Inntaksordninger og stykkprisfinansiering i videregående opplæring

Hefte / veileder  3  /  2019

To elever i videregående opplæring sammen med en lærer.
Dette ressursheftet ser på inntaksordninger i videregående opplæring. Foto: Aksel Jemstad

Inntaksordninger til videregående opplæring er igjen høyt oppe på den politiske dagsordenen og blir aktualisert i ulike sammenhenger. Kritikere har over tid pekt på uheldige virkninger av kombinasjonen av fritt skolevalg og stykkprisfinansiering, mens Solberg-regjeringen har programfestet å utrede ulike modeller for fritt skolevalg.

Publisert 23.05.2019

1. Bakgrunn og formål

Inntaksordninger til videregående opplæring er igjen høyt oppe på den politiske dagsordenen og blir aktualisert i ulike sammenhenger.

For det første har kritikere over tid pekt på uheldige virkninger av kombinasjonen av fritt skolevalg og stykkprisfinansiering i Oslo, noe som har resultert i at byrådet har satt ned et utvalg som skal utrede alternative modeller til dagens inntaksordning. Samtidig har Solberg-regjeringen i Granavolden-plattformen programfestet å utrede ulike modeller for fritt skolevalg som sikrer elevenes rett til å velge skole og som ivaretar hensynet til en desentralisert skolestruktur. Spørsmålet er aktuelt også i tilknytning til den pågående regionreformen.

I Oslo spesielt, men også i flere andre fylker, har kombinasjonen av rendyrkede karakterbaserte inntak og såkalt stykkprisfinansiering vært koblet og pekt på av mange som problematisk når det gjelder inntaksordninger til videregående opplæring. Ulike sider ved stykkprisfinansiering og potensielle konsekvenser av denne finansieringsformen blir omtalt i kapittel 6.

Utdanningsforbundets rolle

Når diskusjonen om opptaksordninger igjen er aktuell er det viktig at Utdanningsforbundet deltar i debatten både lokalt og sentralt og spiller inn perspektiver som er viktige for oss. Det vil ikke si det samme som at vi skal fronte en bestemt inntaksmodell. Behovet for lokal tilpasning av inntaksmodeller samt for å utrede alternative løsninger og skaffe oss mer kunnskap, tilsier at Utdanningsforbundet ikke kan binde seg til en bestemt inntaksmodell som universalløsning for alle utfordringer.

Åtte overordnede prinsipper

Utdanningsforbundet har vedtatt åtte overordnede prinsipper for inntaksordninger. Disse skal være en støtte for tillitsvalgte lokalt og sentralt når de engasjerer seg i diskusjoner om inntaksordninger.

Utdanningsforbundets overordnede prinsipper for inntaksordninger i videregående opplæring

  1. Likeverdige muligheter for alle: Inntaksordninger må i størst mulig gi alle elever, ikke bare de med best karakterer, likeverdige muligheter til å velge utdanningsprogram og skole utfra evner og interesser.
  2. Overkommelig reisevei: Inntaksordninger bør gi ungdom som ønsker det, mulighet til å gå på nærskolen sånn at de slipper å reise langt for å gå på skole.
  3. Sosial utjevning og integrering: Inntaksordninger bør bidra til å fremme integrering og sosial utjevning.
  4. Motvirke karakterpress: Inntaksordninger bør motvirke unødig sterkt karakterpress i ungdomsskolen.
  5. Forutsigbare økonomiske rammer: Regionenes inntaksordninger og finansieringsordninger for videregående skole må i størst mulig grad gi skolene forutsigbare økonomiske rammer. Dette vil bidra til at lærerne får bedre muligheter for å tilrettelegge undervisningen etter klassenes/elevgruppenes behov og til å følge opp den enkelte elev.
  6. Et godt offentlig skoletilbud: Inntaksordninger bør ikke bidra til å svekke offentlig videregående skole på bekostning av private tilbud.
  7. Ivareta elever med spesielle behov: Inntaksordninger må være innrettet slik at det er mulig å ivareta elever og grupper av elever som har spesielle behov.
  8. Mulighet for lokal tilpasning: Norske regioner er ulike, både med tanke på geografi, befolkningssammensetning, bosettingsmønster og næringsstruktur. Derfor er det viktig at statlige føringer for inntaksordninger i videregående opplæring gir rom for at regionene kan tilpasse sine inntaksordninger etter lokale behov. Samtidig har sentrale myndigheter et viktig ansvar for å sikre overordnede rammer for inntaksordninger som bidrar til å ivareta behovene til alle elever i videregående opplæring, i tråd med prinsippene over.

2. Inntak til videregående opplæring

Alle elever som er skrevet ut av ungdomsskolen etter 10. trinn har rett til videregående opplæring. Denne retten gjelder uavhengig av grunnskolepoeng, og uten krav om å bestå grunnskolen. Selv om videregående opplæring er frivillig, begynner nesten alle 16-åringer direkte i videregående opplæring.

Selv om elevene kan velge fag, begrenses valgmulighetene av hvilke fag skolene tilbyr. Ifølge opplæringsloven skal fylkeskommunene planlegge og bygge ut opplæringstilbudet med hensyn til nasjonale mål, ønskene til søkerne og det behovet samfunnet har. Dette gir verken en streng plikt til å tilby alle utdanningsprogrammene eller til å tilby et visst antall programfag. Tilbudet av programfag vil derfor være preget av fylkesvise forskjeller.

Lokale forskrifter om inntak

Forskrift til opplæringsloven § 6-2, forplikter fylkeskommunene til å fastsette lokal forskrift om inntak. Den lokale forskriften skal inneholde regler om hvordan inntaket skal gjennomføres, blant annet inntaksområde, hvilke utdanningsprogram eller programområder det er særskilte inntakskrav for, og hvordan inntaket ellers skal gjennomføres.

