Finansiering for likeverd og kvalitet? - endringer i finansieringen av private barnehager

Temanotat  1  /  2016

Barn skjærer poteter og gulerøtter i barnehagen.
Dette notatet tar for seg rammevilkårene for finansieringen av private barnehager. Foto: Tom-Egil Jensen

De økonomiske rammevilkårene er en viktig faktor for kvaliteten i barnehagene. Gode økonomiske rammevilkår gir mulighet til å ha høy bemanningstetthet og en høy andel barnehagelærere.

Publisert 29.02.2016

De økonomiske rammevilkårene er en avgjørende faktor for kvaliteten på barnehagetilbudet. Gode økonomiske rammevilkår gir barnehagene mulighet til å ha høy bemanningstetthet og en høy andel barnehagelærere. Dette er avgjørende kvalitetsfaktorer for et godt barnehagetilbud.

Det er ikke bare hvor mye penger barnehagene får som er av betydning, også utformingen av finansieringsordningen og hvilke krav som stilles til bruken av pengene påvirker kvaliteten på tilbudet i barnehagene.

Fra og med 1.1. 2016 er det gjennomført flere endringer i finansieringen av private barnehager. Det er gjort endringer i minimumstilskuddet, som er økt fra 98 prosent til 100 prosent av det de kommunale barnehagene får. I tillegg har regjeringen vedtatt endringer i hvordan tilskuddet til de private barnehagene skal beregnes. Endringene kan få betydning både for kvaliteten på barnehagetilbudet og for lønns- og arbeidsvilkårene til de som jobber i barnehagene.

Kort om private barnehager

Tall fra Utdanningsdirektoratet viser at det per 1.1.2014 var i overkant av 5400 ordinære barnehager i Norge. Av disse var 47 prosent private. Det går om lag 139 000 barn i private barnehager. Dette utgjør om lag 48 prosent av alle barn i barnehager i Norge.

I 2008 utgjorde private barnehager 45,3 prosent av alle ordinære barnehager. Det vil si at det har vært en økning frem til 2014. Det samme gjelder antall barn i private barnehager, som har økt fra 46 prosent i 2008 til i overkant av 48 prosent i 2014. Tall fra Utdanningsdirektoratet BASIL) viser at i samme periode har antallet kommersielle barnehager, som f.eks. aksjeselskaper, økt kraftig.

Utdanningsforbundet har om lag 8500 medlemmer som er ansatt i private barnehager.

Kvalitet i kommunale og private barnehager

Det er store forskjeller i strukturkvaliteten mellom barnehager, målt f.eks. ved indikatorene bemanningstetthet og andel barnehagelærere. Dette gjelder både kommunale og privat barnehager. Det finnes mange kommunale og private barnehager av høy kvalitet, samtidig som det finnes både offentlige og private barnehager med lavere kvalitet. I gjennomsnitt er det noe færre barn per ansatt i kommunale enn i private barnehager.

Det er også en noe høyere andel barnehagelærere i kommunale barnehager. Det er vanskelig å peke på en enkel faktor som kan forklare forskjellene mellom kommunale og private barnehager. Mulige årsaker kan være forskjeller i hvilke barn som går i private og kommunale barnehager, størrelsen på barnehagene, og ulike økonomiske rammevilkår. Kommersielle barnehager vil også ha incitamenter til å drive mer «effektivt», for slik å oppnå størst mulig fortjeneste. Forskjellene mellom offentlige og private barnehager ved disse to indikatorene har blitt mindre de siste årene.

Finansiering av barnehager

Fram til 2011 ble barnehagesektoren finansiert gjennom øremerkede statlige midler. Fra 2011 ble disse midlene innlemmet i rammetilskuddet, som fordeles til kommunene gjennom inntektssystemet. Dette betyr at kommunene står fritt til å prioritere barnehager opp mot andre sektorer, så lenge de følger de kravene som er fastsatt i lov.

Kostnadene per barn i barnehage har økt de siste årene, men det er svært store forskjeller mellom kommuner og mellom barnehagene i kostnader per barn. Kostnadene varierer fra under 140 000 kroner per barn i noen kommuner, til over 240 000 kroner i andre.

