Budsjettinnflytelse og analyse av ressursbruk – tillitsvalgtes arbeid med kommunebudsjettene

Hefte / veileder  5  /  2017

Rundt et møtebord sitter det fem personer. En av møtedeltakerne viser noe med hendene som de andre følger med på.
Formålet med ressursheftet er å bidra til å styrke tillitsvalgtes muligheter til å drive aktivt påvirkningsarbeid lokalt, når det gjelder fordeling av økonomiske ressurser. Foto: iStock

Hvordan kan du som tillitsvalgt påvirke budsjettprosessen i din kommune? Dette ressursheftet skal bidra til å beskrive den kommunale budsjettprosessen og gjeldende lov- og regelverk for å sikre tilstrekkelige ressurser til barnehagene og skolene.

Publisert 08.09.2017

Last ned Budsjettinnflytelse og analyse av ressursbruk – tillitsvalgtes arbeid med kommunebudsjettene. Ressurshefte 5/2017

Innledning

Som tillitsvalgt i Utdanningsforbundet er problemstillinger rundt den økonomiske situasjonen i barnehagene og skolene en sentral del av rollen. Kommunene får i hovedsak sine økonomiske ressurser fra staten i form av en rammebevilgning. Fordelingen av disse midlene – som det å bestemme hvor mye penger som skal brukes på skoler og barnehager – blir avgjort av den enkelte kommune.

Rikspolitikere og nasjonale myndigheter har ambisiøse mål for utdanningssektoren. Lovverk og finansiering er de sentrale virkemidlene for å nå disse målene. Rammefinansiering av kommunesektoren innebærer at statlige overføringer fritt kan disponeres av kommunene innenfor gjeldende lov- og regelverk og lokale behov. Fraværet av tydelige krav til bemanning i lovverket, innebærer en for svak regulering av ressurstildelingen til barnehagene og skolene. Konsekvensen er økte forskjeller mellom kommunene i ressursbruk – noe som utfordrer det grunnleggende prinsippet om at barn og elever skal få et likeverdig tilbud uavhengig av bosted.

Utdanningsforbundet jobber for at nasjonale myndigheter skal regulere kravet til bemanning strengere gjennom lov- og regelverk, slik at de statlige midlene i større grad enn i dag bindes til barnehagene og skolene.

Tillitsvalgte og lokalt påvirkningsarbeid

De overordnede prinsippene for den statlige finansieringen av barnehagene og skolene, betyr at påvirkningsarbeid overfor kommuneadministrasjonen og lokalpolitikere om prioriteringen av økonomiske ressurser, er viktig for deg som er lokaltillitsvalgt. Formålet med dette ressursheftet er derfor å bidra til å styrke tillitsvalgte sine muligheter til å drive aktivt påvirkningsarbeid lokalt, når det gjelder fordeling av økonomiske ressurser. Ressursheftet skal bidra til dette gjennom å beskrive den kommunale budsjettprosessen og gjeldende lov- og regelverk for sikring av ressurser til barnehagene og skolene. Videre blir det presentert en metodikk og noen sentrale nøkkeltall som grunnlag for å vurdere hvordan kommunene prioriterer økonomiske ressurser til barnehagene og skolene.

Den kommunale budsjettprosessen organiseres ulikt i kommunene. Å utforme en felles mal for hvordan tillitsvalgte skal gå fram i påvirkningsarbeidet, er derfor lite hensiktsmessig. I kapittel 3 blir et årshjul for budsjettprosessen på et overordnet nivå beskrevet. Denne må bli tilpasset og justert etter hvordan budsjettprosessen blir organisert og gjennomført i din kommune.

Det er ikke entydig hvilke argumenter tillitsvalgte skal bruke i det lokale påvirkningsarbeidet. Innenfor det nasjonale rammeverket som skal legge til rette for likeverdighet i opplæringstilbudet, har barnehagene og skolene i hver enkelt kommune sine særegne problemstillinger.

Ressursheftet 2017

I årets utgave av ressursheftet retter vi særlig oppmerksomhet mot to temaer: variasjoner i ressursbruk mellom kommunene og andelen barnehagelærere. Begge temaene er sentrale i det lokale arbeidet med å påvirke kommunebudsjettene. For å synliggjøre konsekvensene av kommunens økonomiske prioriteringer, kan man vise forskjeller i ressursbruk mellom kommuner og mellom barnehager og skoler internt i kommunen.

Regjeringen sendte i juni ut forslag om strengere pedagognorm og en ny bemanningsnorm i barnehagene. Målet om 50 prosent barnehagelærere, er svært sentralt for Utdanningsforbundet. Regjeringens forslag til ny pedagognorm tilsvarer en barnehagelærerandel på ca. 44 prosent. Den nye pedagognormen skal gjelde fra høsten 2018, men kommunene og de private barnehagene får økte ressurser allerede fra 2017. I det lokale påvirkningsarbeidet for å få kommunen til å prioritere barnehagesektoren, er det viktig å påvirke kommunene slik at økningen i midler til flere barnehagelærere faktisk blir brukt til dette. Med grunnlag i metodikken for å analysere ressursbruk i barnehage og skole, må du som tillitsvalgt utvikle dine egne strategier og argumenter i påvirkningsarbeidet lokalt.

1. Gjeldende regelverk om pedagogisk bemanning

Med hjemmel i barnehageloven er det fastsatt en norm for pedagogisk bemanning i barnehagen (pedagognormen). Normen setter en øvre grense for antall barn per pedagog i barnehagen. Kravene til pedagogisk bemanning skal sikre at det i hver enkelt barnehage er tilstrekkelig personale med pedagogisk kompetanse til å ivareta et systematisk arbeid med barnas behov for omsorg, lek og læring slik det kreves i barnehageloven og i rammeplanen.

Tilsvarende regulering av den pedagogiske bemanningen gjennom maksimalgrenser for antall barn per pedagog (pedagognorm), har vært benyttet siden 1954.

I § 1 i forskrift om pedagogisk bemanning står det:

Det skal være minimum én pedagogisk leder per 14–18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7–9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder.

Normen setter en absolutt øvre grense på 18/9 barn per pedagogisk leder. Det er ikke noe i veien for å ha en større tetthet av pedagogiske ledere enn det normen krever.

I 2016 var det samlet sett 93 921 ansatte i barnehager som til sammen utførte omlag 75 000 årsverk. Dette er nesten uendret fra 2015. Andelen barnehagelærere av grunnbemanningen har steget svakt de siste årene. Det er regionale og lokale variasjoner i andelen barnehagelærere i både private og kommunale barnehager, som fra over 40 prosent i Bergen og Trondheim, til drøyt 30 prosent i Bærum. Andelen barnehagelærere i grunnbemanningen er om lag lik i private og kommunale barnehager.

Barnehagepolitisk offensiv med mål om 50 prosent barnehagelærere

Siden 2014 har Utdanningsforbundet hatt en barnehagepolitisk offensiv. Målet er blant annet å oppnå bred politisk tilslutning om en lovfesting av en norm hvor minst 50 prosent av de ansatte som jobber direkte med barna skal være barnehagelærere. Dette er i tråd med Barnehagelovutvalgets forslag i NOU 2012:1 Til barnas beste. Utvalget foreslo at en barnehagelærer skal kunne ha ansvar for 12 barn over tre år, eller seks barn dersom de er under tre år, samtidig som det ble forutsatt en bemanningsnorm med én ansatt per tre barn under tre år og én ansatt per seks barn over tre år. Stortinget har vedtatt at en slik norm skal innføres innen 2020.

