Finansieringssystemet i høyere utdanning - hvordan påvirker det kvaliteten i sektoren?

Temanotat  4  /  2014

Hvordan påvirker finansieringssystemet kvaliteten i høyere utdanning? Universiteter og høyskoler har et omfattende samfunnsmandat knyttet til forskning, undervisning og formidling.

Publisert 23.06.2014

Temanotat 4/2014: Finansieringssystemet i høyere utdanning – hvordan påvirker det kvaliteten i sektoren? (pdf)

1. Innledning

I april 2014 nedsatte regjeringen en ekspertgruppe ledet av forskningsdirektør Torbjørn Hægeland, bestående av norske og nordiske fagpersoner som skal gjennomgå finansieringen av universiteter og høyskoler. I mandatet til gruppen blir det framhevet at hovedhensikten med gjennomgangen er å utvikle finansielle virkemidler som på en bedre måte enn i dagens system vil understøtte god måloppnåelse for universiteter og høyskoler, samlet og enkeltvis.

Ekspertgruppen skal gjennomgå modellen for finansiering av universiteter og høyskoler, og fremme forslag til hvordan denne kan forbedres. I mandatet blir det videre framhevet at med modellen for finansiering menes alle statlige finansieringskanaler for universiteter og høyskoler, både den direkte grunnbevilgningen fra Kunnskapsdepartementet (inkludert finansieringssystemet for universiteter og høyskoler med resultatbaserte mekanismer), og nasjonale konkurransearenaer. Gruppen skal også vurdere hvordan ekstern finansiering fra EU kan stimuleres.

Fotnote: konkurransearenaer

Målrettede forskningsmidler som lyses ut av Norges forskningsråd

Statlige myndigheter legger gjennom lov- og regelverk, eierstyring og andre virkemidler føringer for prioriteringene ved institusjonene. Dette betyr at statlige finansielle virkemidler generelt og finansieringssystemet særskilt bare er ett av flere styringsverktøy for å nå målene som er satt for sektoren. Det kan være vanskelig å isolere finansieringssystemets virkninger og konsekvenser fra følgene av andre tiltak og reformer i sektoren på den ene siden og institusjonenes egne prioriteringer på den andre. Finansieringssystemet er imidlertid av sentral betydning for institusjonenes rammebetingelser og særlig viktig for å nå de overordnede nasjonale målsetningene.

I dette temanotatet er det den direkte grunnbevilgningen fra Kunnskapsdepartementet som er hovedtemaet. Grunnbevilgningen fordeles mellom universitetene og høyskolene gjennom et finansieringssystem som består av tre komponenter med tilhørende insentiver og indikatorer. Institusjonene mottar disse midlene som en ramme. Styret ved den enkelte institusjon har ansvar for å forvalte disse midlene best mulig og gjøre nødvendige prioriteringer for å nå målene som er fastsatt for sektoren. Rammene for dette temanotatet gir ikke rom for å gå nærmere inn på hvordan den enkelte institusjon forvalter den tildelte økonomiske rammen. I kapittel 4 ser vi imidlertid nærmere på finansieringssystemets direkte og indirekte betydning for kvaliteten i lærerutdanningene, og i hvilken grad finansieringssystemet kan sies å støtte oppunder de nasjonale målsettingene for disse utdanningene. I vårt avsluttende kapittel vil vi berøre forholdet mellom nasjonal tildeling på den ene siden og institusjonelle budsjettmodeller og prioriteringer på den andre.

Fotnote: finansieringssystem

I dette temanotatet skiller vi mellom finansieringssystem og finansieringsmodell. Vi bruker begrepet finansieringssystem om det nasjonale fordelingssystemet og finansieringsmodell om institusjonenes fordeling av midlene de mottar.

Formålet med temanotatet er å gi Utdanningsforbundets medlemmer og tillitsvalgte et oppdatert kunnskapsgrunnlag som kan bidra til at organisasjonen deltar aktivt i den pågående debatten om finansieringssystemet. Et finansieringssystem vil alltid være preget av spenninger mellom kryssende hensyn. Det skal bygge oppunder institusjonenes strategiske og langsiktige satsinger, samtidig som det skal belønne resultater. Finansieringssystemet skal også inneholde mekanismer som stimulerer til konkurranse, faglig samarbeid og arbeidsdeling. Finansieringssystemet skal gi rom for at institusjonene får utøve sin autonomi og akademiske frihet samtidig som det skal underbygge nasjonale mål og politiske føringer. Mange aktører i sektoren uttrykker et ønske om et helhetlig og transparent system som samtidig makter å ta hensyn til institusjonenes ulikheter og særpreg og stimulere til økt mangfold og spesialisering.

I kapittel 2 blir innretningen og oppbyggingen av finansieringssystemet presentert. Systemet ble innført i 2002 og har siden vært vurdert i ulike offentlige utvalg som vi omtaler her. I kapittel 3 ser vi nærmere på de viktigste innvendingene som har framkommet mot finansieringssystemet. Deretter utreder vi nærmere enkelte sider ved finansieringssystemet og dens betydning for kvaliteten i lærerutdanningene (kapittel 4), med særlig vekt på utfordringer omkring de vitenskapelig ansattes arbeidsvilkår, praksisopplæringen og formidling av kunnskap. Til slutt har vi forsøkt å samle de viktigste momentene i et oppsummerende kapittel (kapittel 5).

2. Et nasjonalt finansieringssystem

2.1 Statens styring av universitets- og høyskolesektoren

I Lov om universiteter- og høyskoler er de overordnede nasjonale målsetningene for universitets- og høyskolesektoren nedfelt. I formålsparagrafen (§ 1–1) gis det uttrykk for at universiteter og høyskoler skal a) tilby høyere utdanning på høyt internasjonalt nivå, b) utføre forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid på høyt internasjonalt nivå, og c) formidle kunnskap om virksomheten og utbre forståelse for prinsippet om faglig frihet og anvendelse av vitenskapelige og kunstneriske metoder og resultater, både i undervisningen av studenter, i egen virksomhet for øvrig og i offentlig forvaltning, kulturliv og næringsliv.

De statlige utdanningsmyndighetene har et utvalg virkemidler som skal bidra til at nasjonale målsetninger for sektoren nås. Disse kan overordnet sett deles inn i tre kategorier:

Lov – og regelverk

Universitetene og høyskolenes virksomhet er relativt omfattende regulert gjennom universitets- og høyskoleloven. Loven er felles for både statlige og private virksomheter. Loven oppstiller de overordnede formålene og forventningene til UH-institusjonene innenfor deres kjerneområder: utdanning, forskning og kunstnerisk utviklingsarbeid og formidling. For de statlige universitetene og høyskolene er det også satt rammer for organiseringen, ved at det blant annet er fastsatt bestemmelser om styresammensetning og alternative modeller for organisering av den øverste ledelsen.

NOKUT er et faglig uavhengig organ under Kunnskapsdepartementet (KD) med et eget styre som øverste beslutningsorgan. Lærestedene har ansvar for kvaliteten i egne utdanningstilbud, mens NOKUT har som oppgave å akkreditere nye utdanningstilbud og institusjoner, føre tilsyn med eksisterende utdanninger og evaluere institusjonenes systematiske kvalitetsarbeid.

Selv om UH-institusjonene er faglig uavhengige og selv fastsetter sine studieplaner og det faglige innholdet i utdanningene, er det for en rekke profesjonsutdanninger fastsatt nasjonale rammeplaner som på overordnet nivå regulerer innretning og innhold i utdanningene. Rammeplanene med tilhørende forskrift angir mål og formål med utdanningene, viser utdanningenes omfang og innhold og gir retningslinjer for organisering, arbeidsmåter og vurderingsformer. Rammeplanene er forpliktende for institusjonene, de tilsatte, studentene og representantene for praksisopplæringen og skal sikre et nasjonalt likeverdig faglig nivå.

Eierstyring

De statlige universitetene og høyskolene er organisert som forvaltningsorganer med KD som eier. Dette innebærer at UH-sektoren er direkte underlagt departementets instruksjonsmyndighet, med mindre denne er avskåret i lov – hvilket er tilfellet for akademisk frihet og individuelle ansettelser og utnevnelser. Styret er det øverste organet ved institusjonen, men KD har et stort ansvar for UH-institusjonenes løpende virksomhet.

Mål- og resultatstyring er det overordnede styringsprinsippet i staten og KD skal legge dette prinsippet til grunn i sin eierstyring av institusjonene. Kunnskapsdepartementet følger opp institusjonenes resultater og måloppnåelse gjennom en tilstandsrapport som utarbeides hvert år for hele sektoren, og gjennom egne analyser av resultatene ved den enkelte institusjon. På bakgrunn av disse analysene gjennomfører KD årlige etatsstyringsmøter med hver enkelt institusjon der de på et overordnet nivå gir institusjonen tilbakemeldinger om resultater, strategier og forventninger framover.