Inntaksregler

Reglene for inntak til utdanningsprogrammer framgår av opplæringsloven med forskrifter, som slår fast at søkere har rett til inntak på ett av tre alternative utdanningsprogram på videregående trinn 1 som de har søkt på. Inntak til utdanningsprogrammet, alle skoler sett under ett, skjer utelukkende på grunnlag av karakterer. Deretter fordeles de inntatte søkerne på de skolene som tilbyr utdanningsprogrammet.

Inntak til Vg2 og Vg3 baseres på de resultatene elevene har etter foregående skoleår, og på eventuelle lokale inntaksbestemmelser i fylkeskommunen. Det betyr at elever vil kunne begynne på ny skole og i nye klasser hvert år i videregående opplæring, alt etter hvilket programområde de søker seg til, hvilke skoler som har disse programområdene, og hvilke andre bestemmelser fylkeskommunene har for inntak og oppflytting til høyere trinn.

Særlige regler for enkelte fag

Forskrift til opplæringsloven § 6-11 gir fylkeskommunene anledning til å fastsette særlige regler i den lokale forskriften om inntak til utdanningsprogram for musikk, dans, drama og utdanningsprogram for idrettsfag i Vg1. Inntil 50 prosent av plassene i disse utdanningsprogrammene kan tildeles på grunnlag av dokumentasjon av ferdigheter eller eventuell inntaksprøve, i tillegg til poeng regnet ut på grunnlag av karakterer. Lovverket gir videre noen elever fortrinnsrett til ett særskilt utdanningsprogram, for eksempel søkere som har rett til spesialundervisning.

To fordelingsprinsipper

Overordnet sett har to prinsipper tradisjonelt vært sentrale for fordelingen av elever mellom de videregående skolene innad i fylkene:

  • Nærskoleprinsippet har vært en viktig rettesnor i fordelingen av elever mellom de videregående skolene innad i mange fylker. Dette prinsippet praktiseres ulikt fra fylke til fylke, men går stort sett ut på at elever må søke seg til, og er prioriterte søkere, på den skolen som ligger nærmest der de bor. Unntaket har ofte vært videregående skoler som tilbyr spesialiserte utdanninger som bare finnes på én enkelt skole eller på noen få skoler i fylket.
  • Karakterbasert inntak har i tillegg til nærskoleprinsippet vært viktig for å fordele elever mellom skoler. Karakterbasert inntak vil si at elevene konkurrerer om plassene, og de med høyest karakterer får velge først.

Kombinasjoner

Nærskoleprinsippet og karakterbasert inntak benyttes ofte i kombinasjon med hverandre. Det kan for eksempel foregå ved at alle elever kommer inn på nærskolen, men at karakteren er avgjørende for hvilket utdanningsprogram de blir tatt opp til. En annen variant er å dele inn et fylke i flere inntaksregioner, der ungdom som bor i regionen er prioritert ved opptak samtidig som karakterer blir brukt for å fordele de unge mellom skolene innad i regionen de sokner til.

Rendyrking av modellene

De siste to tiårene har flere fylker gått over til å praktisere et rent karakter- og konkurransebasert skolevalg der elevene i hele fylket konkurrerer med hverandre om skoleplassene. Overgang til rene konkurransebaserte inntaksordninger i fylkene har ofte medført store politiske diskusjoner lokalt. Partiene på høyresiden kan grovt sett sies å støtte karakter- og konkurransebasert inntak, mens venstresiden har tatt til orde for at nærskoleprinsippet skal tillegges større vekt.

3. Ulike inntaksmodeller i fylkene

Med regionreformen har vi redusert antall fylkeskommuner til 11. Sør- og Nord-Trøndelag ble slått sammen 1. januar 2018, mens sammenslåingen av de andre fylkeskommunene trer i kraft 1. januar 2020.

Det er ulike opptakssystemer i de fylkeskommunene som blir slått sammen og de må enes om en felles ordning. Sammenslåing vil også gjøre at det nye fylket dekker et større geografisk område. En ordning som fungerer godt i to fylker vil ikke nødvendigvis fungere godt når disse fylkene slås sammen. Dersom det er stor variasjon i hvor attraktive de ulike skolene er, vil et karakterbasert opptak potensielt kunne bidra til at elevene med de laveste karakterene må reise langt, eller flytte på hybel for å kunne gå på det programmet de ønsker.

Ulike opptaksmodeller i dag

Hva slags opptaksmodell de ulike fylkene har, varierer. En del fylker har innført «fritt skolevalg», eller karakterbasert opptak, mens andre har et inntakssystem som baserer seg på nærskoleprinsippet. Noen fylker har delt inn fylket i ulike opptaksregioner og praktiserer karakterbasert opptak innenfor disse. Enkelte fylker har gått vekk fra karakterbasert skolevalg til fordel for en modell basert på nærskoleprinsippet.

Basert på henvendelser til fylkeslagene i Utdanningsforbundet er inntrykket at fylkene med et desentralisert skolesystem og et godt samsvar mellom skoleplasser og søkning, stort sett opplever at ordningen de har fungerer godt. Utfordringer synes å oppstå når elevene i større grad må konkurrere om de skoleplassene de har mest lyst på. Tilbud legges ned, både på grunn av nedgang i elevtall men også som resultat av endringer i finansieringsmodellene. Noen fylker har for eksempel måttet legge ned enkelte tilbud på grunn av at kravene om hvor mange elever som må til for at et tilbud skal bli satt i gang eller videreført har blitt strengere. Oppfyllingskravene varierer mellom fylkene.

