Internasjonale handels- og investeringsavtaler – mulige virkninger på utdanningsområdet

Temanotat  4  /  2016

Hvordan påvirker internasjonale handelsavtaler utdanningsområdet? Foto: Eli Kristine Korsmo

Hva Utdanningsforbundet mener om internasjonale handelsavtaler og hva vårt arbeid knyttet til disse forhandlingene består av blir tatt opp i dette notatet.

Publisert 28.12.2016

1. Innledning

1.1. Aktualitet

Tradisjonelt har internasjonale avtaler om handel gått ut på å redusere toll og avgifter i forbindelse med handel av varer mellom stater. Et nytt utviklingstrekk er at handel med tjenester har hatt en større vekst enn handel med varer, og utgjør en stadig større andel av verdensøkonomien. Utdanning er et eksempel på en slik tjeneste som kan bli berørt av nye handelsavtaler. Dagens avtaler inneholder i det hele tatt langt mer enn hvordan varer og tjenester selges, men også hvordan de lages og markedsføres (Grindheim 2015). Nytt er også at to globale politikkområder – handel og investeringer – som til nå har vært regulert separat, blir integrert i samme avtaler.

I dag pågår det flere forhandlinger om internasjonale handels- og investeringsavtaler. Andre avtaler er forhandlet ferdig, men ennå ikke politisk godkjente. Hva vet vi om innholdet i disse avtalene og forhandlingene? Et formål med å utarbeide dette temanotatet er å belyse og drøfte om og eventuelt i hvilken grad utdanning blir omfattet. Hva Utdanningsforbundet mener om internasjonale handelsavtaler og hva vårt arbeid knyttet til disse forhandlingene består av, vil også bli tatt opp.

I de siste tiårene har vi, både internasjonalt og i Norge, sett et stadig større innslag av kommersielle aktører som utfører tjenester finansiert av det offentlige (Wangberg/Gunnesdal/Bank 2015). Sett i et slikt lys er det forståelig at Utdanningsforbundet har som en av sine hovedprioriteringer i inneværende landsmøteperiode å bekjempe kommersialisering i og av barnehage og skole, så vel i Norge som på globalt nivå gjennom vårt medlemskap i Education International (EI) (Utdanningsforbundet 2015). En sentral problemstilling ved internasjonale handels- og investeringsavtaler handler om markedsadgang. Det er derfor viktig at tillitsvalgte og særlig interesserte medlemmer i Utdanningsforbundet er godt kjente med problematikken knyttet til internasjonal handel.

 

Fotnote: Education International (EI)

Education International (EI) er verdens største globale fagforening og representerer 32 millioner lærere i hele utdanningssystemet, forskere og annet utdanningspersonell. Organisasjonen har 402 medlemsorganisasjoner, deriblant Utdanningsforbundet, fra 171 land og områder.

Utdanning har tradisjonelt vært sett på som et nasjonalt anliggende. Realitetene i dag er at den nasjonale politikken må utformes i en kontekst av internasjonale konvensjoner, lover, avtaler, prosesser og trender. Internasjonale handels- og investeringsavtaler er et område som kan være med på å påvirke rammevilkår for nasjonal politikk. Vil dette eksempelvis medvirke til at synet på utdanning vil forskyve seg fra i hovedsak å bli sett på som et offentlig gode, til i større grad å bli betraktet som en tjeneste som kan kjøpes og selges på et marked?

Utdanningsforbundets interesse for hva som skjer innenfor det handelspolitiske området er ikke av ny dato. I 2006 ble det utarbeidet et temanotat om handel med utdanning (Utdanningsforbundets temanotat 2006/5), og så vel GATS som EUs tjenestedirektiv ble her tatt opp. I tillegg må det nevnes at politisk press, blant annet fra Utdanningsforbundet, førte til at den norske regjeringen i GATS-forhandlingene trakk sitt krav overfor Sør-Afrika om å få tilgang til deres marked for høyere utdanning.

 

Fotnote: GATS

Generalavtalen om handel med tjenester (GATS) var den første multilaterale avtalen for handel med tjenester. GATS ble etablert i forbindelse med opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (WTO) i 1995.

Temaet handel med tjenester og investeringer er et svært komplisert saksfelt. Det skyldes flere forhold. Noe som utvilsomt bidrar til å komplisere, er den manglende åpenheten rundt disse forhandlingene. De språklige formuleringene og oppbygningen av avtalene er dessuten ofte vanskelig å forstå eller tolke. Innviklet jus, sterke økonomiske interesser som er involvert og det at avtaleforhandlingene endrer seg over tid, er alle faktorer som gjerne etterlater langt flere spørsmål enn klare svar.

1.2. Oppbygging av temanotatet

Fordi utdanning er et av flere tjenesteområder, blir det i kapittel to gitt en kortfattet oversikt over hva som menes med handel med tjenester. Ulike typer av handel med utdanning vies deretter oppmerksomhet i kapittel tre.

Hovedvekten i temanotatet er pågående forhandlinger om avtaler der Norge er en direkte part eller der vi kan bli indirekte berørt. Temanotatet vil i hovedsak se på tre forhandlinger eller avtaler. Det omfatter to av de pågående forhandlingene der mange land deltar, og som begge omfatter handel med tjenester. Begge disse kan ha betydning for Norge og begge kan berøre offentlig sektor: Kapittel fire dreier seg om TISA (the Trade in Services Agreement), og TTIP (the Transatlantic Trade and Investment Partnership) er i søkelyset i kapittel fem. TISA-forhandlingene berører oss direkte, da Norge er part i forhandlingene. TTIP er forhandlinger som pågår mellom USA og EU, og som kan komme til å berøre vårt land indirekte.

I kapittel seks rettes oppmerksomheten mot bilaterale handels- og investeringsavtaler (BITs) der Norge er part. Det framgår av Sundvolden-erklæringen (2013) at regjeringen vil øke bruken av bilaterale investeringsavtaler, såkalte BITs, der dette er hensiktsmessig.

Hva disse avtalene går ut på, eventuelle norske posisjoner, begrunnelser og motiver for avtalene, kritikk og motstand, hva Utdanningsforbundet mener samt andre organisasjoners standpunkter, er alle sider som vil bli tatt opp for hver av de tre avtalene. Når det gjelder andre organisasjoner, vil omtalen omfatte både organisasjoner Utdanningsforbundet er medlem av, som Unio, EI og ETUCE (Europa-delen av EI), og organisasjoner Utdanningsforbundet ikke er medlem av. Enkelte andre handelsavtaler vil også kort bli omtalt. Innholdet i EØS-avtalen, som også er en handelsavtale, blir ikke tatt opp i temanotatet, bare i betydningen at andre avtaler kan være EØS-relevante. I avslutningskapitlet blir det gitt en oversikt over hvordan Utdanningsforbundet arbeider med spørsmål knyttet til handels- og investeringsavtaler.


2. Handel med tjenester

Handelen med tjenester har økt sterkere enn handelen med varer, og utgjør i dag rundt 25 prosent av verdens samlede handel. Dersom en regner med verdien av tjenestekomponentene i handel med varer, er andelen nærmere 50 prosent (Utenriksdepartementet 2015). Dette forklarer det økte presset fra multinasjonale selskaper som ønsker å åpne tjenestemarkedet slik at de kan selge sine tjenester på verdensbasis.

Handel med tjenester ble først inkludert i det multilaterale handelssystemet med opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (WTO) i 1995. WTO omfatter i dag de fleste landene i verden, nærmere bestemt 164 (pr 29. juli 2016). Antallet frihandelsavtaler har økt kraftig over tid, særlig etter 1995. I WTO er det strenge regler for hvilken handelspolitikk landene kan føre. Landene har også forpliktet seg til øvre grenser for tollsatser, men også til å redusere satsene over tid. Det siste har det vært konflikter om. Mange frihandelsavtaler går lenger enn WTO-regelverket i å redusere tollsatser. Langt viktigere er det nok at avtalene ofte omfatter temaer som ikke reguleres i WTO. Ambisjonene mellom medlemslandene varierer stort. Noen land ønsker kraftig liberalisering, mens andre ønsker å beskytte innenlandsk produksjon. Noen land ønsker nye vare- og tjenesteområder inn i WTO, mens andre land er motstandere av nye reguleringer (Maurseth 2016). Motsetninger i WTO er blant annet knyttet til landbrukssubsidier i rike land og synet på økt liberalisering på tjenesteområdet (Medin/Melchior 2014).

Markedsadgang for tjenestenæringene

Det pågår nå forhandlinger med sikte på å bli enige om avtaler for å fjerne barrierer for markedsadgang på tvers av landegrenser for tjenestenæringene. Barrierene innenfor tjenestehandel dreier seg gjerne om offentlige reguleringer, subsidier eller kravspesifikasjoner til for eksempel sikkerhet eller kompetanse. Dette er gjerne regler og ordninger land har utviklet for å sikre kontroll over eller som ivaretar kvaliteten ved sine tjenester. Slike barrierer oppleves av tjenestesektoren som et hinder for frihandel, og i forhandlingene om tjenestehandel blir nedbygging av slike barrierer et sentralt mål.

Hovedprinsippet i WTO er at landene ikke skal forskjellsbehandle sine handelspartnere. GATS-avtalen bygger på to viktige ikke-diskrimineringsprinsipper, som også ligger til grunn for konkrete forhandlinger som skjer i dag:

  • Bestevilkårsprinsippet (Most Favoured Nation Treatment), som innebærer at ingen land skal kunne behandles dårligere eller få dårligere betingelser enn det landet som blir behandlet best eller har de beste betingelsene blant avtalepartnerne. De beste betingelsene om markedsadgang som er gitt til ett land, må automatisk utvides til å gjelde alle de andre deltakende landene.
  • Prinsippet om nasjonal behandling (National Treatment), innebærer at tilbydere av tjenester fra andre land skal få like gode vilkår som nasjonale tjenestetilbydere. Ved forhandlinger om avtalen kan enkeltland spesifisere unntak fra dette prinsippet og på den måten legge begrensninger for nasjonal behandling på gitte tjenesteområder, som f.eks. utdanningstjenester.


GATS-avtalen omfatter både generelle bestemmelser som gjelder alle tjenestesektorer og mer spesifikke forpliktelser for enkeltsektorer. De spesifikke forpliktelsene er nedfelt i det som er kalt nasjonale bindingslister. Disse listene er de enkelte lands forpliktelser når det gjelder adgang for utenlandske tjenesteytere til landenes hjemmemarkeder og de vilkår og forutsetninger som utenlandske tjenesteytere må forholde seg til. Forpliktelsene varierer fra land til land (Utenriksdepartementet 2015).


3. Handel med utdanning

Verdens Handelsorganisasjon (WTO) opererer med fire måter («modes») for handel med tjenester. I bindingslistene (jf. forrige kapittel) fører medlemslandene inn forpliktelser basert på en inndeling i disse fire måtene å yte tjenester på. I utgangspunktet er alle former for tjenester omfattet av avtalene, både offentlige og private:

  1. Yte tjenester på tvers av landegrenser, fra et land til et annet (for eksempel fjernundervisning fra et universitet i et annet land)
  2. Forbruk i utlandet som innebærer at tjenesten ytes og forbrukes i utlandet (for eksempel utenlandsstudier)
  3. Tjenesteyteren etablerer virksomhet i et annet land. Dette er gjerne omtalt som kommersiell tilstedeværelse (for eksempel at et utenlandsk selskap etablerer skole i Norge)
  4. Tilstedeværelse av personer på midlertidig basis eller bevegelse av personer. Denne måten gjelder bare personer som har fått arbeid før innreise (som eksempel at utenlandske lærere underviser i Norge).

Det er ikke noe nytt at norske studenter tar studieopphold ved universiteter i andre land eller at norske elever i videregående opplæring er på utveksling i eksempelvis Frankrike. Til nå har dette framstått som internasjonalt samarbeid og vært faglig begrunnet. Dersom utdanningstjenester behandles som en handelsvare, vil sannsynligvis drivkreftene være økonomisk motiverte og rammeverket tar utgangspunkt i hva som er handelspolitisk hensiktsmessig (Utdanningsforbundet 2006). Hvis så er tilfelle, er det nærliggende å spørre hvilke konkrete utslag det kan få.