Finansiering

Et insentivbasert finansieringssystem ble innført med kvalitetsreformen i 2002 og skulle bidra til å realisere denne reformens mål om økt kvalitet, blant annet uttrykt som bedre studiekvalitet og større effektivitet i studiene. Det ble stilt tydeligere krav om at utdanningene skulle være forskningsbasert og tettere oppfølging av hver enkelt student ble vektlagt.

Universitetene og høyskolene rammefinansieres i all hovedsak av statlige midler som fordeles gjennom finansieringssystemet som er satt sammen av tre komponenter; 1) en langsiktig og strategisk bevilgning, 2) resultatbasert uttelling for resultater innenfor utdanning, og 3) uttelling for resultater innenfor forskning.

Det er styret ved den enkelte institusjon som har ansvar for å forvalte den samlede rammebevilgningen best mulig og gjøre nødvendige prioriteringer for å nå målene som er fastsatt for sektoren. Den enkelte institusjon må selv vurdere i hvilken grad de nasjonale insentivene for utdanning og forskning skal videreføres i den interne fordelingen av midler, eller om det er behov for andre insentiver for å støtte opp under egne strategier ved institusjonene. Forskjeller mellom institusjonene med hensyn til hvordan midlene blir fordelt internt, kan bidra til både å forsterke og utjevne svakheter og skjevheter i det nasjonale finansieringssystemet.

2.2 Dagens finansieringssystem for universiteter og høyskoler

Finansieringssystemet gjelder både for statlige universiteter og høyskoler, og for private høyskoler. Rammebevilgningen til universiteter og høyskoler bevilges over KDs budsjett.

Den statlige rammebevilgningen er satt sammen av tre komponenter. Basiskomponenten skal være langsiktig og strategisk bevilgning. Utdanningskomponenten er en resultatbasert uttelling for resultater innenfor utdanning. Forskningskomponenten skal gi uttelling for resultater innen forskning. I det følgende beskrives disse tre komponentene i finansieringssystemet mer inngående.

Basiskomponenten

Formålet med denne komponenten er å sikre stabilitet og forutsigbarhet slik at institusjonene kan drive en langsiktig planlegging. Komponenten er relativt stor i forhold til de insentiv- og resultatbaserte komponentene. Den utgjør om lag 60 prosent av den samlede statlige bevilgningen. I denne bevilgningen ligger midler til alle sider ved universitetenes og høyskolenes samfunnsoppdrag, både utdanning, forskning, formidling og kontakt med samfunns- og arbeidsliv.

Bevilgningen dekker 60 prosent av hver tildelte studieplass, utvikling og vedlikehold av infrastruktur, samt Stortingets og institusjonens egne strategiske satsingsområder. Grunnlaget for beregningen av midlene er institusjonenes ståsted i 2002. Tildelingen tar med andre ord utgangspunkt i institusjonens bevilgninger og resultater i årene før finansieringssystemet ble innført, men korrigeres for lønns- og prisvekst og endringer i tildelte studieplasser.

Utdanningskomponenten

I motsetning til basiskomponenten er utdanningskomponenten resultatbasert og skal gjenspeile resultater den enkelte institusjon har oppnådd på indikatorene antall avlagte studiepoengsenheter og antall inn- og utreisende utvekslingsstudenter. De to indikatorene skal stimulere institusjonene til å utvikle attraktive studietilbud som gir utdanning av høy kvalitet og som får studentene til å lykkes i sine studieløp. Institusjonenes resultater måles i forhold til indikatoren avlagte studiepoeng.

Utdanningskomponenten utgjør ca. 25 prosent av den samlede rammebevilgningen. Budsjettrammen er åpen, det vil si at den ikke har en øvre grense. En institusjon som forbedrer sine resultater, vil få en tilsvarende økning i bevilgningen. For å fange opp kostnadsforskjellene mellom de ulike undervisnings­tilbudene i sektoren er det opprettet seks ulike utdanningskategorier og fastsatt pris per enheter av 60 studiepoeng innenfor hver av disse. Finansieringen av tildelte studieplasser er følgelig todelt, ved at 60 prosent av kostnadene dekkes over basiskomponenten og de siste 40 prosentene ligger i den resultatbaserte utdanningskomponenten. Denne utbetales etterskuddsvis på grunnlag av innberettede data fra lærestedene. Ikke-tildelte studieplasser dekkes bare med disse 40 prosentene.

Fotnote: 60 studiepoeng innenfor hver av disse.

Utdanningskategoriene drøftes nærmere i kapittel 4.

Forskningskomponenten

Denne komponenten består av både en strategisk og en resultatbasert bevilgning (henholdsvis ca.
8 prosent og ca. 6 prosent av den samlede bevilgningen). I den strategiske bevilgningen inngår blant annet midler til rekrutteringsstillinger og vitenskapelig utstyr i tillegg til strategiske forskningsmidler.

Den resultatbaserte omfordelingen (RBO) skjer på grunnlag av institusjonenes oppnådde resultater på fire indikatorer, som skal stimulere til økt forskningsaktivitet og til konkurranse mellom institusjonene om forskningsbevilgningene:

  • antall doktorgradskandidater, kandidater fra Program for kunstnerisk utviklingsarbeid og samarbeid om doktorgradsutdanning,
  • publikasjonspoeng beregnet på grunnlag av vitenskapelige publiseringer i særskilte tidsskrifter

Fotnote: særskilte tidsskrifter

 Indikator utviklet av Universitets- og høgskolerådet (UHR) på oppdrag fra KD (Vekt på forskning 2004) og innført med virkning fra budsjettåret 2006.

  • tilskudd på grunnlag av mottatt tildeling fra EUs rammeprogram for forskning og definerte randsoneaktiviteter tilknyttet dette,
  • tilskudd på grunnlag av mottatt tildeling fra Norges forskningsråd og regionale forskningsfond.

I motsetning til utdanningskomponenten er denne budsjettrammen lukket og beregnes som en resultat­basert omfordeling (RBO) mellom institusjonene. Vi kommer nærmere inn på konsekvensene av dette i kapittel 2.3.

2.3 Bakgrunnen for dagens finansieringssystem

Hovedtrekkene i dagens finansieringssystem ble innført i forbindelse med kvalitetsreformen, samtidig som innretningen av systemet over tid har blitt vurdert. I det følgende beskrives bakgrunnen for og noen av vurderingene som underveis er lagt til grunn.

Mjøs-utvalget

I 1998 nedsatte regjeringen Bondevik I et utvalg til å utrede høyere utdanning etter år 2000. Utvalget fikk i mandat å gi en samlet framstilling av høyere utdanning, og vurdere behovet for endringer i sektoren, i lys av blant annet internasjonal utvikling og nye krav fra studenter, samfunns- og næringsliv. Mjøs-utvalget foreslo blant annet at de statlige institusjonene skulle gis større selvstendighet, innføring av et nytt finansieringssystem for høyere utdanning, organisering av statlige institusjoner i egne rettssubjekter, utarbeidelse av et felles lovverk for statlige og private institusjoner og implementering av prinsipper nedfelt i Bolognaerklæringen og Prahakommunikeet, herunder med tettere oppfølging av enkelt­studenter, innføring av en ny gradsstruktur, og opprettelsen av et eget, uavhengig akkrediteringssystem og -organ.

Fotnote: Prahakommunikeet

Felleserklæringer undertegnet av de europeiske utdanningsministrene i hhv. 1999 og 2001 som inneholder mål om innføring av et sammenliknbart gradssystem med to hovednivåer, om mobilitet for studenter og ansatte i høyere utdanning og om bedre kvalitetssikring og økt institusjonssamarbeid.

Med hensyn til finansieringen av sektoren, foreslo Mjøs-utvalget at finansieringssystemet for statlige universiteter og høyskoler i større grad skulle være resultatbasert. Utvalget foreslo at finansieringen skulle fastsettes på grunnlag av avlagte vekttall og kandidattall, og et flertall gikk også inn for at det skulle etableres et såkalt voucher-system, hvor en del av den statlige bevilgningen skulle følge den enkelte student. Utvalget foreslo i tillegg at det skulle være et fast basistilskudd for å ivareta spesielle behov ved den enkelte institusjon, og en tredelt forskningsbevilgning med fordeling etter kvalitets- og resultat­kriterier, regional- og fagpolitiske prioriteringer og tallet på studenter. Mjøs-utvalgets utredning ble fulgt opp av regjeringen Stoltenberg i St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – Krev din rett. Kvalitetsreform av høyere utdanning, hvor det ble foreslått at det skulle innføres en tredelt finansieringsmodell, i hovedsak basert på Mjøs-utvalgets forslag.

I 2003 ble det innført et nytt finansieringssystem også for de private høyskolene. Dette tilsvarte i stor grad systemet for de statlige institusjonene, med unntak av at det for de private kun var et utvalg studier som fikk uttelling i utdanningskomponenten. Fra og med 2005 ble alle studier ved de private høyskolene som mottar statsstøtte inkludert.