Kommunale tilskudd står for i underkant av 80 prosent av inntektene til private barnehager. I 2014 tilsvarte dette over 18 mrd. kroner. I tillegg til dette kommer i hovedsak foreldrebetalingen som dekker om lag 20 prosent av kostnadene.

De kommunale tilskuddene til private barnehager er basert på kostnadene per plass i kommunale barnehager. Før 2013 fikk de private barnehagene 92 prosent av kostnadene i kommunale barnehager i tilskudd, i 2013 ble dette økt til 96 prosent og fra 1.1.2016 får de private barnehagene tilskudd tilsvarende 100 prosent av kostnadene per plass i kommunale barnehager.

Som nevnt over er det store variasjoner i kostnaden per barn i kommunale barnehager. Dette har ført til tilsvarende store forskjeller i tilskuddssatsene til private barnehager mellom kommunene. Disse varierer fra under 150 000 kroner til over 225 000 kroner per plass (PBL 2015).

Det har over tid vært betydelig uro og konflikter mellom private barnehager og kommunen som barnehagemyndighet, vedrørende beregningsgrunnlaget for tilskuddet til de private barnehagene. Ordningen har også blitt kritisert for å gi kommunene et kraftig incitament for å spare i kommunale barnehager, da disse innsparingene medfører en reduksjon i tilskuddet til private barnehager. Én krone spart i en kommunal barnehage gir én krone mindre i tilskudd til private barnehager.

Finansieringen av barnehagesektoren ble senest i 2015 kritisert av OECD i deres «Policy Review» av Norge. De peker på at finansieringssystemet er for komplisert og at det er store forskjeller i ressurs¬innsatsen på barnehagesektoren mellom kommunene (OECD 2015).

Ny finansieringsordning

Kunnskapsdepartementet har over tid vurdert endringer i finansieringssystemet for private barnehager. Dette er blant annet basert på konsekvensene av den opprinnelige tilskuddsordningen og det betydelige konfliktnivået mellom kommunen som tilskuddsgiver og private barnehager. Våren 2015 sendte Utdanningsdirektoratet ut på høring to ulike modeller for finansiering av private barnehager (Utdanningsdirektoratet 2015). Den ene modellen var en justert utgave av den daværende modellen, der tilskuddssatsene fortsatt er basert på kostnadene i kommunale barnehager. Den alternative modellen var basert på en nasjonal sats, justert for bemanningstetthet i kommunen. I høringen ble det også foreslått endringer i hvordan tilskuddene til pensjon og kapital skal beregnes.

Forslagene i høringen fra direktoratet inneholdt ingen endringer i lovverket som kan sikre at offentlige midler blir brukt til barnehageformål og ikke privat fortjeneste. Det var heller ingen forslag til strengere nasjonale kvalitetskrav for alle barnehager, som f.eks. krav til økt pedagogtetthet eller bemanningstetthet.

Hovedlinjene i finansieringsordningen videreført

En nasjonal sats ville ha gitt private barnehager relativt like rammevilkår i hele landet, samtidig ville en slik ordning kunne medføre at kommunale og private barnehager i samme kommune får ulike rammevilkår. En nasjonal sats vil også bety at lokalpolitikerne i kommunen får mindre muligheter til å styre ressursbruken i private barnehager. En lokal sats sikrer større likhet mellom kommunale og private barnehager i samme kommune og gir mer lokal styring, men gir i mindre grad like økonomiske rammevilkår for privat barnehager på tvers av kommunene.

Til tross for betydelig motstand mot begge forslagene i høringsrunden, valgte regjeringen å beholde en justert utgave av det daværende systemet med en kommunal sats. Regjeringen begrunnet dette med et ønske om mindre statlig detaljstyring, hensynet til lokaldemokratiet og at man med en kommunal sats vil sikre at kommunene fortsatt har mulighet til å gjøre lokale prioriteringer og ivareta en helhetlig barnehagepolitikk i egen kommune. Regjeringen fryktet blant annet at en nasjonal sats, som beskrevet over, ville gi for store forskjeller mellom kommunale og private barnehager i samme kommune.

