Skolefritidsordningen SFO/AKS – læringsstøttende arena eller fritidsarena?

Faktaark  6  /  2019

En gruppe jenter i skolegården leker i et friminutt
Dette faktaarket vier skolefritidsordningen SFO/AKS oppmerksomhet. Foto: Ole Walter Jacobsen

Skolefritidsordningen (SFO) har fått økt oppmerksomhet de siste par årene. De betydelige variasjonene i pris, deltakelse og kvalitet er noen av grunnene til dette. Samtidig er diskusjonen om den såkalte heldagsskolen også en debatt om SFO.

Publisert 13.11.2019

Les faktaarket Skolefritidsordningen SFO/AKS – læringsstøttende arena eller fritidsarena? Faktaark 2019:6

Skolefritidsordningen (SFO) har fått økt oppmerksomhet de siste par årene. De betydelige variasjonene i pris, deltakelse og kvalitet er noen av grunnene til dette. Samtidig er diskusjonen om den såkalte heldagsskolen også en debatt om SFO. For eksempel er det blitt tatt til orde for å innlemme SFO i skolen. Blant annet hadde det regjeringsoppnevnte Stoltenberg-utvalget et forslag om å innlemme SFO i et heldagsskoletilbud på 1.–4. trinn. Dette forslaget hadde en kostnadsramme på om lag 8 milliarder kroner.

De ulike partiene har ulikt syn på heldagsskole og SFO. Flere partier argumenterer for gratis SFO til alle, mens andre ønsker å gjøre om SFO til å være en del av et heldagsskoletilbud. Regjeringens Granavolden-plattform inneholder et punkt om å styrke kvaliteten i SFO/AKS (aktivitetsskole) gjennom å utarbeide en nasjonal rammeplan som også gir rom for lokale variasjoner.

Stortinget vedtok i november 2016 at det skulle gjennomføres en nasjonal evaluering av skolefritidsordningen. Evalueringen skulle følges opp med en stortingsmelding. Oppdraget ble gitt til NTNU, som kom med sin rapport «Lek, læring og ikke-pedagogikk for alle» i 2018. Evalueringen avdekket store ulikheter i tilbudet, og innholdet i rapporten er et viktig bidrag til økt debatt rundt innholdet i og organiseringen av ordningen. Rapporten fra NTNU er en del av kunnskapsgrunnlaget for stortingsmelding nr. 6 (2019–2020) «Tett på – Tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO» som kom 8. november 2019.

I dette faktaarket blir noen av de sentrale funnene i evalueringsrapporten presentert. Videre blir noen av de betydelige forskjellene i SFO-tilbudet beskrevet, sammen med noen av tiltakene regjeringen ønsker å gjennomføre for å bedre dette, jf. stortingsmeldingen nevnt over. Utdanningsforbundets ambisjoner på vegne av SFO-tilbudet presenteres til slutt i faktaarket.

Lovgrunnlag og avtaleverk

Begrepet skolefritidsordning (SFO) er en samlebetegnelse for ulike typer tilsynsordninger for skolebarn før og etter skoletid. Ordningene blir også kalt for eksempel AKS eller Fotballfritidsordning (FFO). Ordningen ble lovfestet etter innføring av skolestart for 6-åringer, og er regulert gjennom opplæringslovens § 13-7. Kommunen skal ha et tilbud før og etter skoletid for 1.–4. årstrinn og for barn med særskilte behov på 1.–7. årstrinn. SFO skal legge til rette for lek, kultur- og fritidsaktiviteter med utgangspunkt i alder, funksjonsnivå og interesse hos barna, og skal gi barna omsorg og tilsyn. Reglene for grunnskolen om trygghet for elevene gjelder også SFO (forskrift til opplæringsloven § 12-1).

Utover lovteksten finnes det i dag ingen nasjonale krav for SFO, det gjelder både innhold, organisering, arealkrav, kompetanse og bemanning. Utdanningsdirektoratet har utarbeidet en veiledende rammeplan for kvalitetsutvikling i SFO. Denne er statens anbefalinger til kommunene om hvordan de kan benytte det lokale handlingsrommet til å utforme SFO-tilbudet med utgangspunkt i minimumskravene i loven. Kommunene er pålagt å utarbeide vedtekter med innhold regulert i Opplæringsloven. Arbeidstid for personalet er regulert i Sentral forbundsvis særavtale (SFS 2201).