Regjeringens forslag til ny pedagognorm

I budsjettavtalen for statsbudsjettet 2017 ble regjeringen, KrF og Venstre enige om en bevilgning til flere barnehagelærere. Bevilgningen på 172 millioner trår i kraft fra og med høsten 2017, med en helårseffekt på 413 millioner kroner. Kommunene og private barnehager får utbetalt disse midlene fra og med høsten 2017.

I budsjettavtalen lå det ingen direkte føringer på hvordan midlene skulle fordeles, bortsett fra at de skulle gå til flere barnehagelærere. I juni i år sendte regjeringen ut et forslag til en strammere pedagognorm, som innebærer at det maksimalt kan være sju små barn per barnehagelærer eller maksimalt 14 store barn. Dette vil tilsvare en barnehagelærerandel på om lag 44 prosent av grunnbemanningen. Regjeringens forslag er dermed mindre ambisiøst enn hva Utdanningsforbundet ønsker. Regjeringen foreslår at den strengere pedagognormen skal trå i kraft fra og med høsten 2018.

Finansiering av ny pedagognorm

Endringen i pedagognormen skal finansieres av midlene som ble tildelt i budsjettavtalen. De private barnehagene får et fast øremerket tilskudd per barn, mens midlene til kommunene blir lagt inn i de frie inntektene og er ikke øremerkede.

Det er store geografiske forskjeller i den pedagogiske bemanningen i dag. En del barnehager og kommuner oppfyller nesten allerede den foreslåtte normen, mens andre ligger langt under. Dette betyr at kostnadene for å oppfylle den nye normen vil variere betydelig.

Som nevnt over får kommunene og de private barnehagene økte midler fra høsten 2017, mens den nye pedagognormen først trår i kraft fra høsten 2018. Dette betyr at de får økte midler ett år før de nye kravene gjelder. Det er derfor avgjørende at det blir lagt press på kommunen for å ansette flere barnehagelærere allerede nå.

2. Store kommunale forskjeller i opplæringstilbudet for barnehagebarn og skoleelever

Som en konsekvens av at både barnehage og grunnopplæringen er rammefinansiert, er det kommunene selv som prioriterer og fordeler midler til de ulike tjenesteområdene. Statlige overføringer kan fritt disponeres innenfor gjeldende lov- og regelverk og etter lokale ønsker og behov.

Departementet legger ikke føringer på hvordan kommunene og fylkeskommunene skal finansiere barnehage- og skoledriften. Det betyr at det er kommunene og fylkeskommunene selv som avgjør hvor mye penger de vil bruke på sine barnehager og skoler. Resultatet av denne finansieringsformen er forskjeller mellom kommunene og fylkene, både for lærertettheten i barnehage og skole, behovet for spesialundervisning, spesialpedagogisk hjelp før skolealder, og andre sentrale områder.

Kravet om et likeverdig opplæringstilbud er et grunnleggende prinsipp for både barnehagen og skolen. Alle barn og elever skal ha tilgang til tjenester av like god kvalitet, og tjenestene skal være tilpasset den enkeltes behov, uavhengig av bosted. Dette grunnleggende prinsippet blir utfordret av betydelige kommunale forskjeller i rammebetingelsene. Selv om staten øker pengeoverføringen til kommunene, er det ingenting som garanterer at disse blir brukt til skoler og barnehager. Dette er blant annet en sentral begrunnelse for at Utdanningsforbundet jobber for en nasjonal minstenorm for lærertetthet i skolen og en strengere barnehagelærernorm i barnehagen.

Både de lokale prioriteringene og mangelen på klare normer og standarder i nasjonalt regelverk, innebærer et stort ansvar for Utdanningsforbundets tillitsvalgte til å sikre at lokale barnehage- og skolemyndigheter setter av nødvendige økonomiske midler til at alle barn og elever får et forsvarlig tilbud.

For tillitsvalgte kan det være nyttig å sammenlikne mellom barnehager og skoler i kommunen eller mellom kommuner i det lokale påvirkningsarbeidet. En slik metodikk finner du i kapitlene 4 og 5. Sentrale nøkkeltall på kommune- og fylkeskommunenivå til bruk i sammenlikninger finner du i vedleggene. I dette kapitlet blir det illustrert hvordan slike sammenlikninger kan gjøres på nasjonalt nivå innenfor noen sentrale indikatorer for ressursbruk i barnehage- og skolesektoren.

Kommunens prioritering av barnehage og skole

Det er to grunnleggende prinsipper for kommunenes tjenestetilbud. Dette er generalistkommuneprinsippet og kravet om et likeverdig tjenestetilbud. Generalistkommuneprinsippet er knyttet til at alle kommuner er pålagt de samme oppgavene gjennom lov. Likeverdighet handler om at alle skal ha tilgang til tjenester av like god kvalitet, og tjenestene skal være tilpasset den enkeltes behov. Det har til nå vært bred politisk oppslutning om disse to grunnleggende prinsippene.

Regelverket innenfor grunnopplæringen har over tid i økende grad gått i retning av større vektlegging av skjønnsbestemmelser. Begrepene nødvendig, tilfredsstillende, forsvarlig og tilstrekkelig er hyppig brukt i opplæringsloven for at tjenestetilbudet kan innrettes etter lokale forhold. Konsekvensen er store variasjoner i hvordan dagens lov blir forstått og praktisert.

I opplæringsloven § 13–10 har kommunen ansvar for å stille nødvendige ressurser til disposisjon for at kravene i opplæringsloven oppfylles. Lovens kap. 5 gir elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, rett til spesialundervisning. Bestemmelsene i § 8–2 om organisering av elevene, legger forsvarlighet til grunn i vurdering av størrelsen til gruppene/klassene. Formuleringen i § 2–8 om særskilt språkopplæring er knyttet til tilstrekkelige ferdigheter i norsk.

Varierende ressursbruk

Kommuner med høy økonomisk ressursbruk i barnehage- og skolesektoren, satser på barnehage og skole ved å ha en stor andel lærere med høy faglig kompetanse. Dersom disse kostnadene deles på antall barn og elever, får en såkalte enhetskostnader, dvs. kommunens ressursbruk per elev. Kommunenes ressursbruk per elev varierer svært mye mellom kommunene. De kommunene som bruker minst ressurser til grunnskolen bruker om lag 90 000 kroner per elev, mens kommunene som bruker mest, bruker mer enn 190 000 kroner. Om lag 36 prosent av kommunene bruker mellom 100 000 til 120 000 kroner per elev. Dette omfatter 66 prosent av alle landets grunnskoleelever. Små kommuner bruker generelt sett mer ressurser per elev enn store kommuner. 58 prosent av kommunene bruker mer enn 120 000 kroner per elev, som er 18 prosent av alle grunnskoleelever. Fem prosent av kommunene bruker mindre enn 100 000 kroner per elev, dette omfatter 16 prosent av alle grunnskoleelever.