4. TISA – Trade in Services Agreement

4.1. Hva er TISA?

TISA-forhandlingene omfatter kun handel med tjenester. Verken handel med varer eller investeringer er inkludert i TISA. Prosessen rundt TISA startet opp etter initiativ fra USA og Australia i 2012. Disse to landene fikk etter hvert med seg en gruppe land, deriblant Norge. Denne gruppen land er på ingen måte en tilfeldig samling land, noe som kommer til uttrykk ved at de kaller seg «The Really Good Friends of Services». Navnevalget skyldes at disse landene var blant de som ønsket å gå lengst i å liberalisere tjenestesektoren.

De 50 landene som er med i TISA-forhandlingene er alle medlemmer av Verdens handelsorganisasjon (WTO), og de valgte å innlede egne samtaler om en tjenestehandelsavtale. Selve forhandlingsrunden startet i 2013, og ambisjonen den gang var at avtalen skulle være ferdigstilt innen utgangen av 2014. Denne gruppen av land har 70 prosent av global tjenestehandel og omfatter i dag Australia, Canada, Chile, Colombia Costa Rica, Island, Israel, Japan, Mauritius, Mexico, New Zealand, Norge, Panama, Pakistan, Peru, Sør-Korea, Sveits, Taiwan, Tyrkia, USA og EUs 28 medlemsland. Paraguay og Uruguay trakk seg høsten 2015 fra forhandlingene. Årsaken til at Uruguay trakk seg ut var blant annet som et resultat av stort press fra fagforeninger i landet.

Det er verdt å merke seg at store framvoksende økonomier som Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika ikke er omfattet. Kina har uttrykt en viss interesse, men har ikke fått adgang. Heller ingen land fra Afrika er, som en ser, med. Utviklingsland som er negative til ytterligere liberalisering av handel med tjenester deltar i liten grad i TISA-forhandlingene.

Forhandlingene i WTO har lenge vært preget av at medlemslandene ikke har blitt enige om forslagene som ble lagt fram i Doha i 2001. I WTO har man sett økt makt og samarbeidsstyrke hos utviklingsland ved at de har satt foten ned mot videre liberalisering av tjenestehandel (Seierstad 2014). «Stillstand» i WTO har likevel ikke betydd at presset for økt frihandel er stanset opp. I stedet skjer det gjennom bilaterale traktater, regionale eller flernasjonale avtaler.

 

Fotnote: i Doha i 2001

WTO-forhandlingene i Doha omfattet blant annet forhandlinger om handel med tjenester, eiendomsrettigheter, landbruk, industrivarer, handel og miljø og dumpingregler.

Forhandlinger utenfor WTO

TISA bygger på GATS, og til tross for at forhandlingene pågår utenfor WTO-regi, har de landene som forhandler TISA som siktemål å integrere avtalen i WTO. Hvorfor foregår så TISA utenfor WTO? Tanken bak TISA har vært å komme ut av «stillstanden» i GATS. Ved å få fart på handelen med tjenester mellom land som dominerer denne handelen, skal andre land bli fristet eller presset til å knytte seg til TISA-systemet. Det er derfor lagt opp til at andre WTO-medlemmer som ønsker det og som er enig i de målsettingene gruppen har stadfestet i rammeverket, skal kunne innlemmes i forhandlingene underveis i prosessen eller etterpå.

Negativ liste

TISA består av en rammeavtale som inneholder generelle regler og ordninger, så å si identisk med GATS. Sammenlignet med GATS inneholder TISA likevel en rekke nye elementer. Helt nytt er det at mens man i GATS-forhandlingene spesifiserte hvilke områder man ville inkludere i avtalen, en positiv liste, har man i TISA også en spesifisering av hvilke områder som ikke skal inkluderes, altså en negativ liste. I TISA er forpliktelsene til nasjonal behandling listet negativt. Negativ listing betyr at man må føre opp alle områder som man ønsker ikke skal bindes av avtalen. Dermed blir også framtidige tjenester som ennå ikke finnes underlagt TISA, med mindre noe annet beskrives i landenes unntak.

Med andre ord gjelder nasjonal behandling automatisk i alle tilfeller og innenfor alle sektorer med mindre de er eksplisitt unntatt. Det vil si at tilbudet lister unntakene fra hovedregelen om ikke å forskjells­behandle utenlandske tjenestetilbydere på det norske markedet. Dersom det ikke er gjort unntak, kan i praksis dette innebære at offentlig støtte til for eksempel private barnehager eller private skoler i hjemlandet vil bli oppfattet som uheldige og konkurransevridende subsidier (ikke like vilkår), og enten må kuttes eller gjøres likeverdig tilgjengelig for utenlandske private tilbydere (Wangberg/Gunnesdal/ Bank 2015). Det kan med andre ord få store konsekvenser dersom myndighetene unnlater å beskytte viktige tjenesteområder. De ulike landenes unntak vil også kunne bli utfordret i de løpende forhandlingene. Markedsadgangen er i TISA listet positivt. Det vil si at tilbudet lister de delene av det norske markedet som er åpne for utenlandske tjenester.

Frys og skralle

I TISA er det også nytt med inkludering av mekanismene «frys» og «skralle». Disse mekanismene hindrer muligheten til å utvide forskjellsbehandlingen mellom egne og utenlandske tjenestetilbydere. Ifølge Utenriksdepartementet (2016) vil disse mekanismene i TISA kun gjelde for nasjonal behandling, det vil si for tiltak som forskjellsbehandler utenlandske og lokale tilbydere som er inne på markedet. Frys og skralle gjelder ikke for markedsadgang – det vil si i hvilken grad utenlandske foretak har adgang til å tilby sine tjenester på markedet.

De to klausulene virker sammen og innebærer at landene ikke kan innføre større unntak fra likebehandlingsprinsippet enn det som følger av

  • regelverket som gjaldt ved inngåelsen av avtalen – frys (på engelsk «stillstand»)
  • regelverk som er vedtatt senere og som reduserer forskjellsbehandlingen i forhold til det regelverket som gjaldt ved inngåelsen av avtalen – skralle (på engelsk «ratchet»). «Skralle-klausulen» har fått navnet etter pipenøkkelen som bare virker når man skrur den ene veien

Både frys og skralle kan gjøre det umulig eller svært dyrt å innføre nye reguleringer eller gjennomføre reguleringer som på en eller annen måte kan tolkes som forskjellsbehandling av utenlandske selskaper (Wangberg/Gunnesdal/Bank 2015).

Hvert land kan bestemme hvilke typer tjenester utenlandske tilbydere kan tilby og under hvilke forutsetninger. Ifølge norske myndigheter (Utenriksdepartementet 2016) er det også full anledning til å unnta tjenestesektorer eller ulike reguleringer fra frys- og skrallemekanismen der man ønsker å opprettholde politisk handlingsrom når det gjelder forskjellsbehandlingen. Dermed unngår man å binde opp dagens eller framtidige lover og regler som forskjellsbehandler utenlandske og lokale tilbydere.

Det er fremdeles uklart hvilken tvisteløsningsmekanisme som blir gjeldende for TISA. Dersom man velger en tvisteløsning slik vi kjenner det fra WTO-samarbeidet, vil det være en stat til stat-tvisteløsning.

4.2. Begrunnelser og motivasjon for TISA

I stortingsmelding 29 (2014–2015) «Globalisering og handel», legger regjeringen til grunn en offensiv handelspolitikk med en tydelig støtte til arbeidet med å få på plass internasjonale handels- og investeringsavtaler.

Én type begrunnelse for dette er knyttet til utviklingen av rammeverk og behovet for internasjonale kjøreregler. Det er særskilt viktig fordi Norge er et lite land som alltid har vært avhengig av internasjonal handel med varer og tjenester. Videre blir det trukket fram at Norge allerede har et svært åpent tjenestemarked, som i stor grad er bundet i WTO og Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS). TISA vil sikre norske tjenesteeksportører forutsigbar og ikke-diskriminerende adgang til utenlandske tjenestemarkeder. Ifølge norske myndigheter (Utenriksdepartementet 2015) er bakgrunnen for TISA et behov for å oppdatere internasjonale handelsregler for en sektor i stadig utvikling. Bindende forpliktelser gir større åpenhet om hvilke regler som gjelder, og skaper større forutsigbarhet for økonomisk virksomhet. Dette igjen reduserer muligheten for forskjellsbehandling, vilkårlighet og korrupsjon.

En annen type begrunnelse som trekkes fram er at både næringslivet og det norske samfunnet vil tjene på slike avtaler. Norske myndigheter legger stor vekt på at eksport av tjenester er viktig for norsk syssel­setting og verdiskaping. En TISA-avtale vil gjøre det enklere å eksportere tjenester til andre land. Ifølge regjeringen (Brende 2015) utgjør tjenester en stadig økende del av norsk eksport, anslått til om lag 400 milliarder kroner i fjor. Skipsfart bidrar med nesten 100 milliarder kroner, tjenester knyttet til olje og gass med mellom 120 og 140 milliarder. Den norske regjeringen har vurdert det slik at maritim sektor, telekommunikasjon, energirelaterte tjenester og finansielle tjenester er av særlig stor betydning.

I stortingsmelding nr. 29 heter det at det er bred enighet om de sentrale linjene i norsk handelspolitikk. Sverdrup og Melchior (2015) peker på at dette er et litt upresist bilde. I handelspolitikken er det ofte interessekonflikt mellom offensive og defensive interesser. Offensive og konkurransedyktige eksport­næringer ønsker en liberal handelspolitikk for å kunne slippe til i andre lands markeder, mens andre næringer er defensive fordi de frykter konkurranse og ønsker beskyttelse på hjemmemarkedet.

En mer åpen handelspolitikk medfører ofte gevinst for dem som er knyttet til eksportbedrifter. Eksport­bedrifter kan oppleve økt etterspørsel og bedre markedsadgang. De som er knyttet til import­konkurrerende næringer, vil derimot ofte tape – både bedrifter og arbeidstakere. Slike bedrifter vil oppleve økt konkurranse, og noen av dem kan bli nødt til å innstille virksomheten (Maurseth 2016).

Regjeringen synes å være mest opptatt av bedrifter som opererer på utenlandsmarkedet. Inntrykket er at det sies lite om hva som kan være potensielle negative effekter og hvilke grupper som kan tenkes å komme dårligere ut (Wangberg/Gunnesdal/Bank 2015). Til det vil nok norske myndigheter svare at vårt land allerede har en svært åpen økonomi med varer og tjenester (Utenriksdepartementet 2015).

4.3. Norske myndigheters posisjon

Norges innledende tilbud i TISA-forhandlingene tar utgangspunkt i de forpliktelsene Norge har i GATS. Åpningstilbudet, som ble lagt fram 15. november 2013, kan leses på Utenriksdepartementets hjemmeside. Dokumentet er omfattende og komplisert. Utdanningsforbundet har flere ganger vært på møter i Utenriksdepartementet der det norske åpningstilbudet har blitt gjennomgått og utdypet.

Hvert lands åpningstilbud i forhandlingene er en oversikt over hvilke tjenesteområder landet ønsker skal være forpliktet til avtalens regler om markedsadgang, og hvilke områder de vil unnta avtalens regler om nasjonal behandling.

Mange land har bedt om unntak for en rekke offentlige tjenester i sine åpningstilbud. Det vil si at tilbudet lister unntakene fra hovedregelen om ikke å forskjellsbehandle utenlandske tjenesteytere på det norske markedet. I Norges innledende tilbud i forhandlingene er flere tjenester som utøves av offentlige myndigheter ikke inkludert. Norge har altså listet opp de ulike tjenesteområdene hvor Norge vil beholde retten til å kunne gi særskilte vilkår, som for eksempel offentlig støtte (subsidiering). Den norske listen er lang og inneholder blant annet posttjenester, audiovisuelle tjenester, ulike distribusjonstjenester, offentlige utdanningstjenester, sykehustjenester, helse- og sosialtjenester. Innenfor utdanning gjelder det grunnskole og videregående opplæring. Ved spørsmål fra Utdanningsforbundet har Utenriks­departementet svart at barnehagen regnes som grunnutdanning og er omfattet av unntaket. Som i GATS har Norge ikke tatt unntak når det gjelder høyere utdanning, voksenopplæring og andre utdanningstjenester.