Fotnote: statsstøtte inkludert.

Kunsthøyskolene er ikke inkludert i finansieringssystemet

Justeringer i finansieringssystemet

Fra og med 2006 ble det innført et helhetlig indikatorsett for forskning for institusjonstypene, jf. St.prp. nr. 1 (2005–2006). Målet var i større grad å stimulere til økt forskningsaktivitet og å fordele ressurser til miljøer som kan dokumentere god forskning. Indikatorene doktorgradskandidater og midler fra EU og Norges forskningsråd – som tidligere kun ble brukt for universiteter og vitenskapelige høyskoler – ble videreført og innført også for høyskolene. Departementet innførte også vitenskapelig publisering som en ny indikator for alle institusjonstypene.

Fotnote: St.prp. nr.1 (2005-2006)

Tilstandsrapport, høyere utdanning 2013. Kunnskapsdepartementet

I 2007 anbefalte en ekspertgruppe (Vagstad 2007) blant annet at basisfinansieringen måtte opprettholdes som resultatuavhengig, at insentivene til studiepoengproduksjon ikke måtte bli for sterke og at utviklingen av en formidlingskomponent burde skrinlegges. I tillegg foreslo ekspertgruppen innføring av en ny indikator knyttet til kvalitet i utdanningen. Sammen med en rapport fra NIFU STEP (Frølich 13/2007) utgjør Vagstads rapport et viktig grunnlag for stortingsmeldingen Statusrapport for Kvalitetsreformen i høyere utdanning (St.meld. nr. 7 [2007–2008]), hvor det ble varslet en større evaluering av finansieringssystemet.

Fotnote: NIFU STEP (Frølich 13/2007)

Frølich, Nicoline (2007): Iverksetting av insentivbasert finansiering. Rapport 13/2007, NIFU STEP

Denne evalueringen kom i 2009. Til grunn for KDs evaluering lå blant annet en analyse gjennomført av Econ Pöyry om effekten av finansieringssystemet. Econ Pöyry konkluderte med at hovedtrekkene i finansieringssystemet burde videreføres, men anbefalte samtidig at det ble vurdert å innføre en ny indikator i utdanningskomponenten for gjennomstrømning av studenter.

Stortinget vedtok at hovedtrekkene i finansieringssystemet skulle videreføres med noen mindre endringer. Det ble innført en ny indikator for doktorgradssamarbeid i den resultatbaserte delen av forskningskomponenten, og økt bruk av strategiske midler for å stimulere til samarbeid, arbeidsdeling og faglig konsentrasjon (SAK) i sektoren. Det ble også vedtatt at en egen formidlingsindikator ikke skulle innføres på daværende tidspunkt.

Stjernø-utvalget

I Stjernø-utvalgets NOU 2008:3 Sett under ett. Ny struktur i høyere utdanning, ble også finansieringssystemet for universiteter og høyskoler behandlet. Utvalget pekte på at den resultatbaserte finansieringen var basert på institusjonenes resultater to år tilbake i tid. For å understøtte en mer langsiktig mål- og resultatstyring mente utvalget at det burde vurderes å kombinere historiske resultater med framtidige anslag/forventninger. En mer langsiktig styring burde baseres på strategiforslag fra institusjonene, etter at departementet først har formulert overordnede mål. Utvalget mente at det var behov for et sterkere element av politisk styring og prioritering.

Utvalget foreslo at hovedtrekkene i det gjeldende finansieringssystemet skulle videreføres, men med enkelte endringer. Utvalget mente at innslaget av resultatbaserte elementer i finansieringssystemet ikke burde økes, men heller reduseres noe. Universitets- og høgskolerådet burde stå for kontinuerlig overvåking av og videreutvikling av indikatorene i systemet for å sikre legitimitet i sektoren.

Handlingsromutvalget

I 2009 nedsatte KD en egen arbeidsgruppe som skulle vurdere handlingsrommet til universitetene og høyskolene. «Handlingsromutvalget» ble bedt om å se på om handlingsrommet til de høyere lærestedene var innskrenket siden innføringen av kvalitetsreformen, og i så fall drøfte hva årsakene til dette var, og endelig fremme forslag som kunne sette institusjonene bedre i stand til å handle strategisk innenfor myndighetenes føringer og prioriteringer.

Finansieringssystemet ble på nytt vurdert våren 2010 med mål om å redusere antall kategorier i utdanningskomponenten. Resultatet av dette arbeidet ble presentert i statsbudsjettet for 2011 og eneste endring var at grunnskolelærerutdanningen ble flyttet opp en kategori.

I forbindelse med behandlingen av Meld. St. 18 (2012–2013) Lange linjer – kunnskap gir muligheter var det enighet i Stortinget om at det skulle foretas nok en gjennomgang av finansieringen av universiteter og høyskoler. I tråd med dette oppnevnte Solberg-regjeringen, som nevnt i kapittel 1, en ekspertgruppe med mandat å gjennomgå finansieringssystemet for universitets- og høyskolesektoren.

3. Debatten omkring finansieringssystemet

Som vist i forrige kapittel har det siden innføringen av nytt finansieringssystem i 2002 vært løpende vurderinger om innretningen av systemet, hvor både skiftende regjeringer har ønsket endringer og sentrale aktører i sektoren har pekt på svakheter og skjevheter. I dette kapitlet vil vi se nærmere på de viktigste innvendingene som har framkommet.

Ved innføringen av finansieringssystemet ble det etablert en såkalt utgangsposisjon for hver enkelt institusjon. Denne var basert på kostnader fra årene før finansieringssystemet ble innført og bygget på særtrekk ved lærestedene og politiske prioriteringer utviklet over år (Frølich og Klitkou 2006). Den samlede budsjettrammen for hver institusjon ble uendret, og det ble ikke omfordelt midler mellom institusjonene. Denne delen av rammebevilgningen er altså fastsatt på grunnlag av tildelinger som ble gjort for over 12 år siden. I dag er det få eller ingen som kan si hva som helt presist ligger til grunn for beregningen av basistildelingen for den enkelte institusjon. Det er blitt pekt på at skjevhetene oppleves som meget store og med svært uheldige utslag.

Fotnote: svært uheldige utslag.

Brev fra fire høgskoler til statsråd Tora Aasland, KD, 25.3.2009

Utslagene er størst for de universitetene og høyskolene som i 2002 var i starten av en kraftig utvikling, både for å ta i mot flere studenter og for å ha større fokus på forskning. Mens de gamle universitetene beholdt bevilgningene som lå i basisfinansieringen, ble ikke de nye universitetene tilført noen økning utover de ekstra studieplassene som ble tildelt i tråd med Stortingets satsingsområder. Det kan hevdes at det har skjedd en sementering av ulikhetene i finansieringen mellom de gamle og nye universitetene, og at forskjellene bare forsterkes i takt med veksten i sektoren.

Fotnote: Mens de gamle

 De «gamle universitetene» er Universitetet i Oslo, Universitetet i Bergen, Universitetet i Tromsø og Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet i Trondheim. Etter at finansieringssystemet ble innført i 2002 har fire høyskoler blitt godkjent som universiteter: Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (2005), Universitetet i Stavanger (2005), Universitetet i Agder (2007) og Universitetet i Nordland (2011).

Når det gjelder høyskolesektoren, er det tatt enkelte grep for å kompensere for historisk og kunnskaps­kulturelt betingede forskjeller. Forskningsrådet utarbeidet i 2007–2008 en egen strategi for å løfte forskningsinnsatsen i høyskolesektoren, som nå følges opp med en ny for perioden 2014–2018. Her pekes det på at høyskolene, i likhet med de nye universitetene, gjennom basisfinansieringen mottar halvparten så mye FoU-ressurser som universitetene og de vitenskapelige høyskolene, sett i forhold til studentmassen. Dermed må disse institusjonenes arbeid med å styrke forskningskapasitet, kompetanse og kvalitet i stor grad skje utenfor basisfinansieringens rammer (Forskningsrådet 2014). Særskilte satsinger – som eksempelvis «Strategiske høyskolemidler» – er derfor nødvendig, og har vist seg å ha god effekt (jf. Forskningsrådets midtveisevaluering fra 2010).

Om de siste tjue års utvikling i universitets- og høyskolesystemet, der tradisjonelle skiller mellom institusjonene gradvis er visket bort, skriver Forskningsrådet:

«I det nye landskapet har forskning blitt et konkurransefortrinn. Høgskolene konkurrerer imidlertid med historisk gitte forutsetninger som tilsier lavere odds for suksess etter tradisjonelle vitenskapelige kriterier enn de eldste universitetene. Med mandat og forankring i de store profesjonsutdanningene og regionale kunnskapsbehov må høgskolene utfordre tradisjonelle forskningsdefinisjoner og evalueringskriterier» (Forskningsrådet 2014:15).