Også innenfor barnehagesektoren er det betydelige variasjoner. Tabellen under viser ressursbruk per barn i fem av de største kommunene, i tillegg til gjennomsnittet i landet (tallene er justert for lønns- og prisvekst).

Tabell 1: Ressursbruk per barn, kommunale barnehager

Kostnad per barn

2012

2014

2015

2016

Landet

180 223

187 115

186 489

191 792

Bærum

174 258

183 231

188 220

193 204

Oslo

191 295

205 936

205 830

215 095

Stavanger

187 840

210 630

197 553

202 920

Bergen

203 515

208 434

209 400

210 612

Trondheim

183 155

183 955

187 900

188 808

Bak de nasjonale gjennomsnittstallene er det svært store forskjeller mellom kommunene i hvor mye de bruker per barn i kommunale barnehager. Ressursbruken varier fra under 150 000 kroner per barn i noen kommuner, til over 240 000 kroner per barn i andre.

De betydelige forskjellene i ressursbruk, kan ikke bare forklares med naturlige variasjoner i sammensetningen av barn og elever eller med stordriftsfordeler. Til det er forskjellene alt for store. En viktig årsak er ulike tolkninger av hva som er standardnivået for tjenestene og hvilke rettigheter barna og elevene har. Rammelovgivning innenfor opplæringsfeltet gir mulighet for individuelle løsninger, men åpner samtidig for betydelig forskjellsbehandling og for stor grad av vilkårlighet.

Det er i dag store forskjeller kommunene mellom når det gjelder skolefaglig kompetanse, og hos lokalpolitikerne i forståelse av rolle og ansvar for innholdet og kvaliteten i opplæringstilbudet. Interesse, tillit og støtte fra kommunen er avgjørende for å sikre god barnehage- og skoleutvikling. Så lenge det nasjonale regelverket legger få føringer for hva som er et nødvendig nivå på tjenestetilbudet, vil kommunene definere dette svært ulikt. Det er dermed grunn til å tro at forskjellene bare vil fortsette å øke over tid.

Betydelig variasjon i lærerkompetansen

Nasjonal regulering av krav til kompetanse er et viktig virkemiddel for et likeverdig tilbud uavhengig av hvilken kommune barnehagebarna og skoleelevene bor. Fast ansettelse som lærer krever lærerutdanning eller annen godkjent utdanning. I tillegg kommer nye krav om studiepoeng i fag som lærere underviser i. Kravene til kompetanse skal sikre nasjonal likhet. Omlag 14 prosent av alle som i dag underviser i grunnskolen har ikke slik godkjent utdanning. Dette betyr at det er over 11 000 ansatte i grunnskolen som i dag underviser uten å ha godkjent kompetanse. Vi står dermed i en situasjon hvor hver sjuende elev i grunnskolen kan risikere kun å bli undervist av ukvalifisert personale.

I grunnskolen er det flere ansatte i undervisningsstillinger som bare har videregående opplæring eller mindre, enn det er ansatte med høyere utdanning uten godkjent pedagogisk utdanning. Bak det nasjonale gjennomsnittet, er det også betydelige variasjoner mellom kommunene. I over 75 prosent av landets kommuner er 10 prosent eller mer av de ansatte i undervisningsstillinger ukvalifiserte. Bare i tre av landets kommuner er det ikke innrapportert ukvalifisert undervisningspersonale. I over 70 kommuner er andelen ukvalifiserte lærere 20 prosent eller mer.

Også innenfor barnehagesektoren er det store regionale og lokale variasjoner i andelen barnehagelærere i grunnbemanningen. Bare innenfor storbyene varierer andelen barnehagelærere fra over 40 prosent i Bergen og Trondheim, til 34 prosent i Stavanger. Bak de nasjonale tallene i tabellen under, er det betydelige lokale variasjoner, både mellom kommuner og mellom barnehagene i kommunen.

Tabell 2: Andel barnehagelærere

Alle barnehager

2012

2013

2014

2015

2016

Barnehagelærere i alt

30 371

31 526

32 411

33 877

33 445

Ansatte i alt

91 197

93 530

93 764

93 934

93 921

Andel barnehage-lærere i grunn-bemanningen

32,3

33,6

34,7

36,5

37,2

Årsverk på dispensasjon

3 367

2 979

2241

1672

1 473

En nasjonal regulering av lærerandelen og krav til kompetanse, er et avgjørende virkemiddel for at alle barn og elever skal få et likeverdig opplæringstilbud uavhengig av hvilken kommune de bor i. Lokale barnehage- og skolemyndigheter klarer i alt for ulik grad å følge minstekrav til kompetanse hos personalet. Den beste måten å sikre strukturkvaliteten i sektoren på er strengere kvalitetskrav i nasjonale regelverk. Nasjonale bemannings- og pedagogkrav er her sentralt.

3. Tillitsvalgte og den kommunale budsjettprosessen

Arbeidsgivers plikter overfor de tillitsvalgte er regulert i Hovedavtalen i KS, del B, § 3–1. Ved endringer og omstillinger i kommunen/fylkeskommunen skal arbeidsgiver på et tidlig tidspunkt informere, drøfte og ta tillitsvalgte med på råd. Den ordinære budsjettprosessen er en av de sakene som arbeidsgiver har plikt til å involvere de tillitsvalgte i.

Arbeidsgiver skal informere om regnskap og resultater, samt drøfte budsjetter og langtidsplaner med de tillitsvalgte. For at tillitsvalgte skal få en reell mulighet til påvirkning og medbestemmelse må de bli involvert i prosessene på et tidlig tidspunkt, før beslutninger er tatt. Innsikt i hvordan kommunene organiserer budsjettprosessen er av stor betydning for tillitsvalgtes mulighet for medvirkning og påvirkning. Informasjons- og drøftingsmøter etter Hovedavtalens § 3–1 om kommuneøkonomi, foregår vanligvis mellom rådmannen (øverste administrative leder i kommunen) og hovedtillitsvalgte.

I tillegg til medbestemmelse gjennom avtaleverk har også de tillitsvalgte, på linje med kommunens øvrige innbyggere, en generell rett til å være politisk aktør opp mot folkevalgte organer.

Kommunelovens kapittel 8 regulerer kravene til økonomiplan og årsbudsjett. Økonomiplanen er å anse som et rullerende langtidsbudsjett som legger rammene i økonomien for (minst) de fire kommende årene. De årlige budsjettene bygger på økonomiplanen, som også inneholder investeringsplanene for kommunen/fylkeskommunen. Bygging av nye barnehager og skoler og rehabilitering av eksisterende bygg, er viktige saker å få inn i økonomiplanen, for å sikre finansiering over tid. De hovedtillitsvalgte må huske på at både neste års budsjett og langsiktig økonomiplan skal være gjenstand for drøfting.

I henhold til § 45 i kommuneloven er det kommunestyret og fylkestinget som er ansvarlige for å vedta kommunens og fylkeskommunens budsjett for det kommende kalenderåret. Prosessen fram mot budsjettvedtak varierer mellom kommunene og fylkeskommunene. Vær oppmerksom på at budsjettprosessen kan være organisert annerledes enn behandlingen av ordinære saker i det kommunale eller fylkeskommunale beslutningssystemet.