Alle parter har levert reviderte tilbud. Norge offentliggjorde sitt reviderte tilbud 9. mai i år. Det nye tilbudet, som også ligger på Utenriksdepartementets hjemmeside, er i likhet med åpningstilbudet i form og innhold komplisert og teknisk. Innledningsvis sies det at tilbudet ikke inkluderer tjenester som utføres i regi av myndighetsutøvelse. Norge forbeholder seg også retten til å iverksette, videreføre og utøve nasjonal lovgivning for å oppnå legitime formål innenfor forbrukerrettigheter, helse, utdanning og miljø. Norge har en omfattende liste med unntak under nasjonal likebehandling. Her understreker norske myndigheter retten til å iverksette, videreføre og endre alle forhold i de spesifikke sektorene, undersektorene og aktivitetene som listes opp. I punkt to i avtalen er de spesifikke markedsåpningene inkludert, med diverse unntak under nasjonal likebehandling for hvert enkelt tjenesteområde.

I henhold til Utenriksdepartementets hjemmeside ligger det i det norske åpningstilbudet følgende:

«Norske myndigheter har besluttet å ikke tilby forpliktelser for markedsadgang eller likebehandling (nasjonal behandling) for blant annet sykehustjenester og andre helse­tjenester, sosiale velferdstjenester og offentlig utdanning (til og med videregående). Dette er tjenester der vi ønsker å beholde politisk handlingsrom til å organisere og regulere markedet som vi vil, også i fremtiden. Ettersom Norge ekskluderer disse tjenestene fra forpliktelsene i Tisa gjelder heller ikke skrallebestemmelsene for disse tjenestene. Norge vil derfor stå fritt til å tillate eller forby utenlandske selskaper å tilby slike tjenester i Norge, eller å opprettholde eller innføre ordninger som forskjells­behandler norske og utenlandske tjenestetilbydere.» (Utenriksdepartementets hjemmesider)

4.4.  Kritikk og motstand mot TISA

Flere sider ved TISA-forhandlingene har blitt sterkt kritisert. Hva går denne motstanden ut på? Her blir seks typer kritikk trukket fram.

1) Manglende åpenhet

TISA-forhandlingene anklages for å være udemokratiske. Forhandlingene foregår bak lukkede dører. Norges åpningstilbud og reviderte tilbud er offentliggjort, men hvilke krav Norge har stilt overfor andre land, hvilke land kravene ble stilt til, og hvilke krav Norge har mottatt er hemmelige. Derfor er det fortsatt mye som er usikkert rundt innholdet.

For Velferdsstaten (2016) har eksempelvis tatt opp at det er et stort demokratisk problem at regjeringen i sitt reviderte tilbud viser til hovedrammeverket for TISA-forhandlingene, men dette er et rammeverk som er unntatt offentlighet. Forholdet mellom rammeverk, bindingslister og vedlegg virker uklart. Ett av vedleggene omfatter profesjonelle tjenester. Innholdet i dette og andre vedlegg er lite kjent, og heller ikke hvilken status slike vedlegg har. Det er som et puslespill der mange av brikkene mangler.

Andre, for eksempel «Lærerbloggen», peker på at hemmelighetskremmeriet står i veien for en opplyst offentlig debatt om TISA. Manglende åpenhet gjør dette til et demokratisk problem. Manglende åpenhet blir sett på som en trussel mot folkevalgte representanters mulighet for innflytelse på prosessen.

Likevel vet vi noe ut fra hva som er sagt og ikke minst hva som er lekket av informasjon.

Norske myndigheter avviser at forhandlingene er hemmelige, men medgir at de ikke er helt åpne. Dette blir forsvart med at det er svært sjelden at forhandlinger av denne typen gjøres i full offentlighet (Utenriksdepartementet 2016).

2) Frykt for at offentlige tjenester, deriblant utdanning, blir utsatt for økt privatisering

Noe av bakgrunnen for skepsis til Norges deltagelse i TISA-forhandlingene er å finne i at regjeringen i Sundvollen-erklæringen (s. 37) bygger på følgende formulering:

«Regjeringen mener i utgangspunktet at produksjon av velferdstjenester skiller seg lite fra andre tjenester. Bruk av konkurranse stimulerer til verdiskaping, bedre tjenester og effektivisering. Det er nødvendig at konkurranse blir et gjennomgående element i offentlig virksomhet».

I hvilken grad vil dette synet få gjennomslag innenfor norsk handelspolitikk?

Dersom denne holdningen etter hvert også blir gjenspeilet i norske forhandlingstilbud, kan det bli svært vanskelig å beholde en rekke nasjonale politiske ordninger som konsesjonsordninger, kravspesifikasjoner til for eksempel kompetanse eller sikkerhet, subsidier og andre offentlige reguleringer.

Internasjonal fagbevegelse har uttrykt en sterk bekymring for at avtalen vil svekke muligheten for å beskytte offentlige tjenester fra konkurranseutsetting og privatisering. En av grunnene til det er at i GATS ble det gjort et generelt unntak kun for tjenester som er «supplied in the exercise of governmental authority». Denne formuleringen videreføres i TISA-forhandlingene. Er dette en bred unntaksklausul slik at det er opp til myndighetene å bestemme hvilke tjenester de anser som del av sin myndighetsutøvelse?

I TISA defineres tjenester som ytes under utøvelse av offentlig myndighetsutøvelse, slik: «enhver tjeneste som verken ytes på kommersiell basis eller i konkurranse med én eller flere tjenesteytere». Education International (EI) påpeker at denne definisjonen er veldig snever og at den lett kan tolkes på ulike måter, og særskilt hvis det er private kommersielle aktører som tilbyr utdanning. EI globalt og ETUCE (Europa-delen av EI) har derfor tatt til orde for å unnta («carve out») hele utdanningsområdet fra TISA. Både EI og ETUCEs grunnholdning er klar: «Governments (…) maintain the right to establish, preserve, and expand public services like education» (EI 2016 og ETUCE 2014). Utdanning må fortsatt være et ansvarsområde for demokratisk valgte myndigheter.

Den internasjonale føderasjonen av fagforeningen for offentlig ansatte (PSI) har også kommet med sterk kritikk av TISA-forhandlingene (2014). PSI peker på at TISA, på samme måte som GATS, har en dynamikk som innebærer stadig høyere liberaliseringsnivå for handel med tjenester og økende markedsadgang. Det innebærer at unntak man har fått gjennomslag for, for å beskytte offentlig tjenester, vil kunne bli utfordret i nye forhandlingsrunder og stadig bli gjenstand for forhandlinger. Samtidig er det slik at når man først har åpnet for markedsadgang innenfor et tjenesteområde, kan man vanskelig reversere det. PSI har påpekt hvordan dette bidrar til en forhandlingsdynamikk på de private bedriftenes premisser.

De som forsvarer offentlige interesser og ønsker å beskytte særskilte offentlige tjenesteområder fra å være omfattet av avtalen, må kjempe og vinne ved hver forhandlingsrunde, mens de private interessene bare behøver å vinne én gang. Pågående forhandlinger om handel synes aldri å ta slutt, og det er en evigvarende «katt og mus-lek». Arenaene skifter og man hopper fra én ordning til en annen (Robertson/Komljenovic 2015).

Både EI og PSI mener at offentlige tjenester har liten eller ingen effektiv beskyttelse. I praksis ytes mange offentlige tjenester i et blandingssystem, som er helt eller delvis finansiert og regulert av myndighetene sentralt, regionalt og lokalt. I flere offentlige sektorer er det blanding av og sameksistens mellom offentlige tjenesteytere, private ideelle aktører og private kommersielle tjenesteleverandører. Omfanget av og proporsjoner mellom ulike tjenesteytere varerier stort mellom land.

På så godt som alle velferdsområder i Norge finnes det private tilbydere som konkurrerer med de offentlige. Denne klausulen, som altså er helt sentral i debatten om hvorvidt offentlige tjenester er unntatt i GATS, har imidlertid ennå ikke vært prøvd i WTOs stat til stat-tvisteløsning. Dermed vet vi egentlig ikke helt nøyaktig hvor grensene vil bli trukket. Ingen kan med andre ord gi noen klare garantier, men det kan være god grunn til å være føre var. Wangberg/Gunnesdal/Bank (2015) spør om det at det finnes noen friskoler med kommersielle eiere vil føre til at grunnopplæringen ikke automatisk er unntatt avtalens bestemmelser? Vil innslaget av egenbetaling i barnehagen tolkes som at tjenester ytes på kommersielt grunnlag (Wangberg/Gunnesdal/Bank 2015)?

 

Fotnote: stat til stat-tvisteløsning

WTOs tvisteløsningsmekanisme, «Dispute Settlement Understanding» (DSU), har mange likhetstrekk med en internasjonal domstol. DSU gjelder for alle medlemmer og alle deler av WTOs regelverk.

Denne skepsisen eller frykten kan man også finne i Unio, der Utdanningsforbundet er medlem. Styret i Unio har flere ganger tatt opp handel med tjenester. I tillegg har det vært arrangert eget styreseminar om dette temaet. I en av styresakene (Unio 2014) heter det blant annet at en av de største utfordringene med TISA er at alle tjenester i utgangspunktet er omfattet av avtalen, og at målet med avtalen er å tilrettelegge for stadig økende frihandel gjennom en stadig utvidelse av markedsadgang. Videre heter det:

«I kombinasjon med det faktum at når markedsadgang først er etablert, så er det nesten irreversibel, skaper det et press mot økt liberalisering av tjenester som det kan være politisk ønskelig å beskytte mot konkurranse» (Unio 2014:3).

Norges tilbud i GATS på 1990-tallet gikk langt i å åpne utdanningssektoren for internasjonal handel. Det ble den gang ikke tatt forpliktelser innenfor høyere utdanning, voksenopplæring og andre utdannings­tjenester. I hvilken grad har dette hatt betydning? Det synes ikke å ha ført til at mange utenlandske tjenestetilbydere har etablert seg innenfor disse utdanningsnivåene. Vil situasjonen nå være annerledes?

Norge har til nå hatt en sterk offentlig og regulert utdanningssektor. Streng norsk lovgivning på utdanningsområdet kan dempe attraktiviteten til det norske markedet. Forbudet mot å ta ut fortjeneste på privatskoledrift kan oppfattes slik, selv om man har sett flere eksempler på at dette forbudet kan bli omgått. Med friskoleloven er kriteriene for godkjenning av private skoler blitt utvidet. Store offentlige subsidier kan på den annen side øke attraktiviteten og oppfattes som lukrativt av kommersielle aktører.

En grunnleggende inngang som mange kritikere av TISA har, er synet på hva som kjennetegner mange offentlige tjenester. PSI peker eksempelvis på at det eksisterer en iboende spenning mellom offentlige tjenester og avtaler som regulerer handel med tjenester:

«Offentlige tjenester søker å fylle grunnleggende, behov til en pris folk har råd til, være universelle og ikke ha overskudd som formål. Offentlige tjenester er vanligvis regulert slik at regelverket bevisst søker å begrense kommersialisering av tjenestene og ikke behandle grunnleggende tjenester som rene handelsvarer. Handelsavtaler, derimot, fremmer kommersialisering bevisst og omdefinerer tjenester etter hva slags potensial de har til å utnyttes av globale selskaper og internasjonale tjenesteytere.» (PSI 2014:6)

3) Sterk kritikk av frys og skralle

En av de største utfordringene med TISA er at målet med avtalen er å tilrettelegge for stadig økende frihandel gjennom en stadig liberalisering (Wangberg/Gunnesdal/Bank 2015). Sentralt her er de såkalte skralle- og frys-klausulene, og som tidligere nevnt er de nye i TISA.

