Spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder

Faktaark  11  /  2017

Ulike typer drikkeflasker står i en plastbalje. Vi ser flaskene ovenfra.
Faktaarket omhandler spesialpedagogisk hjelp i barnehagen. Foto: Tom Egil Jensen

Inkludering er et grunnleggende prinsipp i norsk utdanning. Alle barn og unge skal ha et inkluderende og likeverdig opplæringstilbud.

Publisert 16.06.2017

Last ned Spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder. Faktaark 11/2017

Det er en politisk målsetting om tidlig innsats til barn og unge, og det blir stilt høye forventninger til elevers læring uavhengig av forutsetninger. Barnehagen og skolen skal gi alle barn og unge et tilpasset og tilrettelagt pedagogisk eller spesialpedagogisk tilbud.

Regjeringen satte i mars 2017 ned en ekspertgruppe for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging. Opprettelsen av ekspertgruppen ble blant annet begrunnet med at det er for lite kunnskap om hvordan man lokalt legger til rette for god hjelp og støtte og inkluderende praksis i barnehage og skole. Ekspertgruppens arbeid skal gi nasjonale og lokale myndigheter og aktører et grunnlag for å velge best egnede inkluderende virkemidler og tiltak.

Dette faktaarket presenterer statistikk for bruken av spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder. Det blir blant annet vist til at det er store variasjoner på fylkesnivå i bruken av tilbudet. Disse variasjonene gir i seg selv grunn til å stille spørsmål om alle barn og unge får rettighetene oppfylt i tilstrekkelig grad.

Retten til spesialpedagogisk hjelp

Førskolebarn har rett til spesialpedagogisk hjelp dersom de har behov for det. Dette er en individuell rett, som innebærer at barn som ikke har begynt på skolen kan ha krav på spesialpedagogisk hjelp etter enkeltvedtak. Retten kan også tilkomme små barn dersom det avdekkes at disse har et særlig behov.

Opplæringslovens bestemmelser om rett til spesialpedagogisk hjelp og rett til tegnspråkopplæring for barn under opplæringspliktig alder, ble 1. august 2016 opphevet og overført til barnehageloven. De nye reglene i barnehagelovens kapittel 5 A trådte ikraft på samme tidspunkt. De nye bestemmelsene innebærer i hovedsak en videreføring av det som tidligere fulgte av opplæringsloven.

Frem til 2011 ble ekstra ressurser til barn med særskilte behov gitt som statlige øremerkede midler. Etter at tilskuddet ble innlemmet i rammetilskuddet, har andelen barn med enkeltvedtak økt, særlig i kommuner hvor det i dag må fattes enkeltvedtak for at barnet skal ha rett til ekstra ressurser.
Det har vært en jevn økning i behovet for spesialpedagogiske tilbud til barn i barnehagealder de siste årene, jf. figur 1. En stor del av den spesialpedagogiske hjelpen er knyttet til språk og kommunikasjonsvansker. I gjennomsnitt har barna vedtak om 15 uketimer med spesialpedagogisk hjelp, fordelt på pedagog og assistent. Det blir innvilget omtrent like mange vedtakstimer til henholdsvis assistenter og pedagoger.

Figur 1: Antall barn med enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp i barnehage

I 2010 hadde om lag 1,5 prosent av alle barn i barnehage enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp. I 2016 var det om lag 8300 barn i barnehager med enkeltvedtak etter opplæringsloven § 5–7. Dette utgjør 2,9 prosent av alle barn som går i barnehage.

 

Fotnote: enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp

Jf. Meld. St. 18 (2010-2011) Læring og fellesskap

Fra 2009 til 2016 er det 42 prosent flere barn som har enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp. I 15 av landets 19 fylker har økningen i antall barn som får enkeltvedtak vært på over 30 prosent. Av alle barn som går i barnehage har andelen barn med enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp økt med i underkant av 1 prosentpoeng fra 2009 til 2016.

Den enkelte barnehage har et særlig ansvar for å forebygge vansker og å fange opp barn med behov for tilrettelegging. Med dette menes barn som har behov for ekstra omsorg og hjelp til utvikling og læring av ferdigheter, uavhengig av årsak. Barn med forsinket språkutvikling, minoritetsspråklige barn, barn med nedsatt funksjonsevne og barn som lever i en vanskelig familiesituasjon vil kunne ha behov for særskilt tilrettelegging og oppfølging.

Kommunale barnehager har i gjennomsnitt en høyere andel barn som får spesialpedagogisk hjelp enn private barnehager. Av alle de om lag 8300 barna som i 2016 hadde enkeltvedtak etter kap. 5 A i barnehageloven, gikk nær 60 prosent i kommunale barnehager.

 

Fotnote: som får spesialpedagogisk hjelp

Utdanningsdirektoratet (2015) Barnehagespeilet

I tillegg til den store veksten i antall barn med enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp, er det regionale forskjeller, slik det framgår av figur 2.