Årshjul – budsjettarbeid

Figur 1 er et eksempel på hvordan et årshjul for budsjettarbeidet kan se ut (hendelser på nasjonalt nivå i kursiv). Det er viktig å kjenne til årshjulet i arbeidet med kommuneøkonomien i egen kommune/fylkeskommune. Årshjulet forteller når de tillitsvalgte må være i kontakt med administrasjonen og lokale politikere for å ha reell mulighet for påvirkning.

Figur 1: Årshjul for budsjettarbeid

Å legge fram budsjettet er i utgangspunktet en administrativ prosess som rådmannen er ansvarlig for. Prosessen består i at man trekker inn både tidligere vedtatte mål og måloppnåelsen for disse, eventuelle nye mål eller oppgaver, endringer i behov i alle sektorer og enheter i kommunen/fylkeskommunen, og forventede endringer i inntektene. Det er viktig at de hovedtillitsvalgte får tidlig og regelmessig innflytelse i denne prosessen.

Figur 2 under er et eksempel på et årshjul for budsjettarbeidet på kommunenivå. Henvisninger til de forskjellige månedene er kun et eksempel. I noen kommuner vil aktiviteter legges til andre måneder enn det som er angitt her. Selv om det er skolesektoren som brukes i dette eksemplet, er prosessen i all hovedsak lik for alle tjenesteområdene i kommunen.

Figur 2: Eksempel på årshjul for budsjettarbeidet på kommunenivå

Fra administrativ prosess til vedtak

I det øyeblikket rådmannen legger fram sitt budsjettforslag for formannskapet/fylkesutvalget er den administrative prosessen over. Til slutt er det kommunestyret/fylkestinget som vedtar det endelige budsjettet. Formannskapet/fylkesutvalget skal etter kommuneloven fremme budsjettinnstilling for kommunestyret/fylkestinget minst to uker før vedtak blir fattet. Dersom de økonomiske rammene og prioriteringene skal endres etter at rådmannens innstilling er lagt fram, må tillitsvalgte rette oppmerksomheten mot politikerne. Prosessen i kommunestyret/fylkestinget pågår gjerne i fem–sju uker.

Viktige momenter å huske på for tillitsvalgte som vil påvirke kommunebudsjettet:

  • Påvirkning av administrasjonen og politisk miljø bør skje i god tid før budsjettene fastlegges
  • Partiene må påvirkes før gruppemøtene
  • Ansvarliggjør politikere fra de ulike partiene med utgangspunkt i partiprogram, valgkampløfter, medieutspill og tidligere vedtak
  • Synliggjør avvik mellom politikernes løfter og hva som faktisk blir vedtatt, og mellom vedtak og hva som faktisk blir gjort
  • Skap mediesaker selv, og delta i pågående debatter
  • Dokumenter de faktiske forhold (ressursanalyser, spørreundersøkelser etc.)

Kunnskap om kommunenes budsjettarbeid

Gjennom å få kunnskap om rammer og prosesser som ligger til grunn for kommunenes arbeid med budsjetter, vil du som tillitsvalgt selv kunne foreta enkle analyser for å gi innspill og påvirke budsjettene. For å kunne argumentere godt for prioriteringer av de områdene som du er opptatt av, bør du i tillegg ha innsikt i kommunens økonomiske situasjon som helhet. Hvilket reelt handlingsrom finnes i kommunens budsjett? Er det en endring i antallet barn, elever og lærere? Har kommunen høye eller lave frie disponible inntekter? Hvordan er økonomien sammenliknet med andre kommuner?

En nærmere forklaring av sentrale begreper i arbeidet med kommuneøkonomi finner du i ordlisten, vedlegg 1. Inndelingen i såkalte KOSTRA-grupper, vedlegg 2, er ment som et hjelpemiddel til å foreta hensiktsmessige sammenlikninger av kommuner. Grupperingene er basert på folkemengde og økonomiske rammebetingelser.

Gi innspill i budsjettprosessen

Dersom din kommune er inne i en omstillingsprosess, eksempelvis fusjonere med en annen kommune eller privatisere en barnehage, er det særlig viktig å delta aktivt i budsjettprosessen. En kommunesammenslåing medfører omfordeling av midler og endringer i eksisterende ressursfordelingsmodeller. Samtidig skal en ny kommunestruktur ivareta hensyn til likeverdighet i tjenestetilbudet. I disse sakene kan du som tillitsvalgt for Utdanningsforbundet, i kraft av din profesjonsfaglige kompetanse, gi viktige innspill.

Mer om temaet kommunesammenslåing finner du i Utdanningsforbundet og kommunereformen. Ressurshefte for tillitsvalgte 2015.

Privatisering og konkurranseutsetting av offentlige tjenester, inkludert barnehage og skole, skjer ofte med den begrunnelse at kommunen skal spare penger. Utredninger i forkant av politiske vedtak om å privatisere, vil henge sammen med kommunens budsjettprosesser. Også her bør du som tillitsvalgt be om at konsekvenser av budsjettforslag blir synliggjort, og påpeke at innsparinger for kommunen kan gå på bekostning av det pedagogiske tilbudet i barnehagen og lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår til de ansatte (se Utdanningsforbundets temanotat Finansiering for likeverd og kvalitet? – endringer i finansiering av private barnehager. Temanotat 1/2016).

De to påfølgende kapitlene skal bidra til å veilede deg som tillitsvalgt i prosessene og analysene i en ordinær budsjettprosess knyttet særskilt til skole- og barnehage.

4. Analyse av ressurssituasjonen – barnehage

I 2016 brukte kommunene i gjennomsnitt 150 600 kroner per barn i barnehagen. Tallet inkluderer tilskudd til private barnehager, men utelater statlige tilskudd og foreldrebetaling. Beløpet varierer fra 122 100 til over 289 700 kroner per barn. Barnehagene er det tredje største tjenesteområdet i kommunene etter helse- og omsorgssektoren og grunnskolen. Samlet sett ble det i 2016 brukt 43 milliarder kroner til å drifte alle barnehager i Norge.

Kommunene finansierer cirka 80 prosent av utgiftene til drift av barnehager. Resten blir i hovedsak betalt av foreldrene, men også staten gir noen mindre tilskudd. I kommunenes utgifter er både drift av egne kommunale barnehager og tilskudd til private barnehager inkludert. 45 prosent av kommunenes totale utgifter til barnehager går til tilskudd til private barnehager.

Økte forskjeller i ressursbruk

Innlemmingen av barnehagene i den statlige rammefinansieringen i 2011, har ført til vesentlig økte forskjeller mellom kommunene i ressursbruk til barnehagene. Beløpet varierer fra 122 100 til over 289 700 kroner per barn. 78 prosent av barna går i barnehager i kommuner som bruker mellom 130 000 og 160 000 kroner per barn i barnehagen. Denne betydelige variasjonen i ressursbruk per barn er større enn det som naturlig lar seg forklare i sammensetningen av barna i barnehagene. At kommunene i så ulik grad prioriterer barnehagesektoren, utfordrer det grunnleggende prinsippet om at barn skal få et likeverdig barnehagetilbud uavhengig av bosted.