Enkelte fylker har krav om 85 prosent oppfyllingsgrad, mens andre opererer med et krav på 60 prosent. I en slik situasjon kan konkurransen om plassene på enkelte program og enkelte skoler øke, noe som kan gi negative virkninger for elevene som ikke når opp. I fylker som praktiserer karakterbasert opptak er det elevene med svakest karaktergrunnlag fra grunnskolen som står i fare for å måtte reise langt, flytte på hybel og/eller gå på skoler og program de opprinnelig ikke ønsket seg.

Skoleplass nær hjemmet

Flere fylker har målet om å sikre elevene skoleplass nær hjemmet som en viktig føring for valg av opptaksmodell.

Flere fylker har allerede diskutert hva slags opptaksmodell de skal ha fra 2020, mens andre har disse diskusjonene foran seg. Utdanningsforbundet tror ikke det er mulig å komme fram til én modell som vil passe i alle fylker, men at hvert fylke må komme frem til hva som er best for seg.

4. Alternative inntaksmodeller

Etter flere tiår der valgfrihet på skoleområdet har hatt stort gjennomslag, pågår det nå – både nasjonalt og internasjonalt – en diskusjon om skolesegregering og hvordan valgfrihet påvirker den sosioøkonomiske og etniske elevsammensetningen på skoler.

Det finnes flere eksempler som viser at modeller der valg av skole foregår med få eller ingen restriksjoner, mange ganger leder til skolesegregering. På bakgrunn av dette har det i mange land blitt gjennomført tiltak for å styrke likeverdigheten for elevene og motvirke skolesegregeringen.

Som nevnt har opptak til videregående skoler i Norge tradisjonelt basert seg på geografi, karakterer eller en kombinasjon av dette. Den siste tids debatt har bidratt til å fremme oppmerksomheten om at det finnes alternativer til dette. Under blir det gitt en kort beskrivelse av ulike inntaksordninger:

Karakterbasert opptak

Karakterbasert opptak, ofte kalt «fritt skolevalg», kjennetegnes av at opptak til skoler gjøres på basis av tidligere oppnådde karakterer. For opptak til videregående skoler beregnes elevenes skolepoeng fra grunnskolen. Ordningen begrunnes ofte med at karakterbasert opptak motiverer elevene til å få gode karakterer. Det blir lagt til grunn at alle har de samme mulighetene, og at elevene på denne måten vil jobbe hardere. Forventningen er at dette igjen vil heve kvaliteten på utdanningen.

Geografisk basert opptak

Alternativet som tradisjonelt har blitt satt opp mot et karakterbasert opptak, er geografisk basert opptak – altså at elever skal gå på skoler i sitt nærmiljø. Dette er begrunnet med ideer om en enhetsskole eller fellesskole der barn fra alle sosiale klasser i samme geografiske område, og uavhengig av evnenivå, skal få et felles opplæringstilbud.
Kombinasjonsmodell
Der et inntaksområde blir delt inn i mindre geografiske områder og opptak innen områdene blir gjort på basis av karakterer, kalles en kombinasjonsmodell. Modellen kan utformes slik at den åpner for at elever kan søke utenfor sitt geografiske område, men at de får ekstra poeng dersom de søker innen egen region.

Opptak ved lotteri

Et alternativ til geografisk og/eller karakterbasert opptak, er å tildele skoleplasser gjennom lotteri. Elevene søker da på ønsket skole. Dersom noen skoler har flere søkere enn plasser, tildeles plassene ved lotteri. De som «taper» i lotteriet plasseres som søkere på sitt andre alternativ. Dersom det er flere søkere enn plasser, vil et lotteri også arrangeres der.

Den enkleste varianten av et lotteri er at alle har like sjanser for å vinne, men mest vanlig er å vekte lotteriet på den måten at noen har større sjanser enn andre. For eksempel synes mange at det er viktig å motivere elevene til å gjøre det bra på skolen ved å ha en opptaksmodell som premierer de som får gode karakterer. For å ivareta dette kan lotteriet vektes på den måten at de med høyest prestasjonsnivå får høyere sjanse for å vinne. Et slikt vektet lotteri er for eksempel brukt ved opptak til medisinstudier i Nederland (Nordli Hansen 2018). Marianne Nordli Hansen, som har forsket på sosial ulikhet i utdanning, argumenterer her for at varianter av lotteri både er enkelt og rettferdig.

Kvoteopptak

Hvis man ønsker å styre sammensetningen av elever ved hver enkelt skole, er det mulig å kvotere søkere etter bestemte kjennetegn. Flere delstater i USA har for eksempel innført det som omtales som «matching-modeller», utformet med den hensikt å fremme en variert sosioøkonomisk bakgrunn blant elevene ved skolene. Det kan eksempelvis dreie seg om at en viss prosentandel blir reservert elever med en bestemt sosioøkonomisk bakgrunn (SOU 2017:35). En annen måte er å kvotere etter prestasjoner. Ved prestasjonskvotering er det igjen slik at elevene søker seg til den/de skolene de ønsker. Dersom det er flere søkere enn plasser, deler man søkerne i grupper etter prestasjonsnivå, for eksempel i fire prestasjonsnivåer basert på fordelingen i inntaksområdet som helhet. Plassene fordeles likt mellom elevene på disse prestasjonsnivåene. Plassering av søkere innenfor hvert prestasjonsnivå kan gjøres på bakgrunn av kriterier som lotteri, avstand mellom hjem og skole, eller annet.

Vil andre modeller være mer egnet for å fremme sosial likhet i skolen?

Professor ved Universitetet i Oslo, Marianne Nordli Hansen, har forsket på sosial likhet i skolen. I sin forskning har hun vist at verken geografisk basert eller karakterbasert opptak har bidratt til å redusere den sosiale segregeringen i de videregående skolene i Oslo. Med utgangspunkt i at det i Norge er bred politisk enighet om at skolene bør bidra til å dempe konsekvenser av sosiale skillelinjer og at alle bør ha like muligheter til utdanning, argumenterer hun for at et første steg vil være å sikre at barn og unge fra ulike miljøer møtes i de samme skolene.