Forskningsrådet understreker videre betydningen av arbeidsdeling og konsentrasjon om ulike fagområder som forutsetning for å utvikle FoU i høyskolene. Det krever spissing og institusjonelle strategiske prioriteringer. Det kan stilles spørsmål ved om dagens finansieringssystem i tilstrekkelig grad stimulerer til dette, og her kan det være nødvendig med strukturelle grep så vel som finansielle, slik regjeringen også har signalisert ved flere anledninger. Dette kommer vi tilbake til i kapittel 5.

3.1 Resultatbaserte tildelinger

Det er mange innvendinger mot uttelling på grunnlag av studiepoengproduksjon og det kan stilles spørsmål ved om god studentgjennomstrømning nødvendigvis er et tegn på at studieopplegget er av god kvalitet. Ikke minst kan man sette spørsmålstegn ved om antall produserte studiepoeng gir oss den ønskede og nødvendige informasjonen om undervisningens kvalitet.

Som en konsekvens av at studiepoengtelling har så stor innvirkning på størrelsen på utdannings­komponenten – den utgjør ca. 98 prosent av tildelingen – opererer mange institusjoner med et overopptak av studenter for å nå studiepoengproduksjonen som ligger til grunn for den strategiske tildelingen, eller for å øke sin studiepoengproduksjon og dermed øke den resultatbaserte tildelingen. Lærestedene velger med andre ord å opprette studieplasser og studietilbud som de ikke har grunnfinansiering for. I en rapport (Forskerforbundet 2/2011) vises det til at hele 25 prosent av alle studiepoeng som produseres er uten annen inntekt enn den resultatbaserte, etterskuddsvise uttellingen, som altså utgjør 40 prosent av de beregnede kostnadene.

Institusjonene tar systematisk opp flere studenter enn de har finansierte studieplasser fordi de kalkulerer med et frafall. De ansatte må bruke mer tid på undervisningen og oppfølgingen av den enkelte studenten – i tråd med kvalitets­reformens krav – og forsaker ofte tid til FoU eller gir kvalitativt dårligere undervisning. Handlingsrom­utvalget konkluderte med at overopptak av studenter på sikt vil «redusere studiekvaliteten, utarme fagmiljøene og redusere institusjonenes handlingsrom» (Handlingsromutvalget 2010).

Alle studenter som får undervisning og faglig oppfølging utgjør en kostnad. Det gjelder i like stor grad de som ikke fullfører et studium, de som veiledes ut av et studium eller de som stryker til eksamen og dermed ikke bidrar til produksjon av studiepoeng. En utdanningskomponent der den viktigste indikatoren måler «studiepoengproduksjon» kan kritiseres for ikke å verdsette studentrelatert arbeid tilstrekkelig.

Det er et stadig tilbakevendende argument at antall studenter som tar eksamen på normert tid ikke nødvendigvis er tegn på kvalitet. En kan spørre seg om institusjoner velger å senke kravene til bestått eksamen for å holde studiepoengproduksjonen oppe. St.meld. nr. 7 (2007–2008) Statusrapport for Kvalitetsreformen i høgre utdanning, viser at strykprosenten generelt har gått ned – men denne trenden startet før innføringen av finansieringssystemet og gjelder ikke alle fagområdene. At strykprosenten har gått ned kan selvsagt også være et positivt resultat av kvalitetsreformen og en tettere oppfølging av den enkelte student.

I en rapport fra Senter for økonomisk forskning om karakterpraksisen i UH-sektoren avdekkes store og systematiske variasjoner mellom institusjonene. Nye universiteter og statlige høyskoler gir bedre karakterer enn gamle universiteter i forhold til det studentens inntaksgrunnlag skulle tilsi. Rapporten bekrefter tidligere studiers funn uten å kunne si noe om årsaken til ulik karakterpraksis. Men funnene kan være indikasjon på såkalt relativ karaktersetting som forsterkes ved minkende bruk av ekstern sensor, eller indikasjon på strategisk karaktersetting, som «for eksempel å påvirke inntektene til institusjonen eller rekrutteringen av nye studenter» (Strøm 2013). Med innføringen av kvalitetsreformen ble også kravene om bruk av ekstern sensur på alle eksamener svekket. Det ligger en kvalitetssikring i det å oppnevne eksterne sensorer på alle nivåer – noe som i dag altså ikke er tilfelle da det som oftest kun er intern sensur ved eksamener opp til (og med) bachelornivå.

Fotnote: alle eksamener svekket

Hver enkelt institusjon har egen forskrift med hjemmel universitets- og høyskolelovens § 3–9: «Eksamen og sensur (1) Universiteter og høyskoler skal sørge for at kandidatenes kunnskaper og ferdigheter blir prøvet og vurdert på en upartisk og faglig betryggende måte. Vurderingen skal også sikre det faglige nivå ved vedkommende studium. Det skal være ekstern evaluering av vurderingen eller vurderingsordningene.»

Uttelling for avlagte studiepoeng fastsettes i forhold til hvor kostnadskrevende utdanningene er. Som nevnt i kapittel 2 opereres det med seks ulike kostnadskategorier som i størst mulig grad skal reflektere de reelle kostnadene ved ulike utdanninger. Dagens kostnadskategorier oppfattes mer som et refusjons­system enn et insentivsystem, og det er tvil om kategoriene gjenspeiler de reelle forskjellene i ressursbehov mellom fagområdene. Flere fagmiljøer opplever at de reelle kostnadene er høyere enn det KD baserer seg på (Handlingsromutvalget 2010). For lærerutdanningene ligger det en ekstra utfordring i at praksiskostnader verken kompenseres direkte eller i tilstrekkelig grad. Dette kommer vi nærmere inn på i kapittel 4.

3.2 Studentmobilitet

I kvalitetsreformen trekkes internasjonalisering fram som et nødvendig utviklingsområde i institusjonenes og sektorens kvalitetsarbeid. Kvalitetsreformen har som mål at alle studenter skal få tilbud om studieopphold i utlandet som del av sitt norske gradsstudium. Tilsvarende skal norske læresteder bli mer attraktive for utenlandske studenter. Kvalitet og relevans er de sentrale politiske drivkreftene bak internasjonalisering av norsk utdanning (St.meld. nr. 14 [2008–2009] Internasjonalisering av utdanning). Men hva slags innvirkning har egentlig internasjonalisering i form av utveksling av studenter på kvaliteten i læring?

Det vitenskapelige personalet ved norske universitet og høyskoler deltar i økende grad i internasjonalt forskningssamarbeid. Samtidig er det mange utenlandske søkere til stillinger i sektoren. I arbeidsnotatet Internasjonalisering av høyere norsk utdanning fra NIFU, vises det til at det også har vært en tydelig økning i antallet norske studenter som tar deler av sin utdanning i utlandet, og økt antall utenlandske studenter ved norske læresteder de senere årene (Kyvik og Wiers-Jenssen 2014).

Den økonomiske uttellingen beregnes på grunnlag av antall utvekslingsstudenter med avtaler av minst tre måneders varighet og utgjør kr 7500 (2014) per utvekslingsstudent. Dette er i underkant av to prosent av utdanningskomponenten.

Når det gjelder inngående mobilitet er det svært få som er uenig i at internasjonale studenter er en berikelse for læringsmiljøet, men de legger til at tilrettelegging for denne studentgruppen skaper problemer for gjennomføring av undervisningen.

Det er få studier eller rapporter som setter fokus på den faglige gevinsten ved internasjonal student­mobilitet. Men i en av spørreundersøkelsene som ligger til grunn for NIFUs arbeidsnotat blir de faglig ansatte ved universiteter og høyskoler spurt om det faglige utbyttet ved studentmobilitet og tilbakeføring av kompetanse til eget læringsmiljø for de som reiser ut. Et flertall av de ansatte uttrykker positive holdninger til student­mobilitet, både med hensyn til kvaliteten på læresteder man utveksler med, hvilken kunnskap de utreisende studentene tilegner seg, og synet på hva innreisende studenter kan bidra med. Det er imidlertid en stor andel «vet ikke»-svar på disse spørsmålene.

3.3 Insentiver for økt forskningsaktivitet

De strategiske forskningsmidlene i dagens finansieringssystem går hovedsakelig til stipendiatstillinger og vitenskapelig utstyr. Størstedelen av midlene går til universitetene og fordelingen avspeiler de eksisterende forskjellene mellom institusjonene med hensyn til forskning.

Den resultatbaserte forskningskomponenten har en fast nasjonal ramme. Institusjonene konkurrerer derfor seg i mellom om midler som omfordeles hvert år og rammen fordeles etter relativ innsats (Vagstad 2007). Den resultatbaserte forskningsbevilgningen blir dermed et nullsumspill mellom institusjonene. Dette kan gi noe uforutsigbarhet fordi en institusjon med forbedrede resultater likevel kan få mindre uttelling dersom sektoren også samlet sett har oppnådd bedre resultater (Handlingsromutvalget, 2010). Et nullsumspill kan bidra til å svekke samarbeidet mellom institusjonene (Vagstad 2007).