I høringsnotatet viste direktoratet også til at private barnehager med nyere bygg ikke har fått dekket sine utgifter med dem gamle ordningen med et eget kapitaltilskudd. Regjeringen innførte derfor en gradert nasjonal sats basert på barnehagens byggeår. Dette betyr at nyere barnehager nå vil få mer i tilskudd enn eldre barnehager.

Regjeringen har i statsbudsjettet for 2016 også økt tilskuddet fra 98 til 100 prosent av det de kommunale barnehagene får (Kunnskapsdepartementet 2016). Med dette har regjeringen innført tilnærmet lik finansiering av private og kommunale barnehager. Hvis vi ser endringene i pensjon, kapitaltilskudd og minimumstilskudd under ett, vil disse endringene i sum innebære en viss reduksjon i tilskuddene til private barnehager.

Med en videreføring av hovedlinjene i finansieringssystemet av private barnehager, aksepterer regjeringen at det er betydelige variasjoner i ressursbruk til barnehager mellom kommunene, og gir relativt like rammevilkår mellom private og kommunale barnehager i samme kommune uten å stille krav til lik strukturkvalitet eller likeverdige lønns- og arbeidsvilkår.

Både den gamle ordningen og ordningen som ble innført fra og med 2016 har som konsekvens at det verken for kommunene eller private barnehageeiere lønner seg å bruke ressurser for å øke den strukturelle kvaliteten i barnehagene. For kommunene vil økt ressursbruk i kommunale barnehager gi økte kostnader i de kommunale barnehagene, og økte kostnader til tilskudd til de private barnehagene. For de private barnehagene er det ingen kobling mellom tilskuddet og krav til hvor mye penger de bruker på den strukturelle kvaliteten. Økt satsing på kvalitet vil dermed gi lavere fortjeneste i de private barnehagene.

Risiko for svake pensjonsvilkår

Tilskuddet til private barnehager var tidligere basert på kostnadene per plass i de kommunale barnehagene i kommunen den private barnehagen ligger. Dette inkluderte kommunens kostnader til pensjon. Flere ulikheter mellom kommunal og offentlig pensjon betyr samlet sett at de private barnehagene i gjennomsnitt har billigere forsikringsordninger enn kommunale barnehager. Mange private barnehager fikk dermed tilskudd for høyere pensjonsutgifter enn de faktisk hadde (PWC 2015).

På bakgrunn av dette har regjeringen bestemt at kommunens pensjonsutgifter ikke skal være med i grunnlaget for beregningen av driftstilskuddet til private barnehager. Istedenfor skal kommunen legge på 13 prosent av brutto lønnsutgifter i kommunens egne, ordinære barnehager. Regjeringen begrunner dette med at endringen vil medføre at tilskuddet til pensjon samsvarer bedre med de faktiske pensjonsutgiftene i de private barnehagene. Ifølge Kunnskapsdepartementet betyr dette at 90 prosent av de private barnehagene vil få et pensjonstilskudd som er likt med eller overstiger de faktiske pensjonskostnadene som de private barnehagene har.

I den nye forskriften stilles det ingen krav til at tilskuddet til pensjon rent faktisk skal brukes til pensjonsordninger for de ansatte. Dette betyr at det er helt åpent for private barnehageeiere å tilby sine ansatte langt billigere og dårligere ordninger. Barnehageeierne som tilbyr sine ansatte en billig pensjonsordning vil kunne ta deler av pensjonstilskuddet som fortjeneste, mens barnehageeiere som gir sine ansatte en god pensjonsordning vil komme forholdsmessig dårligere ut
.

Barnehager med særlig høye pensjonskostnader

Det skal etableres en egen søknadsbasert ordning for barnehager med særlig høye pensjonsutgifter. I den nye forskriften blir det lagt til grunn at pensjonsutgiftene til den private barnehagen må være vesentlig høyere enn det som blir dekket gjennom påslaget på 13 prosent, for at barnehagen skal få innvilget søknaden. Pensjonsutgiftene som ikke blir dekket innenfor de 13 prosentene, må ha avgjørende betydning for barnehagens videre drift. Dersom barnehagen har samme eller høyere pensjonsutgifter som kommunen, skal den i følge Utdanningsdirektoratet normalt ha krav på ekstra tilskudd. Det er grunn til å tro at mange barnehager med høye pensjonsutgifter ikke vil oppfylle alle disse kravene.