Nordli Hansen argumenterer for at andre modeller bør vurderes og har særlig fremhevet lotteri som et godt alternativ, og viser til at dette i de senere år er anbefalt av skolemyndigheter i Storbritannia og også er foreslått av et svensk offentlig utvalg (SOU 2017:35) som blant annet vurderte inntaksordninger. Fordelen med lotteri er ifølge Nordli Hansen at det er enkelt og rettferdig, i den forstand at alle får like muligheter. Både lotteri og prestasjonskvotering har også den fordelen at alle har muligheten til å velge skole, selv om ingen i utgangspunktet er sikret plass på sin foretrukne skole. Nordli Hansen påpeker samtidig at valgfriheten også innebærer usikkerhet med hensyn til konsekvensene av disse ordningene. Hvis de innføres, vil elevmassen på de enkelte skolene med stor sannsynlighet bli mer variert, men hvor store endringene blir, avhenger også av søkernes preferanser for skoler (Nordli Hansen 2018).

I rapporten «Economic Surveys Sweden» uttrykker OECD (OECD 2019) sin bekymring for forskjellene i svensk skole. Organisasjonen peker på at forskjellen i prestasjoner mellom de best og de dårligst presterende elevene har økt. Familiebakgrunn spiller større og større rolle for skoleresultatene. Forskjellene øker også mellom skolene. Skolene med de største pedagogiske og sosiale utfordringene har vanskeligst for å rekruttere dyktige lærere. For å redusere skolesegregeringen tilråder OECD blant annet en innstramming av fritt skolevalg. Køsystemet til populære private skoler burde erstattes av loddtrekning, eller av at elever fra sosioøkonomisk svake hjem får fortrinnsrett til en del av plassene, uttaler OECD i rapporten.

Inntaksordninger i andre nordiske land

I utredningen «Kvalifisert, forberedt og motivert» (NOU 2018:15), blir det vist til at både Sverige og Danmark har en form for opptakskriterier til videregående opplæring. Sverige har ulike opptakskrav til de ulike nasjonale programmene. Kravene er en kombinasjon av at visse fag må være bestått, og at elevene har nådd visse karakterer i enkelte fag. I Danmark er det krav om at elevene blir vurdert til å være såkalt uddannelsesparate* for å kunne starte i videregående opplæring. Vurderingen av elevene begynner allerede i 8. klasse og skal sikre at de får tilstrekkelig støtte, slik at de har mulighet til å kunne fullføre videregående opplæring. Skolene skal vurdere elevenes faglige, sosiale og personlige ferdigheter, og eleven må oppfylle alle kriteriene for å bli vurdert til å være «uddannelsesparat».

I Finland blir alle elever som fullfører den niårige grunnskolen kvalifisert til opptak i videregående opplæring. Det er ingen felles, avsluttende nasjonale eksamener i grunnskolen. Opptak til videregående opplæring er dermed basert på elevenes standpunktkarakterer i de teoretiske emnene fra grunnskolen.

Fellestrekk

Et fellestrekk ved landene som har opptakskriterier, er at det finnes muligheter til å forbedre karakterer fra grunnskolen gjennom ett ekstra års opplæring. I Danmark har elevene mulighet til å ta et 10. år i grunnskolen, enten på et eget tiendeklassesenter eller på en såkalt efterskole**. Dersom en elev vurderes til ikke å være «uddannelsesparat», kan opptak til videregående skole skje gjennom individuell vurdering. Dessuten er det mulig å gjennomføre en opptaksprøve til en yrkesfaglig skole.

* Det danske Utdannelsesministeriet forklarer uddannelsesparat slik: «At blive uddannelsesparat er at blive parat til at kunne fortsætte på en ungdomsuddannelse efter 9. eller 10. klasse, dvs. enten en erhvervsuddannelse, en hf eller en gymnasial uddannelse. Allerede når du går i 8. klasse, begynder dine lærere og din UU-vejleder at se på, om du er uddannelsesparat til den ungdomsuddannelse, du ønsker.» https://www.ug.dk/6til10klasse/uddannelsesparat

** «Efterskoler» er kostskoler for ungdom mellom 14 og 18 år. Her kan man bl.a. få undervisning i skolefag på nivå med den danske folkeskolens 8., 9. og 10. klasse.

5. Diskusjon om inntaksordninger

Overordnet sett kan to spørsmål ramme inn diskusjonen om inntaksordninger.

1. Hvordan bør Utdanningsforbundet forholde seg til karakterbaserte inntaksordninger når dette blir diskutert regionalt og nasjonalt?

Utdanningsforbundet har ikke en sentralt vedtatt politikk når det gjelder karakterbasert inntak til videregående skole. Imidlertid har vi lang tradisjon for å være kritisk konkurransebaserte inntaksordninger. I Oslo har Utdanningsforbundet uttrykt seg kritisk om rent karakterbaserte inntak ved høringer i 2004 og 2008, og stilt seg positive til en modell som legger vekt på både karakter og bosted.

De potensielle negative konsekvensene av konkurransebaserte inntaksordninger er velkjente både fra Norge og andre land. I Oslo har vi i lengre tid sett at det skapes såkalte A- og B-skoler, der enkelte skoler nesten utelukkende har faglig sterke elever, mens elevene som presterer dårligst samles på andre skoler. De svakeste elevene har ofte lav skolemotivasjon eller andre utfordringer knyttet til skolesituasjonen. For skoler som hovedsakelig har elever med lave karakterer fra ungdomsskolen, kan det derfor være krevende å opprettholde et godt læringsmiljø over tid. I det siste har rektorer og lærere ved enkelte Oslo-skoler ropt varsku om generelle problemer med å opprettholde konsentrasjon, ro og orden i timene, og i noen tilfeller også problemer med å opprettholde et trygt skolemiljø.