Figur 2: Andel barn av 0–5 åringer med enkeltvedtak etter opplæringsloven § 5–7 (2016)

Oppland har den laveste andelen barn i barnehage med vedtak om spesialpedagogisk hjelp med 2,2 prosent av alle 0–5-åringer, og totalt 190 barn med enkeltvedtak i 2016. Nordland har den høyeste andelen med 3,8 prosent, som betyr at 451 barn i barnehage har vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Det laveste antallet barn med enkeltvedtak finner vi i Finnmark. Dette fylket hadde 96 barn med enkeltvedtak, en andel på 2,6 prosent av alle barn som går i barnehage.

Det er videre betydelige forskjeller mellom fylkene når det gjelder prosentvis vekst i enkeltvedtak fra 2009 til 2016. Mens Finnmark og Sør-Trøndelag har hatt en vekst i antall barn med enkeltvedtak på over 90 prosent i perioden, har for eksempel situasjonen i Sogn og Fjordane vært relativt stabil, med en økning på om lag 5 prosent siden 2009.

Hvor mange barn får ekstra ressurser til styrket førskoletilbud?

Ekstra ressurser til styrket barnehagetilbud slik det er registrert i KOSTRA, omfatter alle tiltak som settes inn for å styrke tilbudet til barn som trenger ekstra hjelp. I 2015 mottok om lag ett av fem barn i barnehage ekstra ressurser til styrket tilbud i barnehagen. De ekstra ressursene går blant annet til utstyr og ekstra personale, og er ofte en viktig forutsetning for at alle barn skal ha like muligheter i barnehagen og i videre skolegang.

I Oslo mottar over 30 prosent av barn i barnehage ekstra ressurser til styrket førskoletilbud. Dette kan blant annet komme av at Oslo har en høy andel minoritetsspråklige med styrket barnehagetilbud.

Det er store forskjeller mellom kommunale og private barnehager i bruken av ekstra ressurser til styrket barnehagetilbud, jf. figur 3.

I Sogn og Fjordane går om lag 85 prosent av barna som får ekstra ressurser i en kommunal barnehage, de resterende 15 prosent går i en privat barnehage, jf. figur 3. Også i Finnmark går mellom 80 og 90 prosent av disse barna i en kommunal barnehage.

Figur 3: Andelen barn med ekstra ressurser til styrket barnehagetilbud i kommunale barnehager sammenliknet med private

I åtte av 19 fylker går over 2/3 av barna med ekstra ressurser til styrket førskoletilbud i en kommunal barnehage. Bare i Aust-Agder og i Hordaland har de private barnehagene den høyeste andelen barn som får ekstra ressurser til styrket førskoletilbud. Her går drøyt 50 prosent av barna som får ekstra ressurser til styrket førskoletilbud i en privat barnehage.

Kostnader til styrket førskoletilbud

Figur 4 viser gjennomsnittlige kostnader pr. barn til styrket førskoletilbud på landsbasis. I nominelle tall ser vi at det har vært en økning i enhetskostnader som utgjør 5,4 prosent fra 2009–2015. Når vi derimot ser på prisjusterte tall, ser vi at enhetskostnaden pr. barn i 2009 var på 54 870 kr. pr. barn, mot 2015-nivået på kr. 48 615. Dette innebærer at det i realiteten har vært en reduksjon i enhetskostnader pr. barn på 11,4 prosent. Dette kan skyldes at områder med høy konsentrasjon av barn som får styrket tilbud før opplæringspliktig alder bruker mindre pr. barn, ved at tilbudet «smøres tynnere» ut og hvert enkelt barn får mindre.

Figur 4: Kostnader pr. barn til styrket førskoletilbud

Enhetskostnadene pr. barn med styrket førskoletibud varierer mellom kommunene og fylkene. Mens det i Oslo ble brukt 47 405 kr. pr. barn i 2015, var kostnaden i Hordaland fylke 124 769 kr. Det kan være flere årsaker til at kostnadene varierer. Dette kan skyldes geografiske forhold, organisering av tilbudet, men også ulik konsentrasjon og sammensetning av utfordringer. Eksempelvis vil Oslo kunne dra økonomiske fordeler av en høy andel minoritetsspråklige barn ved å samle tilbudene i større enheter som gir stordriftsfordeler.

Utdanningsforbundet mener

Behovet for spesialpedagogisk, sosialpedagogisk og helsefaglig kompetanse i skole og barnehage er økende. Derfor trengs det en styrking av kommunenes systemer for oppfølging og tildeling av ressurser til barn med særskilte utfordringer.

Kvaliteten i utdanningen, tidlig innsats og barnehagenes mulighet til å gi tilpassede barnehagetilbud, er avhengig av en forsvarlig finansiering. Disse ressursene må komme i tillegg til krav om en tilstrekkelig pedagogisk bemanning, og skal sammen med bedret samhandling bidra til at nødvendige tiltak settes i verk til rett tid.

Likeverdig utdanning forutsetter at man identifiserer og følger opp de barna som har behov for spesialpedagogisk hjelp. Det er derfor ønskelig at flere lærere i barnehagen og skolen har spesialpedagogisk kompetanse. En fri og faglig uavhengig PP-tjeneste med gode muligheter for kompetanseutvikling bidrar til å styrke opplæringen og det psykososiale miljøet i skole og barnehage.

Innholdet i denne publikasjonen er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før den blir offentliggjort.