For å få innvilget søknaden om ekstra tilskudd til pensjon, er det gjennom forskriften også krav om at barnehagens pensjonsavtale må være inngått før 1.1.2015. Det er fortsatt noe uklart hvordan dette kravet skal tolkes – hvor går skillet mellom en ny avtale og en endring av den eksisterende? Dette kravet vil kunne påvirke handlingsrommet til barnehager som har inngått pensjonsavtale før 1.1.2015 og som oppfyller de øvrige kravene for å få ekstra tilskudd. Hvis disse barnehagene av ulike årsaker må inngå en ny avtale med endrede vilkår, kan dette bety at de ikke lenger har krav på å få dekket de høye pensjons¬kostnadene. Det innebærer at disse barnehagene enten blir låst i den eksisterende avtalen som ble inngått før 1.1.2015, eller mister det ekstra tilskuddet hvis de inngår en ny avtale.

Finansieringssystem for økt privatisering

Forskjellene i driftskostnader mellom kommunale og private barnehager har blitt mindre de siste årene, men analyser av Telemarksforsking viser at kommunale barnehager er dyrere å drive enn private, også når det blir tatt hensyn til kostnader til tilrettelegging for barn med særskilte behov (Lunder og Eika 2015). Telemarksforsking forklarer de høyere kostnadene i kommunale barnehager med noe høyere bemanningstetthet enn i private barnehager, men trekker særlig frem de klart høyere pensjonskostnadene i kommunale barnehager som forklaring.


Ordningen med lokale satser gjør at det i mange tilfeller vil være lønnsomt for kommunene å privatisere de kommunale barnehagene som er dyrere enn gjennomsnittet i kommunen. Dette kan være små barnehager med små barnegrupper, barnehager som av ulike grunner har høy bemanningstetthet, eller barnehager hvor de ansatte har lang ansiennitet. Ved å privatisere disse barnehagene oppnår kommunen innsparinger på flere måter. Kommunen får en direkte innsparing ved at barnehagen som før var dyrere enn gjennomsnittet, nå kun får tilskudd tilsvarende gjennomsnittskostnadene i de kommunale barnehagene.

Differansen mellom gjennomsnittskostnadene i kommunene og kostnadene i den privatiserte barnehagen blir en direkte innsparing for kommunen. I tillegg vil kommunen få en indirekte innsparing ved privatisering av de kommunale barnehagene som er dyrere enn gjennomsnittet i kommunen, da dette gjør at de gjennomsnittlige kostnadene i de kommunale barnehagene blir lavere. Dette gjør at alle de private barnehagene får lavere tilskudd. Problemstillingen kan være aktuell både i små og store kommuner.

I den gamle finansieringsordningen kunne kommunene unnta de aller dyreste kommunale barnehagene fra beregningsgrunnlaget for tilskudd til de private barnehagene. Dette kunne f.eks. være barnehager som av ulike grunner har spesielt høy bemanningstetthet, eller spesielt små barnehager som kommunen har for å gi et godt barnehagetilbud i alle deler av kommunene. Denne muligheten er nå fjernet, slik at disse spesielt dyre barnehagene vil inngå i beregningsgrunnlaget for tilskudd til private barnehager. Dette vil trolig forsterke kommunenes incitament til å privatisere de dyreste kommunale barnehagene.

Ideelle og kommersielle barnehager

Det er ikke i strid med barnehageloven eller annet lovverk å drive en barnehage for å oppnå størst mulig fortjeneste. Det er vanskelig å telle antallet kommersielle barnehager som driver barnehager med målsetting om fortjeneste. Det kan være vanskelig å bedømme om barnehagen drives kommersielt eller ideelt, og barnehager og barnehageeiere som tidligere drev på ideell basis kan forandre formålet med driften i en mer kommersiell retning. Men mye tyder på at det har vært en kraftig vekst i antallet kommersielle, og fall i antall ideelle barnehager.
Tall Utdanningsforbundet har innhentet fra Utdanningsdirektoratet viser at det i 2005 var drøyt 500 barnehager organisert som aksjeselskap. I 2014 hadde dette økt til over 1200 barnehager. Samtidig har antallet barnehager som er organisert som stiftelser – som ikke kan ta ut utbytte – falt fra om lag 370 til under 200. Antallet foreldreeide barnehager har også falt mye i samme periode. Dette har resultert i at over 60 prosent av de private barnehagene trolig drives på kommersielt grunnlag i dag.