I kritikken blir det trukket fram at det mest dramatiske ved TISA er ambisjonen om å gjøre avtalen mest mulig irreversibel (Wangberg/Gunnesdal/Bank 2015). Det man frykter er at en avregulering til fordel for kommersielle interesser ikke vil kunne reverseres innenfor avtalen av et nytt politisk flertall eller etter neste valg. Både frys- og skralle-klausulen kan gjør det umulig eller svært dyrt å innføre nye reguleringer eller gjeninnføre tidligere reguleringer som på en eller annen måte kan tolkes som forskjellsbehandling av utenlandske selskaper. I GATS-avtalen kan et land trekke tilbake forpliktelser det har kommet med i tidligere forhandlingsrunder, mot en forhandlet kompensasjon til de andre medlemmene i WTO. Det er uklart om det vil finnes en slik mulighet i TISA, men sannsynligvis blir det svært vanskelig å trekke tilbake forpliktelser i TISA på grunn av frys og skralle (Wangberg/Gunnesdal/Bank 2015).

4) Sterk skepsis mot negativ liste

Som tidligere nevnt er såkalt «negativ listing» også en nyskapning i TISA. Kritikken mot denne ordningen er at landene som forhandler må aktivt liste opp alle tjenester de vil unnta fra TISAs forpliktelser. Alt som ikke listes opp, inkludert tjenester som ikke eksisterer ennå, vil automatisk avreguleresog åpnes for kommersielle aktører. ETUCE advarer sterkt mot en negativ liste, som organisasjonen mener kan innebære en automatisk binding til framtidige liberaliseringer.

5) Diverse rettigheter kan bli svekket

Regler om nasjonale reguleringer i handelsavtaler har tidligere møtt sterk motstand i WTO. Det er lite kjent hva som skjer når det gjelder forhandlinger om nasjonale reguleringer i TISA.

Blir TISA-landene enige om omfattende regler for nasjonale reguleringer, kan det få store konsekvenser for hvert lands handlingsrom for å utforme egne regler for å styre landet. Resultatet kan bli en kraftig begrensning av muligheter for å regulere arbeidsliv, miljø og sikkerhet (Wangberg/Gunnesdal/Bank 2015). Motstandere av avtalen er sterkt bekymret for at reguleringer som skal beskytte helse, miljø, arbeidstaker- og forbrukerrettigheter vil bli svekket fordi de kan betraktes som handelshindrende. Reguleringer synes å bli betraktet utelukkende som kostnader, mens reguleringenes samfunnsmessige gevinster blir ignorert.

Kritikerne mener dessuten at forhandlingene kan ha negative konsekvenser for utviklingsland, de frykter at utviklingsland etter hvert blir tvunget til å slutte seg til en avtale de ikke har fått anledning til selv å forhandle om.

6) Paraplyklausul

En paraplyklausul betyr at regler i en avtale også gjelder i andre avtaler. Bank (2015) trekker som et eksempel fram at investor-stat-tvisteløsningen i TTIP også kan brukes inn mot TISA. Dermed kan Norges deltakelse i TISA, kombinert med at vi eventuelt aksepterer TTIP-standarder som EØS-relevante, medføre at vi får investor-stat-tvisteløsningen med på kjøpet i TISA.

 

Fotnote: investor-stat-tvisteløsningen

Investor-State-Dispute-Settlement (ISDS) er en tvisteløsning mellom en investor og en stat. Denne tvisteløsningen er diskutert i TTIP-forhandlingene og en del av avtalen mellom EU og Canada (CETA). Se også kapittel 6 om bilaterale investeringsavtaler (BITs).

4.5. Hva mener Utdanningsforbundet?

Utdanningsforbundets politikk kan synliggjøres gjennom tre uttalelser:

Landsmøtet i 2015

På Utdanningsforbundets landsmøte høsten 2015 ble det fattet en resolusjon med overskriften demokratisk kontroll over TISA. Innledningsvis ble det trukket fram at disse forhandlingene skjer uten innsyn, noe som i seg selv er bekymringsfullt, og er en trussel mot demokratisk kontroll med samfunnsutviklingen.

Det vises til at i regjeringens åpningstilbud var holdningen at store, viktige offentlige tjenester skulle holdes utenfor avtalen. Dette gjaldt blant annet viktige samfunnsområder som utdanning, sykehus­tjenester og sosiale tjenester. Senere er det på grunnlag av lekkede dokumenter reist spørsmål om Norge har endret sitt standpunkt, slik at regjeringen nå har åpnet opp utdanningssektoren for internasjonale tjenesteleverandører. Utdanningsforbundet krevde at regjeringen holder utdanningssektoren utenfor handelsavtalen.

Utdanningsforbundet mener avtalen vil legge hindringer for hvordan land kan innføre nye markeds­reguleringer eller gjeninnføre gamle. En av hensiktene med avtalen er å begrense avtalepartenes mulighet for styring og kontroll over hvordan viktige samfunnsområder og tjenestemarkeder skal fungere. Det er avgjørende at demokratiet sikres kontroll med samfunnsutviklingen også i framtiden. På denne bakgrunnen krevde landsmøtet i Utdanningsforbundet at regjeringen ikke går med på en avtale som senere ikke kan reverseres gjennom demokratiske vedtak.

Resolusjonen ble sendt regjeringen ved Utenriksdepartementet. I tillegg ble uttalelsen lagt ut på både Twitter og Facebook.

Fellesuttalelse fra Utdanningsforbundet, Forskerforbundet og Skolenes Landsforbund

Utdanningsforbundet, Forskerforbundet og Skolenes Landsforbund skrev i 2015 et fellesbrev til utenriksminister Børge Brende. Bakgrunnen for brevet var at Norge sammen med Australia, New Zealand og Colombia har foreslått å inkludere private utdanningstjenester i virkeområdet for TISA-avtalens vedlegg om profesjonelle tjenester. De tre organisasjonene ba på det sterkeste om at Norge trekker sin støtte til dette forslaget i de videre forhandlingene.

I brevet ble det blant annet trukket fram at det er bred politisk enighet i Norge om at utdanning er og skal være et offentlig gode. Dette gjenspeiles til en viss grad i Norges åpningstilbud i TISA-forhandlingene gjennom de forbeholdene Norge har tatt mot markedsadgang og nasjonal behandling på sentrale utdanningstjenester: «Det var derfor med stor undring vi leste at Norge er med på et forslag som vil utvide virkeområdet for profesjonelle tjenester til å omfatte private utdanningstjenester».

En åpning og tilrettelegging for det private utdanningsmarkedet vil på sikt kunne få svært uheldige konsekvenser for det offentlige utdanningstilbudet. Spesielt gjelder dette i land der utdanningssektoren ikke er like godt lovregulert som her i Norge. Det å inkludere utdanningstjenester i handelsavtalen er derfor i seg selv bekymringsfullt. Handelsregler er juridisk bindende, og TISA-avtalen – i likhet med GATS – har en dynamikk som innebærer stadig høyere liberaliseringsnivå for handel med tjenester og økende markedsadgang. Når markedsadgang først er etablert, er den tilnærmet irreversibel. Det skaper et press mot økt liberalisering av tjenester som det kan være politisk ønskelig å beskytte mot konkurranse.

Forskerforbundet, Skolenes Landsforbund og Utdanningsforbundet vil sikre at alle barn og unge har rett til offentlig utdanning av god kvalitet. Det er også viktig for våre organisasjoner at nasjonalstaten er sikret demokratisk kontroll over hele utdanningssektoren.

Fellesbrev fra syv fagforeninger

I forbindelse med den internasjonale aksjonsdagen mot frihandelsavtalene TTIP og TISA, gikk Utdanningsforbundet i 2015 sammen med syv andre norske fagforeninger om et opprop. Det var Fagforbundet, Fellesorganisasjonen, Norsk Sykepleierforbund, Musikernes Fellesorganisasjon, El og IT, Norsk Tjenestemannslag, Postkom og Utdanningsforbundet som i oppropet satte fram følgende krav til norske myndigheter:

  • En analyse av mulige konsekvenser av TISA-avtalen på alle sektorer.
  • Åpenhet omkring forhandlingene og regelverket som skal benyttes i TISA.
  • TISA må heller ikke kreve at utenlandske tilbydere overtar velferdstjenester innenfor helse, utdanning og sosiale velferdstjenester, samt infrastruktur som vann og transport.
  • TISA kan ikke pålegge eller påskynde privatisering, konkurranseutsetting eller deregulering av offentlige tjenester.
  • TISA må ikke hindre muligheten for at det offentlige overtar eierskap og drift av tjenester igjen.
  • TISA må heller ikke definere forbrukerrettigheter, arbeidstakerrettigheter, arbeidsmiljø eller internasjonal solidaritet med utvalgte land som handelshindringer.
  • ISDS [jf. note s. 19] aksepteres ikke som tvisteløsningsmekanisme og det må være åpenhet om valgt tvisteløsning.
  • Forpliktelser og målsettinger som er beskrevet i UNESCOs konvensjon for kulturelt mangfold må bli respektert fullt ut.
  • Forhandlingene om tjenestesektoren må gjennomføres i fora hvor utviklingsland også har en stemme – det har til nå vært WTO og FN.

4.6.  Hva mener andre organisasjoner?

Handels- og investeringsavtaler er omfattende saksområder. Skal Utdanningsforbundet få gjennomslag for sine synspunkter på dette området, er samarbeid med andre aktører helt nødvendig. Enighet om synspunkter kan være et grunnlag for felles utspill eller samarbeid.

Plasshensyn gjør at omtalen begrenses til å gjøre rede for hva KS og LO mener om handels- og investeringsavtaler.

KS

Hovedstyret i KS fattet et vedtak om TISA i juni 2015, hvor KS anmodet regjeringen om å arbeide for å sikre lokal og regional handlefrihet i de pågående forhandlingene (KS 2015).

KS støttet posisjonene som europeisk kommunesektor gjennom Council of European Municipalities and Regions (CEMR) og Regionkomiteen i EU har vedrørende forhandlingene om TISA (CEMR 2015). KS forventer at potensielle negative resultater for kommunene og fylkeskommunenes handlefrihet diskuteres åpent.

KS ba regjeringen organisere rådgivende grupper, med deltakelse fra KS/kommunesektoren. KS ønsket seg også en konsekvensutredning av TTIP og TISA-avtalen knyttet til spørsmål om lokaldemokratiet, og påfølgende åpen høringsprosess, før regjeringen signerer endelig.

Det gjelder særlig retten til å velge hvordan tjenester som vann- og energiforsyning, renovasjon og avløp, redningstjeneste, offentlige helse- og sosialtjenester, offentlig transport, boligbygging og tiltak innen byplanlegging, byutvikling og utdanning skal organiseres. Det omfatter lokale og regionale myndigheters mulighet til å reversere en markedsåpning av lokale og regionale offentlige tjenester. Når det gjelder TISA, vil KS, i likhet med europeisk kommunesektor, gå imot at det forhandles med basis i en negativ liste.

I vedtaket i KS heter det også at kommunal sektor motsetter seg ethvert inngrep i nasjonale, regionale og lokale myndigheters suverenitet. Særlig i områdene utdanning, kultur, teater, biblioteker, museer og finans; beskyttelse av arbeidskraft, miljø og data; sosiale og helsetjenester som er offentlig finansiert; godkjenningsordninger for helseinstitusjoner og laboratorier, avfallshåndteringsanlegg og kraftverk; standarder for forbrukere, sosial utjevning, skoler og utdanningstjenester som er finansiert av det offentlige, og andre utdanningstjenester som er privat finansiert; i tillegg til bestemmelser for offentlige anskaffelser.

KS oppfordret til at det vedtas en revisjonsklausul, slik at avtalen eventuelt kan revideres, samt en bestemmelse i avtalen som gjør det mulig til enhver tid å trekke tilbake et vedtak om liberalisering av en tjeneste.

