark og Finland. De internasjonale sammenlikningene antyder at Norge ikke har utnyttet sitt potensial i å bruke lønn som middel til å øke kvaliteten i utdanningssystemet.

Hvem som fatter beslutninger i utdanningssystemet varierer mye mellom land. Utdanningsreformer i mange land har lagt stor vekt på desentralisering, og dette kan kanskje oppfattes som standard for hva mange land oppfatter som det «beste» systemet, eller hva som til enhver tid er rådende styringsideologi. Materialet fra EaG viser imidlertid ingen klar tendens til økt desentralisering siden 2003. I teksten pekes det på at en samtidig har sett tendenser til sentralisering.

Synet på hvem som bør fatte beslutninger vil være avhengig av synet på utdanningens formål. De som legger stor vekt på likeverdighet og felles samhørighet vil høyst sannsynlig gå inn for sterkere nasjonal styring enn de som understreker betydningen av lokal og individuell valgfrihet. Hvis hensynet til systemets effektivitet teller mest vil dette ikke minst vurderes ut fra hva en mener med effektivitet.

Utdanningsforbundet mener et velfungerende og likeverdig utdanningssystem kjennetegnet av høy kvalitet avhenger av at det er hensiktsmessig balanse mellom politisk styring fra sentralt og lokalt nivå og styring i kraft av profesjonen. I tillegg kreves en god ansvars- og rolleavklaring mellom sentrale og lokale utdanningsmyndigheter. Nasjonale standarder og rammevilkår kreves for å sikre en likeverdig utdanning. Spørsmål om styring i utdanningssystemet blir mye diskutert i Utdanningsforbundet. Det kan dreie seg om hva som må nedfelles i lov- og avtaleverk og hvordan man skal sørge for at dette blir fulgt. Videre kan det være hva som må styres sentralt og på hvilke områder det må være kommunalt handlingsrom. Et sentralt poeng for Utdanningsforbundet er at ledere og lærere i barnehage og skole må ha et profesjonelt handlingsrom. OECDs sammenlikning av hvem som fatter beslutninger i utdanningssystemet er en interessant tilvekst til slike debatter. De norske tallene bør også brukes til å utfordre andre sentrale aktører i utdanningssektoren, deriblant KS.

Som et lite sluttord kan det sies at det er få tegn som tyder på at det vil bli mindre innslag av internasjonale indikatorer i årene som kommer. Et kritisk blikk og økende bevissthet om begreper, definisjoner, fortolkning og bruk av internasjonale sammenlikninger synes å bli like aktuelt for Utdanningsforbundet i framtiden som i dag.