I denne sammenhengen er det rettet et spesielt søkelys mot kombinasjonen av karakterbasert opptak og stykkprisfinansiering, der skolene får tildelt penger per elev.

Fordi det er større risiko for at elever med lave karakterer slutter eller bytter skole, får skoler med en overvekt av slike elever en mer uforutsigbar økonomi. Hvis mange elever slutter, må skolen redusere ressursbruken. Resultatet kan bli dårligere oppfølging av hver enkelt elev og at skolen får svakere forutsetninger for å opprettholde et trygt og godt skolemiljø. Dermed øker risikoen for at enda flere elever slutter. Slik havner skolen i en negativ spiral som er vanskelig å komme ut av.

Fordi skoleprestasjoner henger tett sammen med sosial bakgrunn, kan konkurransebaserte modeller bidra til å opprettholde og styrke sosial segregering. Sosial homogenitet innad i skolene og manglende kontakt mellom elever med ulik bakgrunn er på mange måter et brudd med ideen om enhetsskolen. Utdanningsforbundet har flere ganger tidligere, blant annet i temanotatet Utdanningskvalitet og privatisering (nr. 8/2013), pekt på at et system basert på konkurranse, fritt skolevalg og private aktører vil gi større forskjeller mellom skoler og kvalitetsforskjeller i elevenes skoletilbud.

Med andre ord er det svært gode grunner for at Utdanningsforbundet på et generelt grunnlag bør være kritisk til karakter- og konkurransebaserte inntaksordninger i videregående skole. Samtidig er det viktig å være klar over at karakterbasert inntak kan fungere ulikt fra fylke til fylke. Den typen inntaksordninger Utdanningsforbundet først og fremst bør være kritisk til, er en konkurransebasert skolestruktur der målsettingen er at skolene i et fylke skal konkurrere med hverandre om de beste elevene med karakterer som eneste kriterium for fordeling av elever mellom skolene.

Når dette kombineres med finansieringsordninger som favoriserer populære skoler, er risikoen stor for de uheldige bieffektene som er beskrevet over. Denne måten å organisere videregående skole på, kalles ofte «fritt skolevalg» av tilhengerne. I realiteten er det ofte elevene med høyest karakterer som kan velge fritt, mens elever i motsatt ende av skalaen får få muligheter. Betegnelsen fritt skolevalg er derfor misvisende.

2. Bør bestemmelser om inntaksordninger i videregående skole reguleres nasjonalt, eller avgjøres i de enkelte fylkene/regionene?

Det er store forskjeller i geografi og bosettingsstruktur mellom fylkene våre og fylkene har et høyst reelt behov for å utforme inntaksordning og skolestruktur utfra lokale forhold. På denne måten kan de ivareta viktige distriktspolitiske hensyn i tillegg til at det blir lettere å sikre at elever ikke får for lang reisevei, og at alle elever uansett karakternivå får et likeverdig skoletilbud. Dette er tungtveiende argumenter for at Utdanningsforbundet skal gå inn for at inntaksordninger fortsatt skal utformes lokalt.

Det er naturlig at Utdanningsforbundet er med på å påvirke valg av inntaksordninger i fylkene. For å gjøre det, er det nødvendig å ha egne alternativer til hvordan inntaksordninger bør utformes. Videre er det en klar styrke om vi kan uttale oss noenlunde konsekvent rundt disse spørsmålene på tvers av fylkesgrensene. Vi bør imidlertid være oppmerksomme på den iboende spenningen mellom å utvikle nasjonal politikk på dette feltet samtidig som vi argumenterer for at fylkene/regionene skal velge inntaksordninger selv.

Et komplekst felt

Inntaksordninger i videregående er et komplekst felt fordi det er så mange målsettinger som helt eller delvis står i motsetning til hverandre. I denne listen finnes noen av de målsettingene som ofte blir trukket fram i diskusjoner om inntaksordninger og som synliggjør at det er gode grunner til at det lite hensiktsmessig å ha en felles nasjonal politikk på området:

  • at elever som gjør en god innsats med skolearbeidet og oppnår gode karakterer, belønnes for det og føler de får igjen for strevet
  • at alle elever får like muligheter, og at de mest sårbare blir spesielt ivaretatt
  • at elevene blir hensiktsmessig fordelt mellom utdanningsprogram utfra evner og motivasjon
  • at elevene kan velge utfra egne valg og interesser
  • at elevmassen på skoler og i klasser er heterogen når det gjelder kjønn, etnisitet, faglige prestasjoner, sosioøkonomisk bakgrunn osv.
  • at skoler kan skape og opprettholde gode og store fagmiljøer blant lærerne
  • at ulike distriktspolitiske hensyn blir ivaretatt
  • at elevene slipper å reise for langt for å gå på videregående skole
  • at skolen kan tilby et trygt skolemiljø der elevene føler at de hører hjemme
  • at elevenes får mulighet til å gå sammen med venner de kjenner fra før
  • at karakterpresset i ungdomsskolen ikke blir for stort
  • at elever og foreldre opplever som ordningen som rettferdig og forutsigbar
  • at skolene får en forutsigbar økonomi og forutsigbar bemanningssituasjon
  • at lærerne opplever trygge og forutsigbare tilsettingsforhold
  • at det offentlige videregåendetilbudet ikke blir svekket på bekostning av private tilbud

Flere av disse målsettingene kan sies å være helt eller delvis motstridende. Det illustrerer at inntaksordninger er komplekst og krevende, og at det dreier seg om å gjøre bevisste valg og prioriteringer som innebærer både fordeler og ulemper.