Deltakelse, bemanning og foreldrebetaling i SFO

I skoleåret 2018/19 gikk 158 318 barn i skolefritidsordningen (SFO). 1748 av disse var elever med særskilte behov på 5.–7. trinn. Andelen barn på 1.–4. trinn som gikk i SFO, var på 61 prosent. I 2002 var andelen 55 prosent. Andelen barn som går på SFO varierer mye mellom de ulike klassetrinnene, og er høyest blant de yngste barna. Tabell 1 under viser at det er på 4. trinn den største nedgangen har vært mellom skoleårene 2012/13 til skoleåret 2018/19.

Tabell 1. Deltakelse og foreldrebetaling i SFO

Skoleår 2012/13 2017/18 2018/19
Antall barn i SFO  154 707 160 571 158 318
Andel barn i SFO med fulltidsplass (20 timer)   57  57  56
Andel barn 1.–4. trinn   63  62  61
Andel barn 1. trinn  80  82  82
Andel barn 2. trinn  75  76  76
Andel barn 3. trinn  62  58  59
Andel barn 4. trinn  34  31  30
Gjennomsnittlig foreldrebetaling - fulltidsplass (per mnd. i nominelle kr)   2135  2420  2470
Andel som tilbyr inntektsgraderte satser   15  19  25
Andel som tilbyr friplasser  17  22  26
Andel som tilbyr søskenmoderasjon  63 66   67

SFO er i all hovedsak et tilbud gjennom kommunale skoler. Samtidig er det noen private SFO-tilbud. I underkant av 6000 barn gikk i 2018 på en skolefritidsordning i privat regi. Dette antallet har vært relativt stabilt de siste årene.

Nivået for foreldrebetalingen og eventuelle moderasjonsordninger blir fastsatt av den enkelte kommune. Kommunene kan kreve kostnadene til SFO dekket gjennom foreldrebetaling, og de kan velge om de ønsker å dekke kostnader for hele eller deler av tilbudet. Dette bidrar til at det er stor variasjon i foreldrebetaling i SFO mellom kommunene. Tabell 1 viser at gjennomsnittlig foreldrebetaling per måned for en fulltidsplass var om lag 2500 kr i skoleåret 2018/19.

Prisene varierer fra 0 kroner til vel 4000 kroner per måned. I henhold til regelverket skal foreldrebetalingen være begrenset til å dekke kommunens utgifter. De store variasjonene i foreldrebetalinger gjør at det kan stilles spørsmål ved om pris samsvarer med det tilbudet barna får. Noen kommuner har valgt å tilby inntektsgraderte satser, friplasser og søskenmoderasjon i SFO. Av disse er søskenmoderasjon mest vanlig. Skoleåret 2018/19 var det i underkant av 70 prosent av skolefritidsordningene som tilbød dette, en økning på fire prosentpoeng sammenlignet med skoleåret 2012/13.

De siste årene har prisene foreldre betaler for skolefritidsordningen (SFO) hatt langt høyere vekst enn prisene i både private og kommunale barnehager. SFO har blitt dyrere mens barnehagene har blitt billigere, dette til tross for en betydelig satsing på økt bemanning i barnehagene de siste årene. Det kan være flere grunner til at prisen på en fulltidsplass på SFO har økt så markant. Én årsak kan være at innføringen av maksimalprisen, som resulterte i en lavere gjennomsnittlig foreldrebetaling for en barnehageplass, veltes over i økt foreldrebetaling på SFO.

En annen årsak kan være at kostnadene ved å drive SFO har økt jevnt gjennom perioden og siden kommunene har mandat til å justere foreldrebetalingen i henhold til faktiske kostnader, vil dette kunne bidra til økte betalingssatser.

I statsbudsjettet for 2020 har regjeringen foreslått å bruke om lag 80 millioner kr på tiltak som skal gjøre SFO billigere for familier med lav inntekt og for barn som har særskilte behov. Bevilgningen skal sikre at foreldrebetalingen for en fulltidsplass i SFO på 1.–2. trinn maksimalt skal utgjøre 6 prosent av den samlede person- og kapitalinntekten til husholdningen.

21 millioner kr av bevilgningen skal brukes til gratis SFO for elever på 5.–7. trinn med særskilte behov fra høsten 2020.

Nasjonal evaluering av skolefritidsordningen: «Lek, læring og ikke-pedagogikk for alle»

Evalueringsrapporten, utarbeidet av NTNU på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet, ble overlevert Kunnskapsdepartementet i desember 2018. Den viser at det er store variasjoner i kvaliteten på SFO-tilbudet, og at innhold og organisering varierer fra kommune til kommune. Høy pris i mange kommuner bidrar også til å stenge ute en del barn fra familier med lav inntekt.