Utdanningsdirektoratet har pekt på følgende forhold som sentrale for ressursbruken i barnehagene:

  • Kommuner med god økonomi bruker mer på barnehager
  • Kommuner med mange barn som får spesialpedagogisk hjelp har høyere utgifter
  • Kommuner med høy andel barn i private barnehager har lavere utgifter
  • Kommuner med mange barn i barnehagealder har lavere utgifter per barn
  • Avtalt oppholdstid og andel små og store barn forklarer mye av variasjonen i utgifter.

Utdanningsforbundet ønsker å sikre likeverdige tilbud til barna ved å stille tydelige kvalitetskrav relatert til en norm for både pedagog- og bemanningstetthet. Utdanningsforbundet mener at 50 prosent av de ansatte skal være barnehagelærere og at mulighetene for midlertidige dispensasjoner må fjernes. En viktig forutsetning for å nå dette er klare kvalitetsbestemmelser i barnehageloven når det gjelder grunnbemanning og pedagogisk bemanning.

Forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager, regulerer finansieringen til private barnehager. Det samlede offentlige tilskuddet til ikke-kommunale barnehager skal utgjøre samme andel av den gjennomsnittlige offentlige finansieringen av tilsvarende kommunale barnehager som året før. Fra og med 2016 utgjør tilskuddet 100 prosent av det som tilsvarende kommunale barnehager i gjennomsnitt mottar i offentlig finansiering.

Økonomiske ressurser skal støtte opp under kvalitet

Alle undersøkelser om kvalitet i barnehagen konkluderer med at de ansatte er den viktigste forutsetningen for kvalitet. Kvalitet handler om nødvendige forutsetninger og rammevilkår for de tjenestene og det innholdet som skal prege barnehagen, basert på sektorens lov- og regelverk.

I henhold til forskrift til barnehageloven om pedagogisk bemanning, skal det være minimum én pedagogisk leder per 14–18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7–9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I forskriften heter det videre at i barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder.

Fra og med høsten 2017 skal barn regnes som tre år fra august det året de fyller tre år. Videre er det nå blitt forskriftsfestet at et ekstra barn utover pedagognormens minstekrav utløser behov for en ny heltidsstilling som pedagogisk leder.

Forskriftene definerer et minimumsnivå for bemanning i barnehagen. Utdanningsforbundet mener at denne reguleringen ikke er tilstrekkelig for å ivareta kvaliteten i barnehagene. For å bedre forutsetningene for likeverdighet i barnehagetilbudet, er det behov for tydeligere og bedre standarder og normer i regelverket som regulerer ressurstildelingen i barnehagene.

En større binding av ressursbruken gjennom normer og standarder i lovverket vil redusere muligheten for at offentlige midler går til andre formål enn kjernevirksomheten til barnehagene. Å øke pedagognormen til 50 prosent av de ansatte, er et viktig tiltak som Utdanningsforbundet har jobbet for lenge.

Utdanningsforbundet er derfor i utgangspunktet positive til at regjeringen foreslår å innføre en bemanningsnorm og en strengere pedagognorm. Utdanningsforbundet mener imidlertid at regjeringens forslag ikke går langt nok, og kun er et første steg på veien til en pedagognorm som krever minimum én barnehagelærer per seks småbarn eller én barnehagelærer per tolv store barn. Kombinert med en bemanningsnorm vil dette utgjøre en barnehagelærerandel av grunnbemanningen på 50 prosent.

Endringen i den statlige finansieringen av barnehagene stiller større krav til deg som er tillitsvalgt. Samtidig kan de foreslåtte endringene i pedagognormen og de nye midlene til flere barnehagelærere fra høsten 2017 gjøre det enklere å påvirke kommunene til å ansette flere barnehagelærere. Barnehagesektoren konkurrerer med kommunens øvrige velferdstjenester om tilstrekkelige midler til et kvalitetsmessig godt barnehagetilbud. En viktig del av arbeidet til tillitsvalgte på alle nivå i organisasjonen er å argumentere for og påvirke politikere lokalt og sentralt for å rekruttere flere barnehagelærere, nå målet om at 50 prosent av de ansatte skal ha barnehagelærerutdanning, og at det skal være én barnehagelærer per 12 barn over tre år og én barnehagelærer per seks barn under tre år.

4.1 Grunnlag for analyse av ressursbruk

Utdanningsforbundet benytter statistikk fra KOSTRA og BASIL til å analysere ressurssituasjonen i barnehagesektoren. I KOSTRA finnes nøkkeltall for egne sammenstillinger og analyser.

Utdanningsdirektoratets nettsider inneholder blant annet statistikkportalen.udir.no med tall fra BASIL. BASIL skal fungere som hovedleverandør av ressursdata til KOSTRA. Alle barnehager innrapporterer opplysninger om barnehagen gjennom BASIL. Ikke-kommunale barnehager innrapporterer årsregnskap, og alle barnehager rapporterer inn årsmeldinger.

Figur 3: Inngangen til barnehagestatistikk i KOSTRA

For at du som tillitsvalgt skal kunne argumentere for økte økonomiske ressurser, må noen beregninger og analyser gjennomføres. De viktigste indikatorene i denne sammenhengen er:

  • bemanningstetthet i kommunale og private barnehager
  • pedagogtetthet
  • antall dispensasjoner fra kravet om barnehagelærerutdanning i stillinger som styrer og pedagogisk leder
  • andel barnehagelærere i grunnbemanningen

Pedagog- og bemanningstetthet – definisjoner

Det finnes mange måter å sammenstille og beregne disse indikatorene på. Utdanningsforbundet definerer pedagogtetthet som summen av korrigerte oppholdstimer delt på alle pedagoger med godkjent barnehagelærerutdanning. Forenklet sagt kan pedagogtetthet forstås som antall barn per barnehagelærer. Pedagogtettheten må sees i sammenheng med den totale bemanningen, og antallet dispensasjoner vil ha en direkte innvirkning på pedagogtettheten.

Bemanningstettheten er beregnet på samme måte som pedagogtettheten, men her deler vi på årsverk til basisvirksomhet. Årsverk til basisvirksomhet er personalet som arbeider direkte, helt eller delvis, med barna. Forenklet sagt kan bemanningstetthet forstås som barn per ansatt. Dess høyere antall barn det er per barnehagelærer eller per ansatt, dess større er arbeidsbelastningen fordelt per time i barnehagehverdagen for hele personalet.

Regneeksempel – beregning av pedagog- og bemanningstetthet

Både pedagogtetthet og bemanningstetthet er et uttrykk for forholdet mellom barnas oppholdstimer og personalet i barnehagen. De ulike stegene for å beregne pedagogtetthet og bemanningstetthet vises under, med Halden kommune som et tilfeldig valgt eksempel. Alle tallene som legges til grunn for beregningen er hentet fra KOSTRA, nivå 3 konsern (jf. figur 3). Der publiseres det ikke tall på barnehagenivå. For å gjøre denne beregningen for enkeltbarnehager, må du som tillitsvalgt få tall fra styrer eller fra kommuneadministrasjonen.

Regneeksempel – steg 1–3

I vedlegg 3, utvalgte nøkkeltall for barnehager, har vi gjort beregningene for bemannings- og pedagogtetthet fordelt på alle kommunene i landet, basert på regnskapstall for 2016.