6. Fritt skolevalg og stykkprisfinansiering

Varianter av stykkprisfinansiering finnes flere steder innenfor utdanningssystemet. For eksempel blir privatskolene finansiert gjennom et system hvor skolene får en viss tilskuddssats fra staten for hver elev som går på skolen. Det samme gjelder innenfor landslinjeordningen og lærlingeordningen.

I diskusjonene om inntaksordninger til videregående opplæring har mange i Oslo pekt på det problematiske i å koble fritt skolevalg og stykkprisfinansiering. Stykkprisfinansiering et redskap eller en modell for tildeling av økonomiske ressurser fra fylkeskommunens administrasjon til den enkelte videregående skole.

Stykkprisfinansiering

Overordnet sett handler stykkprisfinansiering om at en produsent av en vare eller tjeneste får tilskudd per produsert vare eller tjeneste. Motsatsen til stykkprisfinansiering er at produsenten får en endelig sum penger og må produsere så mange produkter som mulig etter evne. Oversatt til videregående opplæring handler det om at en videregående skole får et økonomisk tilskudd basert på hvor mange elever som går på skolen, i stedet for en fast økonomisk ramme som ikke er så avhengig av antall elever. Innenfor disse kategoriene finnes det selvsagt veldig mange ulike varianter, for eksempel at stykkpris kan være avhengig av hvor mange som starter på skolen eller avhengig av hvor mange elever som fullfører opplæringen.

Rammefinansiering

Stykkprisfinansiering er en måte for administrasjonen å bevilge penger til de videregående skolene på. De økonomiske midlene som fylkeskommunene får fra staten, er rammefinansiert. Det vil si at fylkeskommunene fritt disponerer disse, utover det som ligger i lov- og regelverk. Stykkpris- og rammefinansiering er altså to ulike finansieringsformer i fylkeskommunene, for eksempel for å drifte en videregående skole. Rammefinansiering bidrar normalt til å sikre god kostnadskontroll og prioriteringseffektivitet, mens stykkprisfinansiering i større grad gir incentiver som øker aktiviteten og bedrer kapasitetsutnyttelsen.

 

Innenfor et stykkprisfinansieringssystem vil den totale bevilgningen mer direkte avhenge av aktivitet sammenlignet med et rammefinansieringssystem. Bevilgningen kan være basert på ulike kriterier, for eksempel antall elever. Bevilgningen kan også utformes som en refusjonsordning knyttet til faktisk bruk av innsatsfaktorer.

Innenfor rettighetsbaserte tjenester (for eksempel videregående opplæring) vil stykkpris- og rammefinansiering virke på om lag samme måte, under forutsetning av at det ikke innføres fritt brukervalg. Fritt brukervalg vil bidra til at elevtallet ved den enkelte skole kan variere, avhengig av elevgrunnlaget og popularitet. Innenfor et stykkprissystem med fritt brukervalg vil endringer i antall elever ved en skole føre til endringer i tilskuddet til den enkelte skole.

Stykkprisfinansiering brukes ofte innenfor tjenesteområder der en ønsker å øke aktiviteten og/eller bedre kapasitetsutnyttelsen. Dette er særlig aktuelt for tjenesteområder som er under utbygging, fordi stykkprisfinansiering mer direkte gir incentiver til økt produksjon.

Stykkprisfinansiering kan bidra til å skape økt konkurranse mellom ulike tjenesteproduserende enheter ved at det i større grad blir konkurranse om brukerne (som i neste omgang vil utløse tilskudd). Dette igjen vil kunne gi økt kapasitetsutnyttelse og bedre kostnadseffektivitet. Konkurranseeffekten vil forsterkes ytterligere dersom stykkprisfinansiering kombineres med fritt brukervalg.

Beregning av stykkprisen

Et viktig forhold ved bruk av stykkprissystemer er å fastsette «riktige» stykkpriser. Normalt vil man innenfor et tjenesteområde ha brukere som har ulike behov og der kostnadene ved å produsere tjenester varierer mellom ulike enheter. Noen har behov for et relativt enkelt og lite kostnadskrevende tjenestetilbud. Ved fastsetting av de ulike stykkprisene må man ta hensyn til dette.

Det er til dels stor variasjon med hensyn til hvilke utgifter knyttet til skoletilbudet som dekkes av stykkprisen. Det som er vanlig er at stykkprisen er knyttet til driftsutgiftene (hele eller deler av disse). Investeringer i bygningsmasse og vedlikehold blir gjerne holdt utenfor. Det er også eksempler på at ressurstildelingssystemer som bygger på stykkpris må kompletteres med en tilleggstildeling der man tar hensyn til for eksempel sosio-økonomiske forhold.

I en markedsorientert tankegang med fritt skolevalg og «penger følger bruker» ligger det implisitt forventninger om at økt konkurranse vil gi økt kvalitet. I en situasjon der «penger følger bruker» vil skolene gjøre sitt beste for å tiltrekke seg elever og derigjennom økte ressurser. Hvis skolen ikke holder god nok kvalitet vil folk velge seg bort fra den, og tar da ressursene med seg. Denne «trusselen» om å tape økonomisk på tap av elever skal være et incitament for hele tiden å jobbe for økt kvalitet.

Samtidig kan det antas at et slikt system vil skape negative ringvirkninger for de skolene som opplever å miste elever. Her vil ressursene synke i takt med synkende elevtall og muligheten for å gi et kvalitativt like godt tilbud som de populære skolene vil bli svekket. Det kan hevdes at dette rett og slett vil være en grei måte å bli kvitt de dårligste skolene på. Men realiteten kan fort bli at det vil være en grei måte å utvikle A- og B-skoler på.