Institusjonene får uttelling i finansieringssystemet for hver doktorgradskandidat som disputerer og for hver kandidat fra Program for kunstnerisk utviklingsarbeid som fullfører. Institusjoner som har ansatte (stipendiater eller andre faglige ansatte) som disputerer ved en annen norsk institusjon, får en uttelling på 20 prosent av den ordinære doktorgradsuttellingen. Dette skal stimulere institusjonene til å utvikle og gjennomføre kvalitativt gode doktorgradsutdanninger som fører fram til ferdige kandidater.

Antallet nye doktorgrader har steget mer eller mindre uavbrutt de siste 20 årene. Særlig sterk har veksten vært etter 2003, med mer enn dobbelt så mange avlagte doktorgrader i 2012 enn ti år tidligere (Tilstandsrapport 2013), men bare 33 prosent av de avlagte doktorgradene i 2012 ble finansiert over institusjonenes egne budsjettrammer. De øvrige er finansiert av Forskningsrådet og andre eksterne finansieringskilder. Siden 2010 ble det også innført uttelling for samarbeid om doktorgrader i finansieringssystemet. Det er høyskoler som dominerer i rapporteringen av samarbeidsgrader (Tilstandsrapport 2013:105).

Institusjonene får ekstra uttelling når de har mottatt midler fra EUs rammeprogram for forskning, Norges forskningsråd og regionale forskningsfond. Hensikten er å stimulere miljøer til å konkurrere på den europeiske forskningsarenaen og å skjerpe den nasjonale konkurransen om forskningsmidler.

Resultatet er en slags «dobbelgevinst», ved at institusjonene som allerede har søkt og fått forsknings­midler fra Forskningsrådet eller fra EU, også mottar tildeling over statsbudsjettet, noe som i ytterste konsekvens bidrar til at «de rike blir rikere og de fattige fattigere». Samtidig er rammen lukket, slik at økt uttelling for den enkelte institusjon ikke bare er i funksjon av egen aktivitet, men relativ i forhold til hele sektorens, slik at økt uttelling for én institusjon betyr mindre uttelling for andre. Spørsmålet er om denne type konkurranse samlet sett virker stimulerende eller om nettoeffekten har motsatt fortegn.

3.4 Publisering og formidling

Sentralt i diskusjonen om den resultatbaserte forskningskomponenten, står publiseringsindikatoren som fra og med 2006 ble felles for alle institusjonstypene. Først og fremst handler kritikken om at «tellekant­systemet», som indikatoren har blitt kalt, har ført til mer fokus på kvantitative enn kvalitative mål i forskningen.

Til grunn for publiseringsindikatoren ligger et system for dokumentasjon av vitenskapelig publisering i fagfellevurderte publikasjoner. Publiseringen gir poeng og poengene gir økonomisk uttelling for den institusjonen forskeren er tilknyttet. Indikatoren utløser i realiteten relativt små midler, men likevel påvirker den forskerne og miljøene sterkt i deres «forskningsadferd». En av innvendingene mot indikatoren er at den trolig blir brukt som kvalitetsmål ved for eksempel opprykk, individuell lønnsøkning o.l., noe som er i strid med forutsetningene (Østerud 2009).

I januar 2014 ble en større evalueringsrapport om publiseringsindikatoren lagt fram. Indikatoren blir beskrevet som enkel, gjennomsiktig og lett å operasjonalisere. Den har hatt effekt på publiserings­omfanget og i økningen av antall publiserende forskere. Det publiseres mer i fagfellevurderte tidsskrifter enn for ti år siden da finansieringssystemet ble innført, mens kvaliteten ikke synes å ha økt i takt med kvantiteten. Publiseringsindikatoren bidrar til at det publiseres mer men ikke nødvendigvis til at det forskes mer, og i en survey som ligger til grunn for rapporten, kommer det fram at publiserings­indikatoren synes å ha lav legitimitet blant forskerne selv (Aarhus universitet 2014).

Antall publiseringspoeng per faglige stilling har vært stigende siden 2004 (Tilstandsrapport 2013). Men i realiteten synker verdien av publikasjonspoengene for hvert år som en følge av at produksjonen øker. Dette betyr at insentivene gir mindre og mindre uttelling så lenge den samlede rammen ikke økes, og en institusjon kan oppleve å få lavere bevilgning til tross for forbedret resultat. Det er også stor variasjon mellom lærestedene når det gjelder i hvilken grad midlene som publiseringspoengene utløser, føres tilbake på fakultets- og instituttnivå (Aarhus universitet 2014).

For å opprettholde insentivvirkningen av den resultatbaserte forskningskomponenten, anbefalte Handlingsromutvalget at rammen får en realøkning som gjenspeiler den økte forskningsproduksjonen (Handlingsromutvalget 2010).

Produksjonen av forskningspoeng henger også tett sammen med institusjonenes økonomiske hverdag. De som har bygget seg opp et økonomisk fundament og har høy forskningskompetanse kan prioritere forskning og få økte bevilgninger. Institusjoner som har satset på å utvikle nye studietilbud og å opprette flere studieplasser enn de er tildelt, vil ofte ha så stor undervisningsbyrde at deres mulighet for å drive FoU-arbeid er svekket. Samtidig vil institusjoner med lavere forskningskompetanse måtte bruke mer tid og ressurser på kompetansebygging blant sine ansatte før de kan konkurrere på samme vilkår.

Et annet forhold som har vært langt fremme i diskusjonen om publiseringsindikatoren, er hvorledes en bedre kan stimulere til og gi uttelling for utarbeidelse av lærebøker og andre akademiske arbeider som har et bredere publikum enn tradisjonelle vitenskapelige publikasjoner (St.meld. nr. 7 [2007–2008]). Styrking av forskning knyttet til profesjonsfagene er særlig pekt på som en utfordring. For profesjons­utdanningene er det et helt sentralt mål for forskning og utviklingsarbeid at det kommer praksisfeltet til gode.

I dag skal alle oppgaver knyttet til undervisning og formidling dekkes over basiskomponenten. Mange har tatt til orde for at det eksempelvis burde innføres en strategisk undervisningsbevilgning i grunn­finansieringen som en parallell til den strategiske forskningsbevilgningen, ikke minst for å sende et signal om betydningen av god undervisning (NOU 2008:3). Det er fortsatt ikke en egen formidlingskomponent med indikatorer som utløser midler. Dette kommer vi nærmere inn på i kapittel 4.

Fotnote: indikatorer som utløser midler

Det finnes imidlertid andre virkemidler – utenfor grunnfinansieringen – som er opprettet for å bidra til å heve utdanningskvaliteten og som kan betraktes som strategiske. Parallelt til Sentrene for fremragende forskning, opprettet KD i 2010 ordningen med Sentre for fremragende utdanning (SFU). Status som SFU og økonomisk støtte tildeles etter søknad/konkurranse for en avgrenset periode til miljøer som allerede kan oppvise fremragende kvalitet og innovativ praksis i utdanningen. Et viktig krav til sentrene er formidling av oppnådde resultater og kunnskapsspredning.

4. Finansieringssystemet og lærerutdanningene

I henhold til de forskriftsfestede rammeplanene skal lærerutdanningsinstitusjonene tilby integrerte, profesjonsrettede og forskningsbaserte utdanninger av høy kvalitet. Dette for på en best mulig måte å ruste studentene for den framtidige yrkesutøvelsen som lærere. Målsettingen for utdanningene krever lærerutdannere med høy faglig kompetanse og gode rammevilkår. Vi skal i dette kapitlet se nærmere på noen kvalitetsmessige utfordringer i lærerutdanningene som direkte og/eller indirekte kan tilskrives finansieringssystemet.

4.1 Rett og tid til FoU?

Vitenskapelig ansattes tid til forskning- og utviklingsarbeid (FoU) er en gjenganger i debatten om arbeidsvilkår i universitets- og høyskolesektoren. Det er mange grunner til det, ikke minst betydningen det har for kvaliteten i høyere utdanning. Prinsippet om forskningsbasert undervisning vil av mange tolkes som at alle i vitenskapelige stillinger skal ha rett og plikt til å forske. Fra myndighetenes side er det imidlertid påpekt at lovens formulering ikke nødvendigvis betyr at alle som underviser også skal forske. Det som er viktig er hvordan lærerne bruker erfaringer og kunnskaper om forskning og utvikling i undervisningsopplegget (Meld. St. 18 [2012–2013], Forskningsrådet 2014). En slik fortolkning av loven åpner også i større grad for bruk av rene undervisningsstillinger.