Forskerne fant tre ulike ideologiske tilnærminger til innholdet. Det ene ytterpunktet er et læringsstyrt tilbud med tydelig definerte læringsmål og tett samarbeid med skolen. Som en motsetning til dette finnes ordninger der den frie leken har hovedfokus. Disse er opptatt av lekens egenverdi, men har likevel en pedagogisk tilnærming med systematisk arbeid for å legge til rette for lek. Den tredje tilnærmingen er SFO som ren oppbevaring, å sørge for at barna har det trygt til de blir hentet. Her mangler pedagogisk tenkning og utvikling.

Rapporten omhandler også kompetansen til personalet. Andelen tilsatte med fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfaget har økt fra litt over 15 prosent i 2002 til 27 prosent i 2018. Andelen med lærerutdanning/pedagogisk utdanning er omtrent lik, rundt 9 prosent.

Foreldrene er samlet sett tilfredse med både bemanningen og kompetansen ved SFO, men dette er gjennomsnittstall. Det er stor spredning i svarene fra foreldre i ulike SFO-er. Foreldre til barn med særskilte behov vurderer SFO mer negativt enn øvrige foreldre.

Meld. St. nr. 6 (2019–2020): Tett på – Tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO

Stortingsmeldingen ble lagt fram 8. november, og kapittel 8 omhandler SFO. Regjeringen skriver at den vil opprettholde SFO som en frivillig ordning og utvikle tilbudet videre. De ønsker å videreføre dagens formål med SFO, slik det framgår av opplæringsloven, men vil gjøre endringer i loven for å tydeliggjøre formålet og verdigrunnlaget for SFO på en bedre måte. Verdigrunnlaget skal bygge på det som er felles i formålsparagrafene for barnehage og skole.

Det skal innføres en nasjonal rammeplan basert på gjeldende rett. Denne skal ikke innskrenke kommunenes handlingsrom, men gi rom for lokale variasjoner. Rammeplanen blir forskrift til opplæringsloven § 13-7, og vil ikke gjelde for friskoler eller andre private grunnskoler. Regjeringen er opptatt av at SFO er en viktig fritidsarena, men peker på at omsorg og tilsyn ikke alene er nok for å oppfylle formålet med SFO. Kommunene skal selv kunne vektlegge ulike retninger for SFO, som for eksempel å være en læringsstøttende arena eller en fritidsarena.

Samarbeid med andre kommunale instanser er sentralt i meldingen. Dette gjelder spesielt for å kunne gi et godt og inkluderende tilbud til barn på 5.–7. trinn med behov for særskilt tilrettelegging. Regjeringen vil også innføre en nasjonal ordning med gratis SFO for disse elevene, og en ordning med redusert foreldrebetaling for lavinntektsfamilier for alle elever.

Samarbeid med kulturskoler og frivillige organisasjoner er vektlagt i meldingen, med tanke på variasjon i tilbudet.

Det skal utvikles støtte- og veiledningsmateriell for kvalitetsutvikling. Områder som er nevnt er blant annet SFO som virkemiddel for bedre integrering av minoritetsspråklige, og helsefremmende tiltak som fysisk aktivitet og kostholdsråd.

Regjeringen vil ikke fremme nasjonale kompetansekrav, men peker på at det er kommunens ansvar å vurdere hvilke behov for kompetanse ansatte og ledere i SFO må ha for å kunne oppfylle nasjonale og lokale mål for SFO-tilbudet.

Utdanningsforbundet mener

For å sikre et godt og likeverdig tilbud for alle elever i skolefritidsordningen må det innføres nasjonale krav til bemanning og til pedagogisk kompetanse i personalet. Innholdet i tilbudet må bygge på og støtte opp under skolens verdigrunnlag, og barnets behov for fritid og lek må ivaretas.

(Fra «Vi utdanner Norge», vedtatt på Utdanningsforbundets landsmøte i november 2019.)

Kilder

  • Meld. St. nr. 6 (2019–2020): Tett på – Tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO
  • Myklatun, K.H. og Thorsnes, S.S (2017): Høyere prisvekst for SFO enn for barnehage, SSB
  • Utdanningsforbundet (2019): «Vi utdanner Norge», vedtatt på Utdanningsforbundets landsmøte
  • Wendelborg, C. (m.fl.) (2018): Lek, læring og ikke-pedagogikk for alle, NTNU
Innholdet i denne publikasjonen er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før den blir offentliggjort.