Lønns- og arbeidsvilkår

I dag blir størstedelen av lærernes lønnsfastsettelse forhandlet fram i sentrale forhandlinger. Videre er arbeidstidsavtaler, særavtaler med mer en del av et sentralt avtaleverk. Selv om det de siste årene har vært en utvikling i retning av økt bruk av lokale forhandlinger og et økt rom for lokalt tilpasset lønnsdannelse, er bildet i det store og hele at lærernes lønn og avtaler avgjøres gjennom sentrale forhandlinger.

Derfor er det faktorer som utdanning, ansiennitet, kompetanse og ansvar som er avgjørende for lønna til lærerne, uavhengig av hvilken skole de jobber ved eller hvilket fylke de jobber i.

Også innenfor skoleverket har lokale forhandlinger fått større betydning. Med den økte bruken av lokale forhandlinger, også innenfor skoleverket, vil en stykkprisfinansiering i kombinasjon med fritt skolevalg kunne medføre økte forskjeller i lærerlønningene avhengig av populariteten til den skolen de jobber ved.

Et annet moment vedrørende stykkprisfinansiering og lønn knytter seg til det faktum at ordningen ikke tar høyde for at utgiften til lærerlønninger varierer fra skole til skole avhengig av alderen og kompetansen til de ansatte. Ved å gi en lik stykkpris per elev kan man risikere at skoler med et lærerpersonale med høy gjennomsnittsalder og/eller et stort antall lektorer vil bli underfinansierte, mens skoler med et ungt personale kanskje får uforholdsmessig mye ressurser. Samtidig oppstår det en fare for at skolene vil velge å ansette de billigste lærerne, det vil si de med lavest utdanning og kortest ansiennitet.

Tilbudsstrukturen

Et sted mellom 80–90 prosent av driftsutgiftene ved en skole er utgifter til lærerlønninger (i flere fylker utgjør lønnsutgiftene 90 prosent av driftsutgiftene), og lønnsutgiften blir den samme uavhengig av om det er fire eller femten elever i en klasse. Faren ved en stykkprisfinansiering er at fag med lave søkertall ikke vil bli igangsatt/blir lagt ned fordi de ressursene elevene bringer med seg i form av stykkpris ikke vil kunne dekke utgiftene til drift av en klasse. Samtidig er det verdt å understreke at en ramme finansieringsordning heller ikke garanterer for alle tilbud. Også med en slik finansieringsordning vil tilbud med lave søkertall bli kunne lagt ned.

Selv etter regionreformen, vil det være store forskjeller mellom fylkene med hensyn til skolestruktur og reiseavstand. Ut fra et rent økonomisk perspektiv er en skolestruktur med mange små enheter kostbare å drive. Samtidig er en desentralisert skolestruktur gunstig med hensyn til at elevene har nærhet til sin skole. Reiseveien blir overkommelig og få må bo på hybel for å få den utdanningen de ønsker. Forholdsvis små skoleenheter er også oversiktlige.

Tilbudsstrukturen er med andre ord også et element i diskusjonen om stykkprisfinansiering. Det bør differensieres ikke bare med tanke på ulike studieretninger, men også om skolene er distriktsskoler eller sentrale skoler fordi elevgrunnlaget ute i distriktene vil være lavere. Med et likt stykkprisbeløp per elev, vil distriktskolene kunne få problemer med å opprettholde tilbudene sine fordi de ikke vil klare å fylle hele klasser. Og med et dårligere fagtilbud vil distriktsskoler oppleve at elevene søker seg til sentrale skoler der det vil være lettere å opprette et mangfoldig tilbud. Slik settes en «ond sirkel» i gang, der svakt elevgrunnlag gir få ressurser som betyr nedlegging av tilbud som igjen vil føre til færre søkere som vil medføre enda færre ressurser osv.

7. Eksempel: Fritt skolevalg i Oslo

Oslo har lang erfaring med å praktisere «fritt skolevalg» eller rent karakterbasert inntak, og det er også her de potensielle negative konsekvensene av slike inntaksordninger har vært enklest å få øye på. Ordningen praktiseres slik at elevene står fritt til å søke seg til utdanningsprogram og skole etter eget ønske. Dersom antall søkere til et utdanningsprogram ved en bestemt skole overstiger antall skoleplasser, blir elevene prioritert etter karakterene fra ungdomsskolen.

Hvilket inntakssystem som skal ligge til grunn for den videregående opplæringen bestemmes av bystyret i Oslo, og valg av inntaksmodell for studiespesialiserende utdanningsprogram har fått stor politisk oppmerksomhet. Siden 1982 er inntaksregimet endret sju ganger. I grove trekk kan man si at de politiske skillelinjene har gått mellom høyre- og venstresiden i bystyret. De borgerlige partiene ønsker at fordelingen av skoleplassene i kommunen skal være basert på «fritt skolevalg», mens venstresiden har argumentert for andre inntaksmodeller (Guneriussen 2012).

Ulike inntaksordninger praktisert

Før dagens ordning ble innført 2009/2010 har kommunen hatt hyppige skifter mellom ulike inntaksordninger ettersom det politiske flertallet i bystyret har endret seg. I flere perioder har det vært praktisert en kombinasjonsmodell der elevenes bosted har hatt innflytelse på inntak sammen med karakterene fra ungdomsskolen.

Fra 1. januar 2005 har Oslo kommune brukt såkalt stykkprisfinansiering for å fordele midler mellom skolene i kommunen. Det vil si at skolene får tildelt penger etter hvor mange elever de har, og at hver elev utløser en viss sum avhengig av alderstrinn og utdanningsprogram. I tillegg til stykkprisfinansieringen fordeler kommunen kriteriebaserte midler, ut fra elevenes sosioøkonomiske bakgrunn, grunnskolepoeng og behov for ekstra språkopplæring.