Ulike evalueringer, utredninger og spørreundersøkelser tyder på at forskningsvilkårene for de vitenskapelig ansatte er vesentlig svekket etter innføringen av kvalitetsreformen. Dette tilskrives økt vekt på studentrekruttering og studiepoengproduksjon, som igjen fører til at det brukes mer tid til undervisning. I tillegg har undervisnings- og vurderingsformene blitt mer tidkrevende. Som en konsekvens rapporterer ansatte ved universiteter og høyskoler i økende grad om manglende tid til FoU. Samtidig brukes stadig mer tid til administrasjon, prosjektsøknader og rapportering. Ansatte gir uttrykk for at de har kommet i en økt tidsklemme og det er blitt vanskeligere å finne sammenhengende tid til forskning (Michelsen og Aamodt 2007, Handlingsromutvalget 2010, Utdanningsforbundet 2011, Forskerforbundet 2009). For lærerutdanningene vet vi at det i årene etter kvalitetsreformen likevel har skjedd en vesentlig utvikling i forskningsinnsatsen, ikke minst i sammenheng med kvalifisering for høyere kompetanse.

Det er også store ulikheter i forskningsvilkår på tvers av stillingskategorier og institusjoner. Med bortfallet i 2007 av særavtalen om arbeidstid ved universiteter og høyskoler, forsvant også avtalen som regulerte den individuelle forskningsretten til vitenskapelig ansatte ved universiteter og vitenskapelige høyskoler og fordelingen av tid på forskning og undervisning. Mens de gamle universitetene hadde en tilnærmelsesvis lik fordeling av tiden mellom undervisning og forskning, anbefalte Stortinget, etter behandlingen av St.meld. nr. 40 (1990–1991) Fra visjon til virke, at høyskolene skulle bruke 25 prosent av arbeidstiden til FoU og 75 prosent til undervisning, men at ressursen ikke skulle fordeles likt mellom de faglig ansatte. En eventuell overgang fra høyskole til universitet førte heller ikke automatisk til økte FoU-midler eller mer tid til FoU for det nye universitetet.

Nå er det opp til institusjonene å inngå lokale avtaler om fordeling av arbeidstiden. Ved enkelte institusjoner fordeles FoU-midler etter søknad eller på grunnlag av publiseringspoeng, blant høyskolene gjelder dette flertallet av institusjoner. Mye tyder på at ulikheter mellom grupper av ansatte og mellom typer av institusjoner har økt (AFI 2012, Forskerforbundet 1/2012).

For lærerutdanningenes del, viste Utdanningsforbundets undersøkelse fra 2011 at svært mange er universitets- og høyskolelektorer med beskjeden forskningsandel og tilsvarende stor undervisningsandel i stillingen. Andre undersøkelser har pekt på at lærerstudentene i for liten grad møter forelesere med solid forskningskompetanse (Følgegruppen til GLU 3/2013). Vitenskapelig ansatte på førstestillings- og professornivå er for lite involvert i lavere grads studier, og når store deler av undervisningen gjennomføres av universitets- og høyskolelektorer med liten eller ingen egen FoU-tid, gir det grunn til å stille spørsmål ved graden av forskningsbasering i utdanningene. Som vi så over, tolker ikke myndighetene nødvendigvis lovens ordlyd her som at alle som underviser også skal forske. Det er nok en tolkning det strides om. Når det forventes at de som underviser kjenner til seneste forskning innenfor fagfeltet, kreves det uansett tid til å følge med og forberede god undervisning. Vi har sett at kvalitetsreformen innebærer mer tidkrevende undervisningsformer, samtidig er det fra ulikt hold påpekt at også beregningsgrunnlaget for timer som har gått med til en forelesning ikke står i samsvar med faktisk tidsbruk. Konsekvensen er at undervisningen for mange spiser av en allerede begrenset forskningsandel i stillingen.

Bortfallet av en individuell forskningsrett kombinert med tildeling etter søknad, har også andre sider – som dels må tilskrives finansieringssystemet. For det første oppleves forskningsmidlene som lite forutsigbare for den enkelte. Forskning er tidkrevende og ofte et langsiktig arbeid. Usikre og lite forutsigbare rammebetingelser vil kunne ramme både forskningsmessig kreativitet og kvalitet. For vitenskapelig ansatte i stillinger med liten forskningsmulighet, blir det dessuten vanskelig å få utvidet forskningsdelen i stillinger gjennom uttelling på årlige søknader fordi det gjerne krever dokumentert produksjon. For universitets- og høyskolelektorene blir det dermed også vanskeligere å finne tid til kompetanseutvikling og kvalifisering for høyere stillingskategorier.

Finansiering og arbeidstid

Nært knyttet til problemstillingen om tid til FoU, er spørsmålet om vitenskapelig ansattes faktiske arbeidstid. Bortfallet av særavtalen om vitenskapelig ansattes lønns- og arbeidsvilkår berører ikke bare forskningstiden, men også arbeidstid generelt. Det er nå arbeidsmiljølovens og hovedtariffavtalens bestemmelser om arbeidstid som gjelder for de vitenskapelig ansatte. I 2012 gjennomførte Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) en undersøkelse om arbeidstid i sektoren. Her fant man at fast vitenskapelig ansatte i gjennomsnitt arbeidet 47,6 timer per uke, noe som tilsier 1,25 årsverk per år og er klart i strid med arbeidsmiljølovens § 10–4. Før dette hadde Riksrevisjonen påpekt brudd på reglene om dokumentasjon av arbeidstid i forbindelse med overtid, noe som resulterte i en debatt om tidsregistrering i UH-sektoren. Det ville kanskje ha bidratt til økt kompensering for merarbeid i sektoren, men det store flertall av vitenskapelig ansatte fryktet økt byråkratisering og uttrykte skepsis til hvorvidt akademisk arbeid lar seg tidsregistrere (Forskerforbundet 2009). Registreringen ble aldri en realitet.

Det finnes i dag ingen sentral avtale om fordeling av arbeidstiden. I prinsippet står institusjonene nå fritt til å utforme retningslinjer for fordeling av arbeidstid, herunder også FoU-tid.

4.2 Utstrakt bruk av midlertidig tilsetting

Tjenestemannslovens hovedregel er fast tilsetting. Det gir større trygghet og forutsigbarhet for arbeidstakerne og bedre grunnlag for faglig videreutvikling. Unntaksvis kan det tilsettes midlertidig, men det må begrunnes særskilt og bestemte vilkår må være oppfylt.

Midlertidig ansettelse kan skape utrygghet for å miste jobb og inntekt, og uforutsigbarheten ved at en ikke vet hvor lenge arbeidsforholdet vil vare. Den midlertidig ansatte kan også føle tilsidesettelse i en del jobbsammenhenger, det være seg med hensyn til lønn, stillingsopprykk, tilgang til ressurser og i institusjonenes strategiske arbeid. Det innebærer også svakere stillingsvern og mindre forutsigbarhet. På forskningsområdet vil redusert bruk av midlertidig ansettelse kunne styrke den akademiske friheten og tilliten til uhildet og uavhengig forskning.

Arbeidsmiljøloven ble endret i 2005 ved å innføre en såkalt fireårsregel for midlertidig ansatte, dette for å begrense bruken av midlertidig tilsetting. Fireårsregelen sikrer stillingsvern, men midlertidig tilsetting gir likevel usikkerhet. Ved mange institusjoner prøver man å omgå fireårsregelen ved kontraktsopphold, slik at den ansatte ikke tilfredsstiller fireårsregelen. Tilsatte finansiert av eksterne midler, omfattes ikke av fireårsregelen.

Andelen midlertidig ansatte er betydelig høyere i den statlige universitets- og høyskolesektoren enn i arbeidslivet for øvrig, også når rekrutteringsstillingene holdes utenfor. Tilstandsrapporten for høyere utdanning viste at midlertidigheten var den laveste på 10 år. Likevel lå gjennomsnittet på 16, 8 prosent. (Tilstandsrapport høyere utdanning 2014).

Over tid har både offentlige utredninger, de ansattes organisasjoner og institusjonene selv løftet fram den utstrakte bruken av midlertidighet som problematisk og uheldig. Så sent som i 2013 fikk KD kritikk av Riksrevisjonen for ikke å ha iverksatt tilstrekkelige tiltak for å redusere bruken av midlertidige ansatte i sektoren (Riksrevisjonens Dokument 1 [2013–2014]).

Fra organisasjonenes side pekes det på at arbeidsmiljøloven fastslår at fast ansettelse skal være hovedregelen. Denne gjelder selvsagt også for UH-sektoren, men samtidig åpner både tjenestemannsloven og universitets- og høyskoleloven for mer bruk av midlertidige kontrakter. I tilstandsrapporten fra 2014 pekes det på at dagens regler for forsterket stillingsvern og fortrinnsrett gjør det krevende for institusjoner å ansette fast på midlertidig finansiering. Dermed bringer KD selv inn finansiering som forklarende faktor, og det er opplagt slik at andelen midlertidig ansatte dels må sees i lys av finansieringssystemet og mangelen på fleksibelt økonomisk handlingsrom.