Å sammenlikne seg med andre kommuner er ofte nyttig for å vurdere i hvilken grad kommunen prioriterer barnehagesektoren. Fordi det ikke nødvendigvis er relevant å sammenlikne seg med nabokommunen, er kommunene gruppert i såkalte KOSTRA-grupper, jf. vedlegg 2. Grupperingen er ment som et hjelpemiddel til å foreta hensiktsmessige sammenlikninger av kommuner basert på folkemengde og økonomiske rammebetingelser.

5. Analyse av ressurssituasjonen – grunnskole og videregående opplæring

En viktig bestemmelse for å sikre forsvarlig organisering av grunnopplæringen, er opplæringslovens § 13–10 om ansvarsomfang. Dette innebærer blant annet at kommunen/fylkeskommunen og privatskoleeier etter § 2–12 har ansvaret for at kravene og forskriftene i loven blir fulgt, under dette stille til disposisjon de ressursene som er nødvendige for at kravene skal kunne oppfylles.

I 2016 kostet det 67,7 milliarder kroner å drive de kommunale grunnskolene. Dette dekker utgifter til undervisning, skolemateriell, drift og vedlikehold av skolelokaler og skyss mellom hjem og skole. I tillegg gir staten om lag 2 milliarder kroner i støtte til private grunnskoler. En elev i en kommunal grunnskole kostet i snitt 112 200 kroner i 2016. Fylkeskommunene brukte over 31 milliarder kroner på videregående opplæring i skole og arbeidsliv samme år og nærmere 460 millioner kroner på tilbud særskilt tilpasset voksne. I tillegg brukte staten 1,5 milliarder kroner på tilskudd til videregående friskoler.

Når et forsvarlig ressursomfang til den enkelte skolen skal fastsettes, er det likevel noen sentrale elementer som lokale skolemyndigheter ikke kan prioritere bort og som må danne basisen for de økonomiske ressursene som skal fordeles. Dette er i hovedsak avtalefestede undervisningstimetall, tidligere klassedelingsregler og særavtaler, jf. figur 4 under. Noen sentrale forhold du som tillitsvalgt bør være kjent med – fordi de er viktige i påvirkningsarbeidet knyttet til budsjettet i kommunen – blir beskrevet ytterligere i kapittel 5.2.

Figur 4: Avtalefestede undervisningstimetall, tidligere klassedelingsregler og særavtaler

5.1 Beregning av grunnressurs

Utover kravene som ligger i opplæringsloven, må kommunene ta hensyn til tariffavtaler, blant annet at det ikke er anledning til å endre tariffestet undervisningsplikt til lærerne som underviser. Utgangspunktet er, jf. figur 4 over, at det er krav om å tilby et minstetimetall som tilsvarer ressurser til at hver klasse har minst én lærer i hver time hvor det foregår undervisning.

Skolens minstetimetallsfordeling

Skolens timetallsfordeling er et uttrykk for hvor mange undervisningstimer per år elevene har rett til på hvert årstrinn. Timetallet er fastsatt som 60 minutters enheter. Den enkelte kommune kan fatte vedtak om at det skal gis undervisningstid ut over minstetimetallet. Skolene rapporterer i GSI hvor mange årstimer elevene har rett til på hvert trinn, det vil si planlagte årstimer.

Ordinær timefordeling fordelt på trinn er 5272 timer på 1.–7. trinn og 2622 timer på 8.–10. trinn.

Klassedelingsregler

Etter at klassedelingsreglene ble tatt ut av opplæringsloven i 2003, har kommunene fått et større ansvar for å definere hva som er nødvendige ressurser for å oppfylle krav i lov- og regelverk, herunder blant annet kravet til forsvarlig gruppestørrelse i § 8–2.

At kommunene har fått et større handlingsrom til å definere hva som er nødvendige ressurser for å oppfylle kravene i opplæringsloven, betyr imidlertid ikke at statlige myndigheter har fjernet alle føringer for hva som er minimumsbemanning ved skolen. Klassedelingstallene skal fortsatt ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling.

Klassedelingsreglene innebar at det var definert et minstenivå for pedagogressursene, dvs. én lærertime til hver undervisningstime i hver klasse. En skole med et gitt elevtall på hvert trinn utløste et slikt minste lærertimetall til skolen. For 1. klasse/førskolen fastsatte også loven tilleggskrav om at det skulle være to pedagoger i hver undervisningstime når det var mer enn 18 elever i klassen.

Klassedelingsreglene fungerte som en nasjonal standard for minimumsbemanning i skolen. Ved opphevingen av dette regelverket, var Stortinget opptatt av at kommunene ikke skulle utnytte det økte lokale handlingsrommet til økonomisk innsparing. I tillegg til ny § 8–2 i opplæringsloven, fattet Stortinget derfor følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen gjennom tilsynsordning påse at oppheving av delingstallet ikke blir brukt som sparetiltak. Klassedelingstallet skal ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsen om klassedeling er opphevet».

Klassedelingstallene skal altså fortsatt ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsen om klassedelingstall er opphevet. Dette innebærer at lokale skolemyndigheter etter § 13–10 har ansvar for at alle skoler, som et minimum, fortsatt skal tildeles like mange lærertimer som ville blitt utløst av de tidligere klassedelingsreglene, men ressursene blir bundet på skolenivå og ikke klasse-/gruppenivå.

Særavtaler

Sentral forbundsvis særavtale for undervisningspersonalet (SFS 2213) regulerer blant annet lærernes arbeidstidsavtale. I avtalen er det blant annet regulert følgende som har betydning for beregning av minsteressursnivået:

  • Sentralt eller lokalt avtalte tidsressurser til funksjonsoppgaver (f.eks. til kontaktlærertjeneste, rådgiver, sosiallærer)
  • Tidsressurs for byrdefull undervisningssituasjon på 2/2,67* årsrammetimer per elev
    (*årsramme i 60/45 minutters enheter)
  • Samlet tildeling av ledelsesressurs ved skolen skal drøftes. Ledelsesressursen skoleåret 2005/06 er et minimum

Kalkulator for beregning av grunnressurs

Utdanningsforbundet har utviklet en kalkulator i form av et Excel-ark, som tillitsvalgte bør ta i bruk som en del av arbeidet med både skole- og kommunebudsjettet. Kalkulatoren er et nyttig verktøy som utgangspunkt for drøftingsmøtene på skolen, og som et ledd i den kommunale budsjettprosessen. Den beregner imidlertid bare et minimum av ressurser som de lokale skolemyndighetene er nødt til å bevilge til skolesektoren.

Kalkulatoren tar utgangspunkt i de gamle klassedelingsreglene, krav som ligger i tariffavtaler og beregner ressursbehovet på den enkelte skole.

Ikke alle nødvendige data for å gjøre beregningene er offentlig tilgjengelig i GSI. Rektor på hver skole har imidlertid tilgjengelig alle nødvendige tall.

Kalkulatoren og tilhørende veileder finner du på Tillitsvalgt Pluss-sidene på Utdanningsforbundets nettsider: www.utdanningsforbundet.no/tillitsvalgt/tillitsvalgt-pluss. For å se innholdet her må du logge deg inn.