Sosial segregering med karakterbasert inntak og stykkprisfinansiering?

Det er særlig kombinasjonen karakterbasert inntak og et stykkprisbasert finansieringssystem som er blitt diskutert i Oslo. Kritikere hevder at det bidrar til å øke den sosiale segregeringen i de videregående skolene i Oslo, noe som igjen bidrar til at enkelte skoler på østkanten har betydelige problemer med vold, uro og svake skoleresultater. Et resultat av ordningen har vært at faglig svake og sårbare elever har blitt samlet på noen få skoler. Kritikerne argumenterer videre for at stykkprisfinansieringen har gitt en uforutsigbar økonomisk situasjon for skolene med lav søkning og høyt frafall, og at det igjen har bidratt til dårligere oppfølging av de svake elevene.

Utdanningsforbundet i Oslo har tidligere uttrykt seg kritisk om rent karakterbasert inntak og stilte seg positive til en modell som legger vekt på både karakterer og bosted ved høringer i 2004 og 2008.

Debatt gjennom mange år

Kritikken av inntakssystemet og finansieringssystemet i Oslo-skolen er ikke ny. Disse spørsmålene har blitt diskutert med stor styrke i hvert fall siden 80-tallet. At temaene igjen ble aktualisert, skyldes flere faktorer: For det første at den såkalte Malkenes-saken satte det på dagsordenen lokalt og nasjonalt i 2018, for det andre at vold og uro ved videregående skoler på østkanten i Oslo har vært langt framme i nyhetsbildet de siste årene. For det tredje at Solberg-regjeringen i Granavolden-plattformen har programfestet å innføre karakterbasert opptak i alle fylker. Og for det fjerde at regionreformen fører til at inntaksordninger må gjennomgås på nytt i de fylkene som slår seg sammen.

Det er likevel ikke automatisk slik at karakterbasert inntak får de samme negative konsekvensene i andre fylker som i Oslo, men erfaringene herfra er like fullt relevante for spørsmålet om sentrale myndigheter skal pålegge alle fylker å innføre denne inntaksordningen.

Endring i ressursfordelingsmodellen for de videregående skolene i Oslo

I forbindelse med behandlingen av budsjettforslaget for 2016 i Oslo, ba bystyret i Oslo om en evaluering av ressursfordelingsmodellen for videregående skoler. Det skulle også utarbeides forslag til alternative modeller for ressurstildeling til skolene.

Utdanningsforbundet i Oslo leverte en bred høringsuttalelse om både evalueringen av den da gjeldende ressursfordelingsmodellen, i tillegg til flere kommentarer til forslaget til alternative modeller. I høringsuttalelsen kan andre fylkeslag finne gode argumenter som grunnlag for utvikling av argumentasjon når en slik sak blir aktuell, med å ta hensyn til eget fylkes særpreg.

Utdanningsforbundet i Oslo pekte i sin høringsuttalelse på at det i for liten grad er blitt vurdert hvilke muligheter andre finansieringsmodeller kan gi videregående skoler. Evalueringen var i for stor grad preget av en tro på at konkurranse mellom skoler er nødvendig, og av mistillit til at elevenes læring og utvikling er de reelle drivere for skoleledere og lærere.

Utdanningsforbundet i Oslo la videre vekt på at den daværende modellen som var basert på stykkprisfinansiering, medfører at skoler tar imot nye elever langt inn i undervisningsåret. Elever fra svakt søkte skoler søker seg etter skolestart til oversøkte skoler som av økonomiske grunner velger å ta disse elevene inn. Dette fører til at klasser/grupper «setter seg» senere i skoleåret, noe som påvirker stabilitet og kvalitet i undervisningen både for avgiver- og mottakerskoler. At godt søkte skoler blir overoppfylt medfører også at flere av disse skolene må leie dyre, eksterne lokaler mens svakt søkte skoler har ledig kapasitet. Dette utgjør en unødvendig ekstrakostnad i det totale skolebudsjettet; budsjettmidler brukes til lokalleie i stedet for til elever og undervisning.

Utdanningsforbundet i Oslo pekte på at en stykkprismodell fremmer konkurranse om elevene og at kampen om elevene/pengene gjør at skolene markedsfører seg gjennom kinoreklame og «skrytemateriell» og tilsetter omdømmeansvarlige for å «selge» skolen. Utdanningsforbundet i Oslo understreket at det ikke er påvist at disse tiltakene øker kvaliteten i opplæringen eller oppfølgingen av den enkelte elev. I stedet for incentiver til konkurranse skolene mellom bør det stimuleres til samarbeid og delingskultur. Utdanningsforbundet i Oslo pekte på at Oslo-skolen trenger:

  • En modell uten stykkprisfinansiering
  • En modell hvor incentivene ikke er flest mulig elever inn i hver gruppe
  • En modell med årlig tildeling, ikke budsjettjusteringer etter telledatoer
  • En modell som tar hensyn til skolens reelle utgifter, særlig lønnskostnader

Kilder

Guneriussen, Liv (2012): Myten om fritt skolevalg i Oslo. Masteroppgave. Universitetet i Oslo

Nordli Hansen, Marianne (2018, 24.4): Bør skoleplasser heller tildeles via lotteri? Aftenposten. Hentet fra https://www.aftenposten.no/meninger/kronikk/i/wEL2y5/Bor-skoleplasser-heller-tildeles-via-lotteri--Marianne-Nordli-Hansen

OECD (2019): Economic Surveys Sweden

Statens offentliga utredningar (2017): Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. SOU 2017:35

Innholdet i denne publikasjonen er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før den blir offentliggjort.