Økt bruk av rene undervisningsstillinger

Prinsippet om forskningsbasert undervisning innebærer at tyngden av undervisningen skal ivaretas av arbeidstakere i kombinerte stillinger. Den faste staben suppleres likevel med en del rene undervisningsstillinger, og det er dokumentert at svært mange av disse arbeidstakerne tilsettes midlertidig. Av det vi har sett over, er det ikke overraskende at den største gruppen midlertidig ansatte som lønnes over grunnbudsjettet er universitets-/høyskolelektorer. I 2013 var prosentandelen midlertidig ansatte hele 43 prosent for den gruppen.

Arbeidsgruppen som i 2010 fikk i oppdrag av KD å foreslå tiltak for å redusere tallet på midlertidig ansatte i sektoren konstaterte at en del informanter mener at fast tilsetting bør forbeholdes kombinerte stillinger, for å sikre utdanningskvalitet. Omfanget av rene undervisningsstillinger synliggjør imidlertid at behovet for undervisningskapasitet er større enn det som kan dekkes av personalet i kombinerte stillinger. Da må sektoren enten erkjenne behovet for ekstra undervisningsressurser og forholde seg til gjeldende rettsregler, eller tilpasse studietilbud til tilgjengelig stab av kombinerte stillinger. Midlertidig tilsetting i undervisningsstilling kan ikke begrunnes ensidig i prinsippet om forskningsbasert undervisning. KDs arbeidsgruppe antar dermed at et krav om mer bevisst og konkret vurdering ved hver enkelt tilsetting kan gi gevinst i form av flere faste undervisningsstillinger.

Måten studieplasser opprettes på kan også innvirke på institusjonenes mulighet til å gjennomføre god ressursplanlegging. Studieplasser opprettes ofte i revidert nasjonalbudsjett. Når bevilgning til undervisningstilbud kommer kort tid før semesterstart er institusjonen avhengig av rask rekruttering, og kan stå i valget mellom å tilsette «det de får», eller ikke igangsette det aktuelle tilbudet. Akutte behov for undervisningskapasitet kan i slike situasjoner tvinge institusjonen til å tilsette kompetanse som formelt sett er for lav. Da kan løsningen bli midlertidig tilsetting, og således bidra til økt andel midlertidig personale. Studieplasser bør dermed primært opprettes over det ordinære statsbudsjettet i oktober, slik at institusjonene får tid til å planlegge og gjennomføre tilsetting av nødvendig personale (Bruk av midlertidig tilsetting 2010).

4.3 Finansering av praksis i lærerutdanningene

Praksisopplæringens betydning i lærerutdanningen understrekes i rammeplaner, i offentlige styrings-dokumenter, i fagmiljøene og ikke minst av studentene selv (Caspersen og Raaen 2010, Munthe og Ohnstad 2008) Over tid har ulike evalueringer og utredninger stilt spørsmål ved kvaliteten på praksisopplæringen. Dermed har blant annet spørsmålet om de kostnadsmessige sidene ved praksisopplæringen vært et stadig tilbakevendende tema.

I finansieringssystemet er det seks ulike utdanningskategorier (A–F) for å kompensere for kostnadsforskjeller mellom de ulike undervisningstilbudene. Enkelte teknologiske utdanninger er særlig utstyrskrevende, mens for lærerutdanningene er merkostnadene hovedsakelig knyttet til gjennomføring av praksisopplæringen. Som det framgår av tabellen under, er lærerutdanningene med unntak av faglærerutdanning i musikk, dans og drama, innplassert i kategori D eller E.

Tabell 1: Kategorier og satser utdanningsinsentiv 2013

Studium            

Studiepoeng

Basis

Sum

A

Kliniske studium o.a.

135

204

339

B

Utøvende musikkutdanning, arkitektur og design

103

153

256

C

Realfag på høyere grads nivå, faglærerutdanning musikk, dans, drama

69

104

173

D

Samfunnsvitenskapelige og humanistiske fag på høyere grads nivå, GLU, 5-årig integrert lærerutdanning, PPU, faglærerutdanning kunst og håndverk m.m.

49

73

122

E

Helsefag-, lærer og realfagsutdanninger på lavere grads nivå, ALU, BLU, yrkesfaglærerutdanning, faglærer­utdanning praktisk-estetiske fag/kroppsøving m.m.

42

63

105

F

Teorifag og sosialfaglige utdanninger på lavere grads nivå

34

51

85

Praktisk-pedagogisk utdanning (PPU) ble med virkning fra 2007 flyttet fra kategori E til D og begrunnelsen for dette var nettopp praksis (St. prp.nr 1 [2005–2006]). Ved overgangen fra allmennlærerutdanning (ALU) til grunnskolelærerutdanninger (GLU) i 2010, fikk vi en tilsvarende kategoriheving. Også denne gang på grunn av praksis, men også fordi økt spesialisering og forventninger om differensiering i undervisningen mellom henholdsvis GLU 1–7 og GLU 5–10 gjorde utdanningen mer kostnadskrevende.

Fra UH-sektorenes side beskrives praksis ofte som underfinansiert og som en salderingspost når budsjettene er stramme. Det er derfor gjort flere forsøk på å kostnadsberegne praksis. En omfattende undersøkelse av Rambøll i 2007 viste store forskjeller i budsjettering og faktureringstradisjoner på tvers av institusjonene, noe som gjorde sammenlikninger av reelle kostnader på tvers av institusjoner, utdanninger og studieår vanskelig.

De eksterne utgiftene, og da i hovedsak omkostninger utdanningsinstitusjonene har som følge av øvingslæreravtaleverket, utgjør den desidert største utgiftsposten. Her er det forskjeller på tvers av lærerutdanningene og institusjonene, dels som følge av ulik lengde på utdanningen og ulikt antall uker praksisopplæring. Rambøll peker på at hvor mye lærerutdanningsinstitusjonen bruker på praksis synes å henge sammen med den generelle økonomiske situasjonen til institusjonen. Dette gjelder særlig de interne utgiftene, og det er dermed store forskjeller i hvorvidt institusjonene budsjetterer for og prioriterer eksempelvis møtearenaer på tvers av campus og praksisfelt. Mikkelsen og Østmo (2008) dokumenterer et svært stort spenn i eksterne utgifter til praksis: jo lavere kostnader, jo færre ukers praksis tilbys studentene og jo flere studenter er det per øvingslærer. At dette har betydning for kvaliteten i praksisopplæringen og for lærerutdanningen som profesjonsutdanning generelt, er åpenbart.

Når det gjelder forholdet mellom reelle praksisutgifter og inntekter gjennom finansieringssystemet fant Mikkelsen og Østmo at både førskolelærerutdanningen, allmennlærerutdanningen og praktisk-pedagogisk utdanning var klart underfinansiert. De konkluderte derfor med at

«kategoriseringen av de praksistunge studiene FLU, ALU og PPU måtte endres slik at inntektene kom mer i samsvar med de reelle utgiftene i studiene.» (Mikkelsen og Østmo 2008:13).

En ny gjennomgang av praksiskostnadene initiert av Nasjonalt råd for lærerutdanning (NRLU) viser at den statlige finansieringsmodellen ikke inneholder en egen komponent for praksisutgifter, men en skjønnsmessig kategorisering av enhetsprisen per student, jf. kategoriinnplasseringen (Arntzen 2014). Som tidligere nevnt synes ikke denne kategoriseringen å tilsvare de reelle kostnadene. Konsekvensen er at finansieringsmodellen favoriserer institusjoner som har liten eller ingen lærerutdanning. Selv om enkelte institusjoner har en særskilt budsjettpost for praksisutgifter, vil de fleste lærerutdanningene være sterkt underfinansiert. Da blir konsekvensen fort at praksiskostnader tar en uforholdsmessig stor andel av lærerutdanningsenhetenes budsjett, samtidig som kostnader til campusundervisning og ressurser til forskning og utvikling reduseres tilsvarende. Dette har opplagt kvalitetsmessige konsekvenser for lærerutdanningene totalt sett.

Fotnote: nettopp praksis (St. prp.nr 1 [2005–2006])

Tilstandsrapport, høyere utdanning 2013. Kunnskapsdepartementet

Konsekvenser av kategoriheving

Følgegruppen for grunnskolelærerutdanningen har sett nærmere på hvilke konsekvenser kategorihevingen har fått, og finner at det store flertallet av lærerutdanningsinstitusjonene melder om en positiv virkning av styrket økonomi. I hovedtrekk har de økte midlene gått til praksisrelaterte tiltak, hele 16 institusjoner rapporterer om det – noe som i seg selv må sies å bekrefte behovet for en styrket finansiering av en kostnadskrevende del av lærerutdanningene. I tillegg melder flere institusjoner at de økte midlene har gått til studieadministrasjon eller faglige stillinger (Følgegruppen til GLU 2014).