I vedtaket fra KS er det også full avvisning av at avtalene inneholder klausuler som forplikter myndigheter til å bevare den liberaliseringen som eksisterer når avtalen inngås, såkalte frys-klausul. Det samme gjelder klausuler som forbyr at en liberalisert tjeneste tilbakeføres til offentlig sektor, det såkalte «skralle»-prinsippet (jf. kapitlene 4.1 og 4.4). Det samme gjelder også for bestemmelser i avtalen som betyr at enhver ny tjeneste automatisk og fullstendig liberaliseres, såkalt «safe guard».

Regionkomiteen i EU oppfordret til at det innføres et sosialt kapittel i TISA, som på grunnlag av de relevante ILO-konvensjonene fastsetter standarder for sosial beskyttelse, spesielt for arbeidslivet (Regionkomiteen 2015). Hvis det fins ulike standarder eller normer, vil Regionkomiteen benytte mottakerland-prinsippet, slik at vertslandets kvalifikasjonskrav, arbeidsrett og kollektive avtaler respekteres. Komiteen mener også at fri bevegelse for midlertidige tjenesteytere og konserninternt, utestasjonert personell kan og må ikke misbrukes for å forhindre streiker eller omgå gjeldende kollektive avtaler.

Vedrørende TISA krevde Regionkomiteen at forhandlingstekstene fullt ut anerkjenner retten til europeiske, nasjonale, regionale og lokale myndigheter til å regulere i allmennhetens interesse, altså «rett til å regulere». Komiteen tar det for gitt at reguleringssamarbeid mellom land ikke undergraver demokratisk vedtatte regler eller lovgivningsprosessen.

Komiteen oppfordret til at rettslige tvister som gjelder overholdelse av avtalen, prøves for offentlige domstoler på det stedet den saksøkte bor, og på det språket som snakkes der, og i henhold til gjeldende lovgivning på stedet. Det skal være mulig å anke.

LO

I et posisjonsdokument vedtatt 15 juni i 2015 stilte LO tydelige krav til en TISA-avtale (LO 2015a). LO så det som en forutsetning at en TISA-avtale ikke svekker det politiske handlingsrommet knyttet til kontroll og styring med tjenester i offentlig sektor og velferdstilbudet slik det er definert i Norge. Organisasjonen understreket at det ikke må legges hindringer for å regulere forhold som forbrukerbeskyttelse, helse, sikkerhet, miljø og arbeidstakerrettigheter. LO krevde også at markedene for helse- og omsorgstjenester, offentlig utdanning og sosiale velferdstjenester ikke må åpnes for utenlandske tilbydere under TISA. LO mener at det er en forutsetning at TISA ikke pålegger eller framtvinger privatisering, deregulering eller konkurranseutsetting av noen offentlige tjenester på nasjonalt eller lokalt nivå, verken eksisterende eller framtidige. Videre stilte LO som forutsetning at det skal være mulig å «gjennom politiske vedtak gjeninnføre offentlig eierskap og styring i sektorer som tidligere har vært privatisert». LO krevde også en utredning som viser avtalens konsekvenser for de ulike sektorer som er omfattet. Fagbevegelsen, næringsliv og det sivile samfunnet må konsulteres løpende. Det er i tillegg av stor betydning at norske myndigheter viser størst mulig åpenhet om forhandlingene og norske posisjoner.


5. TTIP – Transatlantic Trade and Investment Partnership

5.1. Hva er TTIP?

TTIP er ment å dekke handel med varer og tjenester i tillegg til investeringer. I motsetning til TISA tar TTIP ikke utgangspunkt i WTO-regelverket.

USA og EU innledet forhandlinger i juli 2013 om inngåelse av handels- og investeringsavtalen «Transatlantic Trade and Investment Partnership» (TTIP). De to forhandlingspartene har ikke tatt stilling til om andre land vil kunne tiltre en eventuell avtale og i så fall hvilken form denne tilknytningen kan få. Norge er ikke part i forhandlingene, men vil indirekte kunne bli berørt av en eventuell slik avtale, kanskje som følge av at den er EØS-relevant.

EU og USA er verdens to største økonomier. Til sammen står de for vel halvparten av verdens produksjon og halvparten av verdenshandelen.

Ambisjonene ved oppstarten var å ha en ferdigforhandlet avtale i løpet av 18 måneder. Det ble imidlertid tidlig klart at denne tidsplanen ikke kunne overholdes. Det er fortsatt uvisst hvordan en avtale eventuelt vil se ut og når forhandlingene ferdigstilles, hvis de blir ferdigstilt.

Forhandlingene foregår i lukkede rom, så utover partenes åpningstilbud og annen offisiell informasjon fra partene, er det lite konkret informasjon fra forhandlingsprosessen. EU-parlamentet og Europa­kommisjonen gjennomfører imidlertid åpne høringer om enkelttema det forhandles om.

Målsettingen med avtalen er å eliminere handelsbarrierer for å forenkle kjøp og salg av varer og tjenester mellom EU og USA. Hva forhandles det om? Forhandlingsområdene er delt i tre hovedområder, kalt søyler:

  • Reguleringer av markedsadgang
  • Ikke-tollmessige handelshindringer
  • Etablering av felles regler og prinsipper

 

Den første søylen omfatter reduksjon og fjerning av toll på varer; harmonisering av opprinnelsesregler; liberalisering av handel med tjenester; liberalisering og regler for beskyttelse av investeringer; regler om offentlige anskaffelser på alle nivåer. Selv uten en avtale er tollsatsene på varer mellom EU og USA ganske lave.

Den andre søylen er reduksjon og fjerning av ikke-tollmessige hindringer for handel og investeringer gjennom samsvarende reguleringer, gjensidige godkjennelser og harmonisering; forenklede handels­prosedyrer; samkjørte dokumentkrav og gjensidig godkjent produkttesting.

Etablering av et felles regelverk er den tredje søylen i TTIP. Dette omfatter bedre samarbeid om å sette internasjonale standarder for global regelutvikling for immaterielle rettigheter, bærekraftig utvikling, konkurransepolitikk, statseide foretak, energi og råvarespørsmål samt kapitalbevegelser.

I TTIP er det foreslått å etablere et eget organ kalt «Transatlantic Regulatory Cooperation Council» (TRCC). ETUCE, Europa-delen av EI, har blant andre påpekt at det på ingen måte er klart hva som er målet med dette organet og hvilke fullmakter det skal bli utstyrt med.

I tillegg til å sikre markedsadgang for tjenester, legges det opp til å redusere regulatoriske handels­hindringer gjennom samarbeid om blant annet utvikling av regelverk. Det vil her kunne dreie seg om harmonisering av regelverk, i tillegg til at partene enes om internasjonale eller felles standarder, samsvarserklæringer og gjensidig godkjenning av kvalifikasjoner. EU har signalisert at avtalen på dette området vil kunne ha en dynamisk karakter, slik at den regulatoriske dimensjonen utvikles over tid.

Sentralt i TTIP er investeringsbeskyttelsesavtaler. De innebærer at bedrifter kan kreve erstatning av stater for all lovgivning som de kan påstå begrenser deres nåværende eller kommende inntjening. Investorer kan bare bli tilkjent erstatning i slike tvister, de kan aldri få omgjort selve reguleringen de misliker. Det innebærer at nasjonale myndigheters rett til å regulere økonomi vil komme med en prislapp (Gunnesdal 2014). Bare trusselen om søksmål kan i seg selv virke avskrekkende nok til at politiske forslag ender med å bli lagt i skuffen. Det er ikke landenes domstoler som skal avgjøre erstatningssakene, men en såkalt «investor-stat»-tvisteløsning (ISDS), jf. s. 19. Det betyr at et internasjonalt tvistepanel bestående av tre handelsjurister, i lukkede rom, vil avgjøre om nasjonale regler er handelshindrende eller ikke. Beslutningene skal ikke kunne ankes.

Europakommisjonen har i forbindelse med TTIP lagt fram et forslag til en annen tvisteløsningsordning. Forslaget går ut på å opprette en offentlig investeringsdomstol med 15 oppnevnte dommere, fem fra EU, fem fra USA og fem fra andre land, kalt «Investment Court System» (ICS). Avgjørelser skal kunne ankes til en appellinstans. Det skal være innsyn i domstolenes arbeid. Forslaget er diskutert i Europaparlamentet og i Rådet for ministrene for det indre marked. ICS har blant annet blitt kritisert for at det ikke pålegger utenlandske investorer å gå til de nasjonale domstolene før de eventuelt går videre til et overnasjonalt organ.

Rammene for dette arbeidet er fremdeles uklare og partenes egne målsettinger synes å være flytende og vil utvikles i løpet av forhandlingene. Hvorvidt TTIP vil gå lenger på dette området enn TISA, vil avhenge av hva man eventuelt oppnår i TISA og tidsrammene for de to prosessene.

5.2. Begrunnelser og motivasjon

Ifølge Europakommisjonen vil TTIP skape arbeidsplasser og gi økt vekst i økonomien. I tillegg vil konkurranseevnen bedres, prisene vil reduseres og forbrukerne vil få flere og bedre varer og tjenester. Det blir lagt vekt på at en TTIP-avtale vil åpne for store fortjenester gjennom liberalisering av tjenestesektoren.

I de fleste tilfeller inngås handelsavtaler ikke bare ut fra rene økonomiske motiver. Politiske, historiske og kulturelle faktorer spiller også inn (Medin/Melchior 2014). Det er ikke tilfeldig at EU og USA vil ha en avtale med hverandre, snarere enn med Kina. Grindheim (2015) trekker fram felles interesser og handelspolitisk kultur som bakgrunn for å få til en TTIP-avtale. EU og USA er ikke bare verdens to største økonomier, men har også dominert måten internasjonal handel har vært organisert på. Dette bildet utfordres i dag av nye framvoksende økonomier som er ivrige etter å forme internasjonal handelspolitikk ut fra egne interesser. TTIP er et svar på disse utfordringene. Gjennom TTIP kan EU og USA gjenvinne initiativet i internasjonal handelspolitikk (Medin/Melchior 2014). Det er en klart uttalt politikk fra de to partenes side at TTIP vil kunne bli en modell for framtidige handels- og investeringsavtaler med andre land (Grindheim 2015).

I gjennomsnitt er toll på varer mellom EU og USA lav. Hovedgevinstene ved en avtale kommer dermed fra reduksjon i andre typer handelsbarrierer, som eksempelvis gjennom harmonisering av standarder og regelverk.

5.3. Kritikk og motstand mot TTIP

Både planene og forhandlingene om TTIP er blitt mye kritisert. Det er ikke uvanlig for handelsavtaler. Kritikken mot TTIP har likevel vært sterkere enn det som har vært vanlig ved forhandlinger om handelsavtaler. Kritikken har omfattet flere forhold.

Utdanning kan bli berørt både direkte og indirekte. Et viktig spørsmål vil være om TTIP vil påvirke nasjonale lov- og regelverk om markedsadgang og nasjonale reguleringer. Man kan frykte at det får konsekvenser for nasjonale myndigheters mulighet til å skille mellom offentlige og private aktører og mellom ideelle og kommersielle aktører. I motsetning til TISA kan TTIP gi private bedrifter rett til å påklage at myndigheter har brutt reglene.

Forhandlingene er lite åpne, selv om EU har svart på slik kritikk gjennom mer informasjon om forhandlingene. En egen hjemmeside gir informasjon om gangen i forhandlingene og om EUs synspunkter.

Størst motstand fra europeisk og amerikansk fagbevegelse og andre aktører i sivilsamfunnet knytter seg til å gi multinasjonale selskaper økt mulighet til å saksøke stater for erstatning. Det er også konflikt om regler for beskyttelse av investeringer. Når en investor gjør store investeringer i et land, kan investoren frykte at landet kan gjøre endringer i politikken som vil gjøre investeringene mindre lønnsomme. Et eksempel er at myndighetene i landet konfiskerer (beslaglegger) investeringen. Trolig er dette lite aktuelt for investeringer i EU eller i USA. Men forslagene om beskyttelse for investeringer går lenger: Slik beskyttelse skal også kunne gi kompensasjon for tapt fortjeneste på grunn av politiske hendelser. Med regler for beskyttelse av investeringer, kan investoren saksøke landet og kreve erstatning for tapt fortjeneste. Der avgjøres sakene, som tidligere nevnt, ikke av nasjonale dommere, men av eksperter utpekt av partene. Til forskjell fra andre bedrifter kan altså flernasjonale selskaper saksøke statene i internasjonale domstoler. Nasjonale bedrifter må nemlig gå veien om nasjonale domstoler. Dette kan føre til at myndighetene vil vegre seg for å ta politiske beslutninger på grunn av frykt for å bli saksøkt av kommersielle aktører. Det synes å være stor usikkerhet knyttet til hva som kan bli vurdert som ikke-tollmessige handelshindringer.