Hovedelementer i kalkulatoren

Det første arket i kalkulatoren (jf. figur 5) er et hjelpemiddel for å beregne grunnressursen. Her må antall elever fordelt på trinn og skolens timetallsfordeling registreres. Skolens timetallsfordeling ble tidligere kalt minstetimetallet. Nå er det slik at skolene står fritt til å omdisponere timene innenfor hovedtrinnene. Som tidligere nevnt er de tidligere klassedelingstallene fortsatt å anse som en ressursnorm. Disse reglene er ved fådelte skoler:

  • 12 elever når det er fire årskull eller mer i klassen
  • 18 elever når det er tre årskull i klassen
  • 24 elever når det er to årskull i klassen

De ordinære klassedelingsreglene i grunnskolen:

  • 28 elever når det er ett årskull i klassen i 1.–7. trinn
  • 30 elever når det er ett årskull i klassen i 8.–10. trinn

For 1. klasse/førskolen fastsatte også loven det tilleggskravet når det gjaldt pedagogressurser, at det skulle være to pedagoger i hver undervisningstime når det er mer enn 18 elever i klassen.

Figur 5: Beregning av grunnressurs

Grunnressursen beregnes ut fra undervisningstimetallet som er fastsatt gjennom minstekravene i opplæringsloven, antall elever per trinn og tidligere klassedelingsregler. Dersom det var flere enn 28 elever i klassen på 1.–7. trinn, eller flere enn 30 på 8. trinn, skulle klassen deles i to.

Ekstra undervisningstimer defineres som differansen mellom antall ordinære undervisningstimer som faktisk gis, og beregnet grunnressurs. Ekstra undervisningstimer totalt defineres som differansen mellom det totale antall undervisningstimer som gis (inkludert undervisningstimer til spesialundervisning og norsk- og morsmålsundervisning for språklige minoriteter) og beregnede grunnressurser.

Som nevnt i kapittel 5.1 er det noen forhold som de lokale skolemyndighetene må ta hensyn til i fordelingen av ressurser. Når det gjelder andre krav i loven og forskriftene enn § 8–2 som kan utløse ekstra læretimer, kan særlig nevnes:

  • Spesialundervisning for de elevene som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære (tilpassede) opplæringen, jf. § 5–1.
  • Særskilt språkopplæring for språklige minoriteter, jf. § 2–8.
  • Tegnspråkopplæring, jf. § 2–6.
  • Punktskriftopplæring, jf. § 2–14.
  • Målformer i skolen, jf. § 2–5.
  • Finskopplæring for elever med kvensk-finsk bakgrunn, jf. § 2–7.
  • Opplæring i og på samisk, jf. lovens kapittel 6.

Lærerdekningen må dessuten være tilstrekkelig for å kunne dekke innholdet i læreplanene og den fastsatte fag- og timefordelingen, jf. de lokale skolemyndighetenes ansvar etter § 13–10. Figur 6 under viser hvordan du ved hjelp av kalkulatoren kan beregne ordinære årstimer til undervisning.

For at kravet i opplæringsloven om forsvarlighet skal oppfylles, må imidlertid flere forhold vurderes. Noen eksempler blir beskrevet i kapittel 5.2.

Figur 6: Beregning av årstimer

5.2 Ressurser utover minimumsnivået

Elementene som er vist i delkapitlene over, er å anse som et minimum de lokale skolemyndighetene ikke kan gå under når den tildeler lærerressurser til skolene. Forsvarlighetskravet i § 13–10 i opplæringslovens tilsier imidlertid at det i tillegg også må foretas en vurdering av hva som eventuelt må komme i tillegg for at forsvarlighetskravet skal kunne oppfylles i konkrete tilfeller.

Som tidligere nevnt får kommunene i hovedsak midler til å finansiere barnehage- og skoledriften fra statlige overføringer, i hovedsak i form av et rammetilskudd. Størrelsen på rammetilskuddet til hver enkelt kommune er avhengig av flere forhold, som alderssammensetningen i kommunen, eventuelle nye oppgaver som blir pålagt kommunen, generell lønns- og prisvekst og andre forhold. Særlig elevtallsutviklingen og oppgaveendringer er det viktig at tillitsvalgte er kjent med og følger opp.

Nye oppgaver til barnehage og grunnopplæringen eller innlemming av øremerkede tilskudd legges inn i rammetilskuddet. Dette betyr at de synliggjøres i det aktuelle budsjettåret, men ikke i de etterfølgende. Nye oppgaver, som for eksempel utvidelse av undervisningstimetallet, skal imidlertid også løses utover det året det synliggjøres i de statlige styringsdokumentene.

Tabell 3: Utvalg oppgaveendringer 2005–2017

Valgfag ungdomstrinnet – 1,5 timer

Økt timetall og gratis leksehjelp

Utvidelse av undervisningstimetallet og gratis leksehjelp

Tidlig innsats norsk og matematikk på 1.–4.trinn

Utvidet timetall til økt fysisk aktivitet

Gratis læremidler i videregående opplæring

Lærlingtilskudd

Tilskudd til opplæring for språklige minoriteter

Økt timetall i naturfag for barnetrinnet

Som tidligere nevnt er mye av ressursfordelingen mellom de ulike tjenesteområdene i kommunen en prioritering kommunens politiske organer foretar seg. For tillitsvalgte kan det derfor være nyttig i budsjettprosessen å vise til sammenliknbare kommuner for å se graden av prioritering.

Brutto driftsutgifter per elev (enhetskostnader) gir et uttrykk for kommunenes ressursbruk i grunnskolen, og omfatter blant annet kommunenes utgifter til all undervisning, inkludert spesialundervisning og morsmålsundervisning. Variasjoner mellom kommunene i enhetskostnader skyldes i hovedsak ulikt elevtall, ulik grad av særskilt norskopplæring, spesialundervisning og lærertetthet. En sentral årsak til variasjonene er imidlertid også at kommunene prioriterer barnehage og skole ulikt.

Eksempelet under viser hvordan Utdanningsforbundets tillitsvalgte i Moss kommune nettopp bruker sammenlikninger med andre kommuner som et effektivt virkemiddel for å skape oppmerksomhet rundt sin egen kommunes prioriteringer.

Dagsavisen / Moss dagblad 10. september 2014

I vedlegg 4 er kommunenes enhetskostnader listet opp, sammen med de sentrale nøkkeltallene som kan forklare variasjonen i enhetskostnadene. Fordi det ikke nødvendigvis er relevant å sammenlikne seg med nabokommunen, er kommunene gruppert i såkalte KOSTRA-grupper, jf. vedlegg 2. Grupperingen er ment som et hjelpemiddel til å foreta hensiktsmessige sammenlikninger av kommuner og basert på folkemengde og økonomiske rammebetingelser.

5.3 Utdanningsforbundets forslag til nasjonal minstenorm for lærertetthet

Utdanningsforbundet mener at en nasjonal minstenorm for lærertetthet må gjelde på skolenivå. Med lærertetthet mener vi forholdet mellom gjennomsnittlig antall elevtimer og lærertimer til ordinær undervisning, også kalt Gruppestørrelse 2.