Det kan også se ut til at de private barnehageselskapene har blitt større. Det finnes i dag store konsern som f.eks. Læringsverkstedet og Norlandia, som hver eier mange titalls barnehager. Flere barnehager inngår også i store internasjonale konserner som driver virksomhet i mange land og ulike bransjer.

Tall fra Utdanningsdirektoratet viser at det i gjennomsnitt kan se ut til kommersielle barnehager har en noe lavere bemanningstetthet enn ideelle barnehager. Tallene fra Utdanningsdirektoratet viser at barnehager som er organisert som aksjeselskap har en noe lavere bemanningstetthet enn barnehager som er organisert som stiftelser eller samvirker. Når vi ser på andelen barnehagelærere, ser det ut som forskjellene mellom ideelle og kommersielle er små.

Telemarksforsking (Eika og Lunder 2015) estimerte at de private barnehagene i 2013 i sum hadde et totalt netto overskudd på i overkant av 600 millioner kroner. Det er per i dag relativt få krav i barnehage¬loven og tilhørende forskrifter som begrenser private barnehageeieres mulighet til å ha fortjeneste på barnehagedriften. Så lenge de private barnehagene følger de generelle kravene i barnehageloven, står de fritt til å tjene penger. Den eneste begrensningen er barnehagelovens § 14-A, der de private barnehagene må oppfylle tre krav for at årsresultatet blir definert som «rimelig».

  • Barnehagen kan bare belastes kostnader som direkte vedrører godkjent drift av barnehagen
  • Barnehagen kan ikke overfor eier eller eiers nærstående eller selskap i samme konsern som eier foreta transaksjoner og belastes kostnader på vilkår eller med beløp som avviker fra eller overstiger det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter
  • Barnehagen kan ikke ha vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager


Det er uklart hva som ligger i begrepet «vesentlig lavere personalkostnader», og det finnes få eksempler på at § 14-A har blitt brukt for å begrense barnehagens utbytte. Den manglende bruken av § 14-A blir trolig forsterket av at mange kommuner mangler kompetanse til å kontrollere barnehagene. En slik kontroll vil være svært ressurskrevende og kreve spesialisert juridisk og økonomisk kompetanse, som det er grunn til å tro at mange kommuner ikke har. En undersøkelse viste f.eks. at om lag 90 prosent av kommunene med under 2500 innbyggere ikke har ansatt egne jurister (Utdanningsdirektoratet 2011). Denne bestemmelsen har dermed hatt liten praktisk betydning for private barnehageeieres mulighet til å ta ut utbytte.

I den nye finansieringsordningen for private barnehager er det ingen endringer som i vesentlig grad vil begrense private barnehagers mulighet til å ta ut fortjeneste.

Begrensede muligheter for demokratisk styring av private barnehager

Tilskuddsordningen har blitt kritisert for at det er for svake muligheter for kommunene som skal utbetale tilskuddet, til å stille krav og kontrollere bruken av midler.

Da tilskuddet er direkte basert på kostnader i kommunale barnehager, vil private barnehager få høyere tilskudd hvis de ligger i kommuner som har høye kostnader i kommunale barnehager. De høye kostnadene kan f.eks. skyldes høy bemanningstetthet. Men de private barnehagene står fritt til selv å fastsette eksempelvis bemanningen så lenge de oppfyller minimumskravene i barnehageloven. Kommunen har i slike tilfeller ikke adgang til å kreve at de private barnehagene skal bruke det høye tilskuddet til å ha tilsvarende høy bemanningstetthet som de kommunale barnehagene. Omvendt vil private barnehager som ønsker å ha høyere bemanning enn kommunale barnehager, ikke få tilskudd til å finansiere dette.

Det er heller ikke slik at en kommune som sliter med å oppnå full barnehagedekning, kan pålegge en privat barnehage å prioritere barn med rett til plass. Dette medfører at det kan oppstå situasjoner der kommuner som har store problemer med å skaffe barnehageplass til alle barn med rett til plass, må utbetale tilskudd til barn i private barnehager uten rett til plass.