Regler for markedsadgang kan redusere mulighetene EU-land og USA har for å sette begrensninger på adgangen til å regulere kommersielle selskapers virksomhet. Markedsadgang kan også bety at landene ikke kan diskriminere mellom offentlige og private aktører. Spørsmålet er om TTIP vil bety en svakere regulering av arbeidsmarkedet. I tillegg er standarder for medbestemmelse, arbeidstakervern og utvikling høyere i Europa enn i USA. Når partene ønsker harmonisering av standarder, frykter europeisk fagbevegelse at TTIP bidrar til å forverre europeiske standarder og europeisk arbeidsliv. Mange er sterkt bekymret for innføring av felles regler og standarder – at dette vil bidra til et «kappløp mot bunnen».

En annen type kritikk dreiser seg om hvem som blir rådspurt. Rundt 40 av verdens 100 største økonomier er multinasjonale selskaper, og det er liten tvil om at de, gjennom mektige interesse­organisasjoner som Business Europe og U.S. Chamber of Commerce, til nå har hatt en uforholdsmessig stor innflytelse på utformingen av TTIP-avtalen. Fagforeninger både i Europa og i USA har påpekt at de i liten grad er rådspurt (Gunnesdal 2014).

Witoszek og Midttun (2015) mener at investeringsdelen vil innebære at markedet settes over politikken, og folkestyret må vike for næringslivsinteresser:

«Vi beveger oss mot global kommersialisme, der næringslivet styrer seg selv. Internasjonale voldgiftsdomstoler får forrang fremfor grunnlovfestede domstoler. Den topper en trend som innfører global forretningsvoldgift over hodet på nasjonale myndigheter, ofte i strid med nasjonal helse- og miljøpolitikk. Visjonen er global handel som fremmer økonomisk vekst og lave priser.»

Forhandlingene om TISA og TTIP vil foregå parallelt, og et sentralt spørsmål blir om TTIP er i stand til å bli mer vidtrekkende enn TISA når det gjelder markedsadgang og regulatorisk samarbeid mellom EU og USA. I den grad et forhandlingsresultat i TISA ikke lever opp til EU og USAs ambisjonsnivå, framstår det som sannsynlig at TTIP vil gå lengre. En paraplyklausul betyr at regler i en avtale også gjelder i andre avtaler, for eksempel at investeringsbeskyttelse og investor-stat-tvisteløsningen i TTIP også kan brukes inn mot TISA. Dermed kan Norges deltakelse i TISA, kombinert med at vi eventuelt aksepterer TTIP-standarder som EØS-relevante, medføre at vi får investor-stat-tvisteløsningen med på kjøpet i TISA.

Dette gjelder særskilt for investeringsbeskyttelse. Det dreier seg om et problematisk punkt for internasjonal fagbevegelse, der investeringsbeskyttelse og offentlige interesser kommer i konflikt.

Det er også kommet kritikk fordi det ved behandling i EU-systemet og de enkelte landenes nasjonal­forsamlinger ikke er mulighet til å endre avtaleteksten, kun å godta eller avvise avtalen.

Motstanden mot TTIP har vokst i Frankrike og Tyskland, hvor det er avgjørende valg i 2017, og det samme har skjedd i flere andre EU-land. Den tyske næringsministeren Sigmar Gabriel, som også leder det sosialdemokratiske partiet SPD, sier at TTIP-avtalen er død. Statsministrene i Belgia og Østerrike har også uttalt seg negativt om TTIP. Kritiske holdninger til handelsavtaler er også bragt inn i den amerikanske presidentvalgkampen.

5.4. Hva mener Utdanningsforbundet?

Utdanningsforbundet har ikke fattet noe eget vedtak om TTIP-forhandlingene. På den annen side har Utdanningsforbundet gjennom ulike styreverv i EI og ETUCE vært med på å fatte uttalelser om TTIP. Unio har også kommet med synspunkter på TTIP, blant annet gjennom vedtak i Nordens Faglige Samorganisasjon (NFS) i 2015.

Education International

På EIs kongress i Ottawa i juli 2015 ble det vedtatt at organisasjonen skal intensivere kampen mot privatisering og kommersialisering i og av utdanning, og at dette området skal prioriteres i neste kongressperiode. En egen resolusjon om dette temaet ble vedtatt. Resolusjonen redegjør for de konsekvenser privatisering og kommersialisering kan ha for utdanningssektoren. Blant slike konsekvenser er det at myndighetene delegerer sitt ansvar til private aktører, demokratiet undergraves, midler kanaliseres bort fra offentlige skoler og tilbudet om gratis utdanning for alle undergraves.

Nært forbundet med denne resolusjonen ble det også vedtatt en egen resolusjon om internasjonale handels- og investeringsavtaler. Resolusjonen omfattet således ikke bare TISA, men også TTIP, TPP (forhandlinger mellom 12 stillehavsland, jf. kapittel 7) og CETA (forhandlinger mellom EU og Canada, jf. kapittel 7). Resolusjonen maner til økt bevissthet blant EIs medlemmer om relevansen, konsekvenser og viktigheten av slike avtaler.

I resolusjonen ble det uttrykt sterk bekymring knyttet til så vel tilnærmingen med en negativ liste og til skralle-bestemmelsen. Etableringen av tvisteløsningsmekanismen ISDS i både TTIP, CETA og TPP ble sterkt kritisert. En annen ordning fra TTIP som fikk hard medfart, var at det legges opp til å redusere regulatoriske handelshindringer gjennom samarbeid om blant annet utvikling av regelverk.

ETUCE

Et hovedkrav fra ETUCE (2015) er at utdanningsområdet i sin helhet blir tatt ut av forhandlingene, slik tilfellet allerede er for audio-visuelle tjenester.

«TTIP poses significant risks to public education by restricting public policy space and could have the effect of locking in and intensifying the pressures of privatisation and commercialisation. ETUCE highlights that education is a human right and a public good, and it is the responsibility of governments to provide free quality public education for all. Education is simply too important to be subjected to the narrow commercial rules of trade agreements.»

ETUCE har lagt stor vekt på at utdanning fortsatt må være et ansvarsområde for demokratisk valgte myndigheter. Organisasjonen advarer sterkt mot negativ liste og skralle og frys. De uttrykker sterk motstand mot investeringsbeskyttelsesavtaler (jf. bl.a. s. 25), som altså innebærer at bedrifter kan kreve erstatning av stater for all lovgivning som de kan påstå begrenser deres nåværende eller kommende inntjening. Det er også sterk motstand mot tvisteløsningsmekanismene i TTIP, som betyr, som tidligere nevnt, at det ikke er landenes domstoler som skal avgjøre erstatningssakene, men et internasjonalt råd bestående av tre jurister og uten ankemuligheter. ETUCE mener at krav om arbeidstakerstandarder og miljøbeskyttelse må inn i avtalene.

Unio

I en sak for styret (Unio 2014) ble det knyttet noen kommentarer til TTIP. Her heter det at selv om rammene for forhandlingene om handel med tjenester fremdeles er uklare og problemstillingene varierer fra sektor til sektor, forventes en vridning fra offentlige til private tjenester. Det legges også opp til ambisiøse målsettinger for investeringer i TTIP. Dette gjelder for investeringsliberalisering, men spesielt for investeringsbeskyttelse. Det dreier seg om et problematisk punkt for internasjonal fagbevegelse, der investeringsbeskyttelse og offentlige interesser kommer i konflikt.

Videre i saksframlegget står det at svært mye i TTIP kan være relevant for Unio-medlemmer direkte eller indirekte. Det gjelder spesielt økt handel med tjenester, regulatoriske handelshindre og arbeidstaker­standarder. Det blir av stor betydning hvordan TTIP og eventuelt TISA kobles.

I tillegg til å sikre markedsadgang for tjenester, legges det opp til å redusere regulatoriske handels­hindringer gjennom samarbeid om blant annet utvikling av regelverk. Et slikt regelverk som er relevant for Unio, er godkjenning av yrkeskvalifikasjoner: Det vil her kunne dreie seg om harmonisering av regelverk, men også at partene enes om internasjonale eller felles standarder, samsvarserklæringer og gjensidig godkjenning av kvalifikasjoner.

Som medlem av Nordens Faglige Samorganisasjon (NFS) var Unio med på å vedta en uttalelse om TTIP høsten 2015. Innledningsvis i uttalelsen ga NFS uttrykk for at organisasjonen er positiv til avtaler om handel. En avtale mellom EU og USA har potensial til å fremme vekst og økt sysselsetting. Samtidig stiller NFS en rekke forutsetninger eller krav til en eventuell TTIP-avtale:

  • Sikre at arbeidstakerrettigheter er innbefattet. Det må være en klar referanse til ILOs kjernekonvensjoner, ikke minst knyttet til organisasjonsfrihet og rett til å inngå kollektive avtaler. Dette må betraktes som minimumsrettigheter
  • Avtalen må ha forpliktelser til ILOs «Decent work agenda» og særlig å styrke arbeidstakeres rett til informasjon og konsultasjon
  • Strukturer som sikrer et trepartssamarbeid
  • De enkelte landenes rett til å fatte politiske vedtak om reguleringer i sine land må fullt ut respekteres. «Member state sovereignty concerning the regulation of policy areas such as welfare state, education, public health, environment or labour regulation is not to be limited or reduced» (NFS 2015:3)
  • Viktige velferdstjenester som utdanning og helse må ikke behandles som handelsvarer i handels- og investeringsavtaler
  • En avtale må ikke tvinge («enforce») landene til å innføre økt konkurranse, liberalisering eller privatisering av offentlig sektor
  • Nasjonale reguleringer og bestemmelser om arbeidstakeres tilsettings- og arbeidsvilkår må respekteres
  • Klar skepsis til ISDS

5.5. Hva mener andre organisasjoner?

KS

Hovedpunkter fra KS (KS 2015) og kommunesektoren i Europa (Regionkomiteen i EU 2015 og KS sine hjemmesider) kan sammenfattes i følgende punkter:

  • Kommunesektoren i Europa anerkjenner behovet for økonomisk vekst og at en avtale med USA kan bidra til det. Samtidig understrekes det at EU er et verdifellesskap, ikke bare et økonomisk fellesskap, og at dette må reflekteres i en handelsavtale.
  • Det pekes på at de lukkede forhandlingene fører til frykt og usikkerhet i kommuner og fylkeskommuner, ikke minst fordi omfanget av TTIP er så omfattende.
  • Krav om innsyn i forhandlingene og informasjon og konsultasjon med Kommisjonen undervis.
  • Et hovedkrav fra både CEMR og Regionkomiteen er at det må tas inn et horisontalt unntak i TTIP for alle offentlige tjenester med hensyn til prinsippet om markedsadgang og nasjonal behandling.
  • TTIP må ikke senke de relativt høye standardene som eksisterer i Europa for beskyttelse av blant annet miljø, helse, klima, mattrygghet, og rettigheter for arbeidstakere og forbrukere.
  • TTIP må ikke medføre et samarbeid med USA om reguleringer som betyr at de ordinære demokratiske beslutningsprosessene blir satt på sidelinjen, helt eller delvis.
  • På et mer prinsipielt nivå avviser kommunal sektor i Europa at regler for arealbruk eller regionalutvikling og fysisk planlegging anses som handelshindrende. Det samme gjelder eksisterende og fremtidige arbeidslivsrettigheter.
    • Det er et unisont krav om at investor-stat-tvisteløsningsmekanismer ikke har noen plass i handelsavtaler mellom moderne land med fungerende rettssystemer.