Vi mener det skal være:

  • Maksimalt 15 elevtimer per lærertime på 1.–4. trinn
  • Maksimalt 20 elevtimer per lærertime på 5.–10. trinn
  • Maksimalt 24 elevtimer per lærertime i studieforberedende program i vgo
  • Maksimalt 12 elevtimer per lærertime i yrkesfaglige program i vgo

Dersom Utdanningsforbundets forslag til minstenorm blir vedtatt, vil det føre til at man får flere lærere på rundt 1300 skoler. Det utgjør nesten halvparten av landets skoler – og på disse skolene går cirka 404 500 elever, rundt 64 prosent av alle grunnskoleelever i Norge.

Det er lagt ut detaljert informasjon om Utdanningsforbundets forslag til minstenorm for lærertetthet på Utdanningsforbundets hjemmeside under «vår politikk». Her finnes det også informasjon om hvordan normen vil slå ut i hver enkelt kommune.

5.4 Ressursbruk i videregående opplæring

I 2016 brukte fylkeskommunene (unntatt Oslo) 52,4 prosent av egne disponible midler til videregående opplæring i skole. Dette er en nedgang på 1,9 prosentpoeng fra 2012. Det tyder på at utgiftene til videregående opplæring har vokst saktere enn fylkeskommunens utgifter til andre oppgaver, for eksempel samferdsel.

Private videregående skoler som er godkjent etter privatskoleloven, får tilskudd fra staten som tilsvarer 85 prosent av driftskostnadene i offentlige videregående skoler. I tillegg har skolene som får et slikt tilskudd, som hovedregel mulighet til å kreve inn skolepenger på opptil 15 prosent av tilskuddsgrunnlaget. Størrelsen på tilskuddet blir for en stor del bestemt av utdanningsprogrammet. Høsten 2017 varierer tilskuddet fra 122 400 kroner per elev på studiespesialiserende til 203 400 kroner per elev på naturbruk.

I 2016 mottok videregående friskoler i Norge omtrent 1,5 milliarder kroner i ordinært statstilskudd, en økning på 2 prosent fra 2015. Økningen skyldes i hovedsak økte tilskuddssatser per elev.

Som nevnt i kapittel 5.1 ligger de gamle klassedelingsreglene fortsatt til grunn for beregning av ressurser til grunnskolen. Dette gjelder også videregående opplæring. Før lovendringen i 2003 var elevtall i klasser og grupper i videregående skoler regulert slik:

  • Høyeste elevtall i klasser/grupper i allmenne fag var 30 elever
  • Høyeste elevtall i klasser/grupper i studieretningsfag i yrkesfaglige studieretninger var 15 elever

Utgiftskategorier

Lærerlønn er den største utgiftskategorien i videregående opplæring. Antall årsverk påvirkes av tallet på elever, fordelingen av elever på studieretninger og av klassestørrelsen. Lærernes leseplikt har også betydning. Metodikken for å beregne en grunnressursnorm for videregående opplæring er derfor relativ lik som for grunnskolen. En vesentlig forskjell er imidlertid at det er store naturlige kostnadsforskjeller mellom studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer, og mellom de yrkesfaglige utdanningsprogrammene.

Som for grunnskolene er driftsutgifter per elev det beste målet for å vurdere i hvilken grad fylkeskommunene prioriterer den videregående opplæringen. Fylker der mange bor på tettsteder, har lavere driftsutgifter per elev. Selv om det også er stordriftsfordeler i videregående skole, forventes det at elever i videregående opplæring kan ha lengre reisevei enn elever i grunnskolen, og effekten av smådriftsulemper er mindre enn for grunnskolen.

Mange av årsakene til at utgiftene til videregående opplæring varierer mellom fylkeskommunene, er de samme som for grunnskoler, men det er likevel enkelte forskjeller. Blant annet er organiseringen av opplæringen forskjellig for de ulike studieretningene. De studiespesialiserende tilbudene er organisert i større klasser enn de yrkesfaglige. Ved mange av de yrkesfaglige studieretningene er det også behov for mer utstyr og verktøy enn ved de mer teoretiske studieretningene. Dette er med på å forklare at det er store utgiftsforskjeller ved de ulike studieretningene. Fordelingen av elever på de ulike studieretningene er med på å bestemme de totale utgiftene til videregående opplæring.

På grunn av de store kostnadsforskjellene mellom de studieforberedende utdanningsprogrammene og de yrkesfaglige, må disse analyseres separat. Det er relevant å sammenlikne både mellom fylkeskommunene og utviklingen over tid. I ressursheftets vedlegg 5, finner du noen relevante nøkkeltall for å foreta slike sammenlikninger.

6. Avslutning

Dette ressursheftet har hatt som formål å bistå deg som tillitsvalgt i påvirkningsarbeid knyttet til fordeling av økonomiske ressurser lokalt. Den kommunale budsjettprosessen og gjeldende lov- og regelverk for sikring av ressurser til barnehagene og skolene er blitt beskrevet. I tillegg er det presentert en metodikk som du kan anvende som grunnlag for å vurdere hvordan kommunene prioriterer økonomiske ressurser til barnehagene og skolene.

For deg som tillitsvalgt er det viktig å følge opp sentrale budsjettdokumenter og opptre som «tilsynsmann» for egen arbeidsplass/sektor. Det kan variere hvorvidt oppgaveendringer, lærertetthet, elevtallsutvikling, sammenlikning med andre kommuner og liknende skal brukes som argumenter i den lokale påvirkningsprosessen. Det sentrale er at du som tillitsvalgt klarer å synliggjøre konsekvensene av de prioriteringene kommunen foretar seg når det gjelder fordelingen av de økonomiske ressursene.

Å synliggjøre sammenhengen mellom gode rammebetingelser, gode arbeids- og læringsforhold og høy kvalitet og høyt læringsutbytte i barnehage og skole, kan også bidra til at tillitsvalgte får innflytelse og reell påvirkningskraft i budsjettprosessen. Du som tillitsvalgt bør derfor:

  • kjenne begrepene og systemet
  • kjenne til relevant statistikk
  • kunne dokumentere med fakta og tall
  • kunne argumentere troverdig for sammenhengen mellom ressursinnsats og kvalitet.

Å kjenne til relevant statistikk og dokumentere med fakta og tall, forutsetter at du som tillitsvalgt både kjenner til hvilke indikatorer som er sentrale å følge med på, og hvor du kan finne datamateriale knyttet til indikatorene. I vedleggene finner du de mest sentrale.

Du som tillitsvalg skal gjennom dette ressursheftet ha blitt kjent med en metodikk for ressursanalyse som skal danne grunnlaget for å delta aktivt i den lokale diskusjonen om prioritering av ressurser. Utdanningsforbundet har også publisert annet materiale som er relevant innenfor dette saksfeltet. I vedlegg 6 finner du en oversikt over disse.

Vedlegg 1: Ordliste
Vedlegg 2: Gruppering av kommuner etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser
Vedlegg 3: Utvalgte nøkkeltall for barnehager, KOSTRA 2016
Vedlegg 4: Utvalgte nøkkeltall for grunnskolen, KOSTRA 2016
Vedlegg 5: Utvalgte nøkkeltall for videregående opplæring, KOSTRA 2016
Vedlegg 6: Forslag til videre lesing

Innholdet i denne publikasjonen er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før den blir offentliggjort.