Kommunene har også begrensede muligheter til å pålegge de private barnehagene andre krav enn de som følger av nasjonal lovgivning i f.eks. barnehageloven. Dette gjelder blant annet mulighetene til å bestemme at de private barnehagene skal ha tilsvarende lønns- og arbeidsvilkår som kommunale barnehager.

Det er videre relativt svake nasjonale kvalitetskrav for både private og kommunale barnehager. Det eneste kvantitative absolutte kravet er kravet om pedagogtetthet. Her kreves det at det skal være minimum én pedagogisk leder per 14–18 barn når barna er over tre år, og én pedagogisk leder per 7–9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer.

Utdanningsforbundet om finansiering av private barnehager

Utdanningsforbundet mener at finansieringen av barnehagene må ha som mål å sikre likeverdig og høy kvalitet i barnehagetilbudet for alle barn. Alle barnehager må gis rammevilkår som legger til rette for å drive etter intensjonene i barnehageloven, gi et godt oppvekst- og læringsmiljø for barna, kontinuerlig kvalitetsutvikling og kompetanseutvikling og gode arbeidsvilkår for de ansatte.

Utdanningsforbundet mener at finansieringen av private barnehager burde inkludere strengere krav til bruk av midlene, slik at offentlige tilskudd i sin helhet kommer barna til gode og ikke blir fortjeneste for private eiere.

Forbundet mener at endringene i finansieringen av private barnehager må følges av strengere nasjonale kvalitetskrav for alle barnehager, slik at vi får et kvalitativt likeverdig tilbud for alle barn uavhengig av hvor de bor og eieren av barnehagen. Spesielt viktig er det med nasjonale krav til pedagogtetthet og bemanning.

Utdanningsforbundet mener ordningen med lokal sats gir kommunene for sterke incitamenter til å spare i kommunale barnehager. En reduksjon i kostnadene i kommunale barnehager gir en tilsvarende reduksjon i tilskuddene til private barnehager, slik at kommunene får en dobbel innsparingseffekt.

Utdanningsforbundet er skeptiske til konsekvensene av å innføre et sjablongtillegg på 13 prosent til pensjon, kombinert med en søknadsbasert tilskuddsordning for barnehager med særlig høye pensjonsutgifter. Det er stor risiko for at disse kravene vil gjøre forhandlinger om fremtidige pensjonsordninger mer krevende.


Utdanningsforbundet ønsker demokratisk styring av utdanning, og at offentlige tilskudd i sin helhet skal komme barn og elever til gode. Utdanningsforbundet vedtok på landsmøtet i 2015 å arbeide mot økt privatisering, konkurranseutsetting og kommersialisering av barnehager og skoler (Utdanningsforbundet 2016).

For Utdanningsforbundet er det viktig at ansatte i private barnehager får en lovfestet rett til lønns- og arbeidsvilkår som i kommunale barnehager, og at finansieringsordningen knyttes mer direkte til at slike vilkår er oppfylt.

Endringen i finansieringen av private barnehager som trådte i kraft 1.1.2016 er i liten grad i tråd med de endringene Utdanningsforbundet mener er nødvendig for å sikre likeverdig og høy kvalitet i barnehagetilbudet for alle barn.

Saksansvarlig; Nicolai Stensig

Et temanotat er en publikasjon på mellom 10-30 sider. Noen saksområder blir fulgt gjennom flere år og resulterer i årlige utgivelser. Andre saker er mer enkeltstående. 

Innholdet i denne publikasjonen er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før den blir offentliggjort.

Kommunene som barnehagemyndighet

Prop. 1 S (2015-2016) Kunnskapsdepartementets fagproposisjon

Kostnader i barnehager i 2013 og nasjonale satser for 2016. Telemarksforsking

Early Childhood Education and Care Policy Review NORWAY

http://www.enbedrebarnehage.no/ [Lest 15. september 2015]

Ny finansiering ikke-kommunale barnehager

Høring – finansiering av private barnehager

Små kommuner og skoleeierrollen

Protokoll Utdanningsforbundets landsmøte 2015