LO

LO mener det er vanskelig å anslå de økonomiske virkningene av en avtale og hva som kan harmoniseres samt effektene av harmonisering.

LO er skeptisk til Europakommisjonens anslag om positive effekter. LO understreker også at det store hemmeligholdet rundt forhandlingene har skapt bekymring for at det ikke blir lagt tilstrekkelig vekt på viktige hensyn. Dette kan også gå ut over hardt tilkjempede rettigheter som har gitt Norge våre høye standarder, heter det. LO avviser fullstendig bruk av investor-stat-tvisteløsning (ISDS). LO vil ta stilling til TTIP og de handlingsalternativ Norge står overfor, når en avtale eventuelt foreligger.

5.6. Konsekvenser for Norge

I hvilken grad kan TTIP få betydning for Norge? Det er usikkert. Her kan det vises til en rapport fra en arbeidsgruppe fra 2014 (Interdepartemental arbeidsgruppe 2014). Rapporten tok for seg konsekvenser for Norge av TTIP. Når det gjelder handel med tjenester, er det ifølge rapporten ikke kjent hvilken tilnærming som vil legges til grunn for partenes forpliktelser når det gjelder markedsadgang. Et kjerne­spørsmål er om avtalen vil baseres på en positiv liste for forpliktelse eller en negativ liste. I tillegg til å sikre markedsadgang for tjenester, legges det opp til å redusere regulatoriske handelshindringer gjennom samarbeid om blant annet utvikling av regelverk. Et slikt regelverk er godkjenning av yrkes­kvalifikasjoner. Når det gjelder implikasjoner for Norge, heter det i rapporten at det er mulig at en avtale mellom USA og EU vil generere mer handel med tjenester. Det kan føre til at flere bedrifter fra USA deltar med tilbud i norske anbudskonkurranser, og at flere får kontrakter for å levere tjenester til Norge. Tilsvarende kan oppleves andre veien ved flere muligheter for norsk eksport av tjenester.

Kort oppsummert omhandler rapporten informasjon om TTIP generelt, positive konsekvenser for Norge, utfordringer knyttet til fiskeindustri og norske investorer i USA, muligheter for næringslivet generelt og planer for nasjonal oppfølging. Det foretas også en kobling til andre handelsprosesser som TISA.

Regjeringen har tidligere i år gitt Norsk Utenrikspolitisk institutt (NUPI) i oppdrag å utrede mulige konsekvenser for Norge av en TTIP-avtale. Rapporten vil ta for seg ulike veivalg for Norge. I tillegg ønsker regjeringen å få belyst hvordan en slik avtale kan påvirke vårt lands handlingsrom gjennom EØS-avtalen. Utredningen skal være ferdig høsten 2016.


6. Bilaterale handels- og investerings­avtaler (BITs)

6.1. Hva er BITs?

Norge har inngått 27 bilaterale frihandelsavtaler med 38 land, hvorav 25 av avtalene er gjennom EFTA-samarbeidet. En rekke forhandlinger om nye frihandelsavtaler er igangsatt (Utenriksdepartementet 2015). Norge er i dag part i 14 bilaterale investeringsbeskyttelsesavtaler (Chile, Kina, Tsjekkia, Estland, Ungarn, Latvia, Litauen, Madagaskar, Peru, Polen, Romania, Russland, Slovakia og Sri Lanka). I tillegg inneholder EFTA-frihandelsavtalene med Singapore (2002) og Ukraina (2012) enkelte bestemmelser om investeringsbeskyttelse.

Et forslag til modell for investeringsavtale ble foreslått i 2008. Forslaget fikk den gang ikke tilslutning. Forslaget gikk ut på å ta i bruk overnasjonale og uavhengige investor-stat-tvisteløsninger (ISDS) i framtidige bilaterale investeringsavtaler. Det daværende forslaget foreslo at en slik tvisteløsning eller voldgiftstribunal først skulle tas i bruk etter uttømming av nasjonale rettsmidler (de rettsmidlene som tilligger nasjonalstaten), en prosess som ble begrenset oppad i tidsbruk til tre år. Nasjonalt rettsvesen var altså gitt en vesentlig rolle i behandlingen av mulige konflikter mellom stat og investor, samtidig som nasjonal suverenitet var sikret gjennom rettslig behandling på bakgrunn av nasjonal lovgivning. Dette er vesentlig for å sikre partenes retts­sikkerhet, likebehandling og ikke minst statens ansvar for å etterfølge egen lovgivning.

Nærings- og fiskeridepartementet sendte våren 2015 ut et nytt forslag om en norsk modell for investeringsavtaler ut på høring. Ifølge departementet var hensikten med investeringsavtaler å gi norske investorer mer forutsigbare rammevilkår når de investerer i andre land. Avtalene skal også redusere risikoen for urimelige inngrep, for eksempel at staten tar over eiendom uten at det gis kompensasjon. Spørsmålet om modell for bilaterale investeringsavtaler er fortsatt til behandling i departementet.

6.2. Kritikk og motstand

Den kritikken og motstanden som har blitt beskrevet tidligere i temanotatet under TISA (kapittel 4.4) og TTIP (kapittel 5.3), er også i samsvar med kritikken mot BITs.

Utdanningsforbundet

Utdanningsforbundet deltok i høringsprosessen på utkastet til en modell for bilaterale investerings­avtaler. Utdanningsforbundet gikk imot forslaget til modell og dette synspunktet ble formidlet til Unio.
I innspillet til Unio ble det pekt på flere uheldige sider ved regjeringens forslag.

Utdanningsforbundet var kritisk til at regjeringen sendte forslaget rett på høring, uten å gå veien om en stortingsmelding og en dertil grundig behandling i Stortinget. Det var overraskende da investerings­avtaler dreier seg om en reell suverenitetsfraskrivelse. Man låser seg til å gi visse rettigheter til utenlandske investorer i lang tid. Det kan være svært vanskelig for politikere og nye regjeringer å reversere slike avtaler i framtiden. Hvis en ny regjering for eksempel ønsker å endre skattenivået eller på andre måter regulere utenlandsk næringsliv, kan det vise seg å bli vanskelig dersom det foreligger en investeringsavtale. Dette tilsier at dette er en sak som må drøftes i hele sin bredde. I tillegg foreligger det ingen konsekvensutredning fra regjeringens side.

I forslaget som ble sendt ut på høring var en av de viktigste endringene fra modellavtalen fra 2008 at kravet om uttømming av nasjonale rettsmidler var fjernet i sin helhet. Utdanningsforbundet advarte mot denne overføringen av nasjonal suverenitet.

Det som ikke kommer så klart fram i høringsforslaget var at slike bilaterale avtaler går begge veier. Det betyr at selskaper som har investert i Norge, kan saksøke staten dersom de mener at for eksempel nye reguleringer bidrar til å ødelegge deres forretningsvirksomhet. Som tidligere omtalt er innføringen av ISDS som tvisteløsningsorgan mellom stater og investorer et omdiskutert tema i forhandlingene, i alle fall om TTIP. Den norske regjeringens nye modell for bilaterale avtaler kan på den måten forskuttere og berede grunnen for innføringen av ISDS i multilaterale avtaler. Utdanningsforbundet er dypt bekymret for dette.

Utdanningsforbundet pekte også på andre uheldige sider ved regjeringens forslag:

  • I stor grad innebærer forslaget at en har en låst seg mot senere endringer.
  • En internasjonal voldgiftsdomstol, ikke norsk rett og etter norske lover, skal bestemme om en kontrakt er brutt, samt bestemme eventuelt erstatningsbeløp. Dette er et demokratisk problem.
  • Frihandelsavtaler kan ikke utformes på en slik måte at de kan undergrave menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter samt helse, miljø og sikkerhet.
  • Negativ liste over sektorer som en avtale omhandler.
    • Som i andre investeringsavtaler er det bare en investor som kan reise en tvistesak. Vertslandet har aldri rett til å gå til sak mot investoren.
    • Det er ingen ankemuligheter i det internasjonale voldgiftssystemet.
    • Ordlyden i investeringsavtalene er ofte vag og generell og dette gir et økt behov for tolknings­avklaring gjennom andre rettskilder enn ordlyden alene. Det er ofte omtvistet hvorvidt det foreligger en beskyttet investering eller ikke. Dette skyldes ikke minst at «investering» i utgangspunktet er et relativt vagt begrep.
    • Investeringsavtaler bygger ikke på omfattende forarbeider, slik norsk lovgivning gjør. Dette har ført til at rettskildematerialet er supplert med voldgiftspraksis.
    • Selv om voldgiftstribunalet kun skal kunne idømme erstatningsansvar, vil maktoverføringen i en slik endring utvilsomt overføre myndighet fra nasjonale rettsstater til private næringsinteresser og deres innleide jurister.


Unio

Unio var enig med departementet i at internasjonal handel og investeringer kan fremme velferds­utvikling. Unio støttet likevel ikke forslaget til modell. I tillegg til de momentene Utdanningsforbundet spilte inn, la Unio vekt på at en eventuell modellavtale må ha en klar referanse i avtaleteksten til at partene etterlever ILOs kjernekonvensjoner. Modellavtalen må også knyttes opp mot andre internasjonale forpliktelser av relevans for arbeidstakerrettigheter. Unio la også stor vekt på at hensyn til helse, miljø og sikkerhet må framheves og være entydig i alle handels- og investeringsavtaler. Unio krevde også en konsekvensutredning. Et annet viktig punkt var at bekjempelse av korrupsjon og skatte­unndragelse må tas inn i avtalene. Unio uttrykte videre sterk skepsis til tvisteløsningsmekanismen ISDS, og trakk i den sammenheng fram at det er mange eksempler på at store private aktører benytter ISDS som forsikringsmekanisme mot tapt profitt og feilslåtte investeringer.

LO

I sin høringsuttalelse har også LO lagt vekt på at det er en selvsagt forutsetning at bilaterale investerings­avtaler (BITs) følges av etiske regler som ivaretar helse, miljø og sikkerhet i et arbeidstakerperspektiv. Regjeringens forslag på dette området er for svakt og uforpliktende. ILOs kjernekonvensjoner må danne et minimumsgrunnlag, og ILOs øvrige konvensjoner må etterleves av avtalepartene i den enkelte BIT. I stedet for å vise til bestemmelser hentet fra andre frihandelsavtaler, bør forslaget som angår etiske regler og forbudet mot å senke standarder vise gjennomgående til internasjonale forpliktelser gjennom ILO og konvensjonene.

7. Andre handels- og investeringsavtaler

CETA

Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) er forhandlinger mellom EU og Canada om en frihandelsavtale. Forhandlingene ble avsluttet i september 2014. Avtalen innebærer sterk liberalisering av handel med tjenester. Om og eventuelt i hvilken grad utdanning er involvert er uklart. Avtalen går også langt i å fremme investeringer mellom Canada og EU. Investorene gis blant annet beskyttelse gjennom investor-stat-tvisteløsningsmekanismen ISDS. Det tas i tillegg sikte på å redusere tekniske handels­barrierer (Maurseth 2015). Avtalen er ferdigforhandlet, men er ikke godkjent verken i EU eller Canada. Avtalen, hvis den blir godkjent, kan være EØS-relevant.

TPP

Trans-Pacific Partnership (TPP) er forhandlinger om en handels- og investeringsavtale mellom USA og 11 land i Asia og stillehavsregionen. Landene som omfattes er USA, Canada, Mexico, Chile, Peru, Japan, Malaysia, Singapore, Vietnam, Brunei, Australia og New Zealand. Kina, verdens nest største økonomi etter USA, er ikke del av forhandlingene. I oktober i 2015 ble forhandlerne ferdige med et utkast til TPP-avtale. Så gjenstår behandlingen i hvert enkelt land. I den amerikanske kongressen kan det bli vanskelig å få avtalen igjennom. Det er blant annet verdt å merke seg at tvisteløsningsmodellen ISDS er en del av avtaleutkastet.


8. Hvordan arbeider Utdanningsforbundet videre med handels- og investerings­avtaler?

På Utdanningsforbundets landsmøte i 2015 ble det vedtatt overordnet politikk og innsatsområder for landsmøteperioden 2016 til 2019 (Utdanningsforbundet 2015). Flere av vedtakene sier noe om hva organisasjonen mener når det gjelder styring og kontroll over utdanning.

  • Utdanning skal være gratis og tilgjengelig for alle.
  • Privatisering og kommersialisering i utdanningssektoren og konkurranseutsetting av velferds­tjenester er en trussel mot likeverdig opplæring og politisk styring av utdanningssektoren gjennom folkevalgte organ.
  • Velferdstjenester skal ikke være handelsvare verken nasjonalt eller internasjonalt.
  • Internasjonale avtaler skal utformes slik at demokratisk styring og innflytelse sikres.

 

Disse synspunktene er førende for hva Utdanningsforbundet mener om internasjonale handels- og investeringsavtaler. Det synes å være uklart om i hvilken grad utdanning vil bli omfattet av forhandlingene om internasjonale handels- og investeringsavtaler. Det er likevel grunn til å tro at utdanning vil bli utsatt for betydelig press om å bli inkludert i avtalene. Utdanningsforbundet har derfor ambisjoner om å være oppdaterte og aktive i arbeidet med internasjonale handels- og investerings­avtaler. For å spille denne rollen arbeider Utdanningsforbundet med flere tiltak samtidig.

Utdanningsforbundet jobber inn mot norske myndigheter og har hatt en rekke møter med Utenriks­departementet. Departementet har gått gjennom både det norske åpningstilbudet og det reviderte tilbudet som kom våren 2016. Spørsmål har blitt stilt og det har blitt gitt uttrykk for bekymringer. Utdanningsforbundet har vedtatt uttalelser om TISA, både på egen hånd og sammen med andre organisasjoner.

Videre vilUnio spille en aktiv rolle når det gjelder arbeidet med internasjonale handels- og investeringsavtaler. Det vil omfatte både kontakt med andre hovedorganisasjoner og norske myndigheter.

Det er viktig at internasjonale handels- og investeringsavtaler fortsatt er høyt på dagsordenen i Education International globalt og ETUCE på europeisk nivå. I de to organisasjonene har handel med tjenester vært fast styresak de siste årene. Begge steder er Utdanningsforbundet representert. Styreplass er kilde til både informasjon og påvirkning.

Utdanningsforbundet deltar i en TISA-gruppe av fagforeninger, under ledelse av Fagforbundet. Dette er nettverk med jevnlige møter med utveksling av informasjon. I tillegg blir det arrangert konferanser med både norske og utenlandske innledere.

Utdanningsforbundet er med i allianser, og deltar blant annet i For Velferdsstaten der det jobbes aktivt med å følge utviklingen i internasjonale handels- og investeringsavtaler. Videre er internasjonal handel tema på kurs i Utdanningsforbundet. I mars 2016 vedtok sentralstyret i Utdanningsforbundet en revidert strategi for fagforeningens arbeid internasjonalt. Et av tiltakene er å sikre at medlemmene har kjennskap til prosessene rundt internasjonale handels- og investeringsavtaler, og det arrangeres derfor kurs hvor handel med utdanning er tema.

Utdanningsforbundet følger med på hva andre norske organisasjoner mener og gjør. Her er blant annet KS sine synspunkter når det gjelder å sikre lokal og regional handlefrihet i internasjonale handelsavtaler av interesse. Videre kan det trekkes fram at LO understreker at en eventuell TISA-avtale ikke må svekke det politiske handlingsrommet knyttet til kontroll og styring med offentlige tjenester og velferdstilbudet i Norge. Likeså deres understrekning av at det må unngås at TISA pålegger eller framtvinger privatisering, deregulering eller konkurranseutsetting av offentlige tjenester på nasjonalt eller lokalt nivå.

Avslutningsvis kan det nevnes at Utdanningsforbundet også følger med på relevant forskning når det gjelder handel. Blant forskning og dokumentasjon er rapporter fra European Trade Union Institute (ETUI) og Norsk Utenrikspolitiske Institutt (NUPI) særskilt relevante.

Oppsummert handler Utdanningsforbundets tiltak om informasjon, påvirkning og samarbeid.



[1] Education International (EI) er verdens største globale fagforening og representerer 32 millioner lærere i hele utdanningssystemet, forskere og annet utdanningspersonell. Organisasjonen har 402 medlemsorganisasjoner, deriblant Utdanningsforbundet, fra 171 land og områder.

[2] Generalavtalen om handel med tjenester (GATS) var den første multilaterale avtalen for handel med tjenester. GATS ble etablert i forbindelse med opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (WTO) i 1995.

[3] WTO-forhandlingene i Doha omfattet blant annet forhandlinger om handel med tjenester, eiendomsrettigheter, landbruk, industrivarer, handel og miljø og dumpingregler.

[4] WTOs tvisteløsningsmekanisme, «Dispute Settlement Understanding» (DSU), har mange likhetstrekk med en internasjonal domstol. DSU gjelder for alle medlemmer og alle deler av WTOs regelverk.

[5] Investor-State-Dispute-Settlement (ISDS) er en tvisteløsning mellom en investor og en stat. Denne tvisteløsningen er diskutert i TTIP-forhandlingene og en del av avtalen mellom EU og Canada (CETA). Se også kapittel 6 om bilaterale investeringsavtaler (BITs).

Et temanotat er en publikasjon på mellom 10-30 sider. Noen saksområder blir fulgt gjennom flere år og resulterer i årlige utgivelser. Andre saker er mer enkeltstående. 

Innholdet i denne publikasjonen er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før den blir offentliggjort.

Bank, Helene (2015a): 

«Seks ting du bør vite om TISA og TTIP», på hjemmesiden til For Velferdsstaten, publisert 26. februar 2015

Bank, Helene (2015b): «TISA til besvær», på hjemmesiden til For velferdsstaten, publisert 21. mai 2015

Bank, Helene (2015c): 

«TISA og TTIP: Politisk sprengkraft i detaljene», på hjemmesiden til For velferdsstaten, publisert 23. juni 2015

Bank, Helene (2016): 

«TISA gjer at Noreg må avregulere endå meir», på hjemmesiden til For velferdsstaten, publisert 23. mai 2016

Brende, Børge (2015): «Avtale kan gi eksportvekst», debattinnlegg i Dagens Næringsliv 9. april 2015

Council of European Municipalities and Regions (CEMR) (2015): «Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP). Commitments must comply with local and regional autonomy», posisjonspapir fra mai 2015

Education International (EI) (2015): 

«Resolution on TTIP, TISA, CETA, TPP and Similar Trade and Investment Agreements», vedtatt på EIs verdenskongress 22. juli 2015

Education International (EI) (2016): 

«Trade in Services Agreement TISA», EI briefing note mars 2016

European Trade Union Committee for Education (ETUCE) (2014): 

«Statement on Trade in Services Agreement (TISA) », april 2014

European Trade Union Committee for Education (ETUCE) (2016): 

«ETUCE policy on the TTIP», på hjemmesiden til ETUCE www@csee-etuce.org

Grindheim, Jan Erik (2015): 

«TTIP. Partnerskapsavtalen mellom EU og USA», CIVITA-rapport

Gunnesdal, Lars (2014): 

«Transatlantisk trøbbel. Handels- og investeringsavtale mellom EU og USA (TTIP)», Manifest senter for samfunnsanalyse rapport nr. 3/2014

Høyre og Fremskrittspartiet (2013): 

«Politisk plattform for en regjering utgått av Høyre og Fremskrittspartiet», vedtatt på Sundvollen 7. oktober 2013

KS (2015): 

«Kommunalt handlingsrom og forhandlinger om TTIP og TISA», vedtatt av hovedstyret i KS 22. juni 2015

Interdepartemental arbeidsgruppe (2014): 

«Konsekvenser for Norge av et handels- og investeringspartnerskap mellom EU og Norge», rapport offentliggjort 24. mars 2014

Landsorganisasjonen (LO) (2015a): «Posisjon TISA og TTIP», vedtak i LOs sekretariat 15. juni 2015

Landsorganisasjonen (LO) (2015b): 

«Høring – ny norsk modell for avtaler om fremme og beskyttelse av investeringer (investeringsavtaler)», LOs høringsuttalelse på regjeringenes forslag til modellavtale

Landsorganisasjonen (LO) (2015c): 

«Kort om noen viktige sider ved internasjonalisering og globalisering», samfunnsnotat nr. 8/2015

Lærerbloggen (2015) http//martinjohannessen.blogspot.no, forfattet av Martin Johannesen (2015): 

«Derfor bør skolen bekymre seg for TISA», publisert 13. desember 2015

Maurseth, Per Bottolf (2015): 

«Frihandelsavtalen mellom EU og Canada. Virkninger for Norge og norsk eksport av fisk», Norsk Utenrikspolitisk Institutt notat 858

Maurseth, Per Bottolf (2016): 

«Mer frihandel over Nordatlanteren?», NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk, publisert 22. februar 2016

Medin, Hege/Arne Melchior (2014): 

«Økonomiske virkninger av en frihandelsavtale mellom EU og USA», Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI) rapport nr. 6/2014

Melchior, Arne/Ulf Sverdrup (2015): «Interessekonflikter i norsk handelspolitikk», Universitetsforlaget

Myant, Martin/Ronan O´Brien (2015): 

«The TTIP´s impact: bringing in the missing issue», European Trade Union Institute, forkortet ETUI Working paper 2015

Nordens Facklige Samorganisation (NFS) (2015): 

«Nordic Trade Union position on the negotiations of a Trade and Investment Agreement between the US and the EU, (The Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP) », vedtatt av NFS sitt hovedstyre 26. november 2015

Public Services International (PSI) (2014): 

«TISA – en kamp mot offentlige tjenester. Avtalen om internasjonal handel med tjenesteyter (TISA) og næringslivets agenda», utarbeidet av Scott Sinclair og Hadrian Mertins-Kirkwood

Regionalkomiteen i EU (2015): 

«Den lokale og regionale dimension af aftalen om handel med tjenester (TISA)», uttalelse vedtatt på 115. plenarforsamling 3. og 4. desember 2015

Robertson, Susan L./Janja Komljenovic (2015): 

«Forum Shifting and Shape Making in Europe´s Negotiations on Trade in (Higher Education) Services». Paper presented at the European Consortium of Political Research Conference Montreal 2015

Seierstad, Dag (2014): 

«Hva skal Norge i TISA?», fagrådsblokken i handelspolitikk i Attac Norge, 26. april 2014

Sundvollen-erklæringen (2013): 

«Politisk plattform for en regjering utgått av Høyre og Fremskrittspartiet», vedtatt på Sundvollen 7. oktober 2013

Unio (2014): 

«Handelsavtaler og handel med tjenester», Unios notatserie nr. 4/2014, utarbeidet av Liz Helgesen og Åshild Olaussen

Unio (2015): 

«Høring – ny modell for avtaler om fremme og beskyttelse av investeringer (investeringsavtaler)», høringsuttalelse fra Unio på regjeringens forslag til modellavtale

Utdanningsforbundet (2006): 

«Handel med utdanning – GATS og EUs tjenestedirektiv», temanotat 2006/5, utarbeidet av Åshild Olaussen

Utdanningsforbundet (2015): «Vi utdanner Norge – overordnet politikk og vedtatte innsatsområder for landsmøteperioden 2016–2019», vedtatt på Utdanningsforbundets landsmøte i 2015

Utenriksdepartementet (2015): 

«Globalisering og handel. Muligheter og utfordringer for Norge i handelspolitikken», stortingsmelding nr. 29 (2014–2015)

Utenriksdepartementet (2016): 

«Hvordan lese det norske TISA-tilbudet?», Utenriksdepartementets hjemmeside

Wangberg, Ida Søraunet/Lars Gunnesdal/Helene Bank (2015): 

«Høyrepolitikk for all framtid? TISA-avtalen og folkestyret over fellestjenestene», Manifest tankesmie, rapport nr. 2/2015

Witoszek, Nina/Atle Midttun (2015): 

«Fra folkestyre til forretningsstyre», i Aftenposten 13. august 2015