Det er imidlertid også enkelte institusjoner som mener at de enten ikke har merket noen direkte konsekvenser av kategorihevingen, eller som er usikre på hvorvidt det er denne eller en økning i antall studieplasser og opptak av flere studenter som gjør at budsjettet har økt. I den sammenheng påpeker følgegruppen til GLU:

«Dette illustrerer et viktig poeng knyttet til diskusjonene rundt kategorihevingen, nemlig at tildelingen er knyttet til studiepoengproduksjonen. Dermed kan midlene i kategorihevingen bli «oppspist av svak studiepoengproduksjon»» (Følgegruppen til GLU 2014:47).

En finner altså ulike valg i institusjonelle tilpasninger og at kategorihevingen i noe ulik grad kommer lærerutdanningsmiljøene til gode. Institusjonell frihet og mulighet til å benytte midlene i forhold til lokale behov følger av prinsippene som er nedfelt i den statlige finansieringsmodellen, samtidig understreker følgegruppen betydningen av at økte ressurser går til å styrke grunnskolelærerutdanningen – slik intensjonen med kategorihevingen er, hvis ikke blir lærerutdanningsmiljøenes økonomiske forutsetninger for kvalitet i utdanningen redusert (ibid.).

Vi er her inne på forholdet mellom den nasjonale modellen og institusjonelle budsjettfordelingsprosesser. Basisbevilgningen er en rammebevilgning institusjonene disponerer fritt, og følgelig vil det være forskjeller på tvers av lærerutdanningene som skyldes ulike strategiske prioriteringer. Tilsvarende er det ikke nødvendigvis en automatikk i at midler utløst over de resultatbaserte komponentene tilfaller det miljøet der resultatet er skapt. Med kategorihevingen for grunnskolelærerutdanningene fulgte det ekstra midler over statsbudsjettet. Det er ikke gitt at det alltid vil være tilfellet. Tvert i mot har KD varslet at fra og med budsjettåret 2016 skal søknader om endret kategoriinnplassering være forankret i institusjonenes styre, og fremmes som del av det samlede satsingsforslaget utenfor rammen. Dette for å synliggjøre viktigheten av prioriteringer og hvilke økonomiske forpliktelser en eventuell kategoriheving vil medføre for institusjonen selv.

4.4 Resultater og gjennomføring

Ekstern sensur

Ved innføring av kvalitetsreformen ble kravet om ekstern sensur ved alle eksamener endret. Fra ulike hold ble det derfor uttrykt bekymring for hvorvidt det ville utvikles en uheldig sammenheng mellom den resultatbaserte delen av finansieringsmodellen og karaktersetting, ved at lista for bestått karakter ble lagt lavere. Evalueringen av kvalitetsreformen viste at studentene avla flere studiepoeng enn før reformen, og at finansieringsmodellen har ført til økt oppmerksomhet om resultater og på den måten har bidratt til å realisere sektorens målsettinger. I tillegg er det pekt på at både forbedret utdanningskvalitet, økt oppfølging av studentene, endringer i studiefinansiering og modulbasering med mindre omfattende eksamener kan ha betydning.

Undersøkelser av endringer i strykprosent over tid gir ikke et entydig bilde. Riktignok viste den store nasjonale surveyen som ble gjennomført i forbindelse med evalueringen (Michelsen og Aamodt 2007) at 37 prosent av de vitenskapelig ansatte trodde finansieringssystemet på sikt ville medføre at de fikk høyere terskel for å stryke studenter når de selv var sensor i eget fag. Samlet sett fant man i evalueringen imidlertid ikke grunnlag for å hevde at læresteder lar studenter bestå eksamen av budsjettmessige hensyn.

Formidling

Formidling er nedfelt i UH-loven som en kjerneoppgave på linje med utdanning og forskning, og skal sikre kunnskapsspredning til forskere, brukere og allmennheten. Når det gjelder den forskningen som skjer i regi av lærerutdanningsmiljøene og/eller med særlig relevans for praksisfeltet, er formidling til sentrale og lokale myndigheter – og ikke minst til profesjonen – helt vesentlig for at ny kunnskap skal kunne tas i bruk. Her er det særlig to problemstillinger som aktualiseres av dagens finansieringsmodell.

Gjeldende finansieringsmodell har kun direkte økonomiske insentiver knyttet til utdanning og forskning. Det er derfor stilt spørsmål ved hvorvidt dette vil bidra til en vridning av de samlede målene for sektoren, ved at såkalt allmennrettet formidling blir nedprioritert. Dette var bakgrunnen for at myndighetene i 2003 lanserte muligheten for en egen komponent for belønning av formidling i finansieringsmodellen. I regi av Universitets- og høgskolerådet ble det oppnevnt et eget formidlingsutvalg som leverte to rapporter, Sammen for kunnskap I (2005) og Sammen for kunnskap II (2006). Utvalget slo tidlig fast at det ikke lot seg gjøre å finne mange nok indikatorer til å dekke forskningsformidling i bredden, og antydet at løsningen var et valg mellom to onder; enten å kutte ut en resultatbasert formidlingskomponent, eller å lage en komponent med vesentlige mangler (Forskerforum 7/2005).

Man valgte å foreslå å kategorisere alt formidlingsarbeid i fem løse indikatorer: eksternt finansiert virksomhet, innovasjon og samhandling med arbeidslivet, publikasjoner, foredrag på brukerrettede konferanser og direkte formidling gjennom media og publikumsarrangementer. I den etterfølgende høringen var reaksjonene blandede. Dels fryktet sektoren økt rapportering, dels var det uenighet om hvilke indikatorer komponenten burde bestå av. Også Vagstad-rapporten vurderte forslaget til formidlingskomponent, og konkluderte med at indikatorene var upresise og at de ville medføre betydelige administrative kostnader. Samtidig var det fagmiljøer som argumenterte sterkt for betydningen av formidlingskomponenten, ikke minst kunstfagene, som viste til at også kunstnerisk utviklingsarbeid er sidestilt med forskning i loven, men hvor muligheten til å få uttelling gjennom registrering av vitenskapelig produksjon anses som relativt liten (Forskerforum 7/2005).

Det ble ingen formidlingskomponent i den nasjonale modellen, og generelt vet vi for lite om hvilket utslag fravær av denne komponenten gir. Som vi har sett er det ikke uproblematisk å møte mulige skjevheter med innføring av nye komponenter.

5. Oppsummering

Temanotatet har pekt på at finansieringssystemet av universiteter og høyskoler er et svært viktig virkemiddel i styringen av sektoren. De overordnede nasjonale målsettingene for sektoren er å utvikle forskning og høyere utdanning av høy kvalitet som gir kunnskap og kompetanse for den enkelte og for samfunnet, og som medvirker til framtidig velferd og verdiskaping. Finansieringssystemets ulike komponenter skal støtte oppunder disse målsettingene.

Etter kvalitetsreformen og med det nye finansieringssystemet har institusjonene fått større grad av autonomi og utvidede fullmakter i faglige, økonomiske og organisatoriske spørsmål. Samtidig ble det lagt økt vekt på resultatbaserte tildelinger og på at institusjonene skulle konkurrere om ressursene. Dette betyr en klar dreining fra innsatsfaktorstyrt finansiering til premiering av resultat.

Siden innføringen har det vært gjennomført brede evalueringer av finansieringen av sektoren generelt og av finansieringssystemet særskilt, det har vært publisert en rekke forskningsrapporter og skrevet et utall kommentarer og debattinnlegg som har kartlagt, beskrevet og analysert effekten av de ulike komponentene i finansieringssystemet. Mindre revisjoner er gjort og nye indikatorer er innført i kjølvannet av evalueringene, men i hovedtrekk har systemet bestått uendret siden det ble innført.
Ekspertgruppen som ble nedsatt av regjeringen i april 2014 har fått i mandat å gjennomgå den samlede finansieringsmodellen for universitets- og høyskolesektoren og å komme med forslag til hvordan systemet kan forbedres.

Det er knyttet store forventninger til ekspertgruppen og rapporten de skal levere innen utgangen av 2014. Fra regjeringens side er sammenhengen mellom finansiering, kvalitet og struktur framhevet meget sterkt både i mandatet til ekspertgruppen og ved at det arbeides parallelt med en stortingsmelding om struktur i høyere utdanning, en langtidsplan for forskning og at det er nedsatt en produktivitetskommisjon – som etter modell av den danske kommisjonen trolig vil rette søkelyset på de høyere utdanningenes verdi og relevans for arbeidsmarkedet.

Ikke minst er forventningene til ekspertutvalgets utredning og anbefalinger store i sektoren. Fra fagmiljøene kommer det jevnlig forslag om hva som må endres og rettes opp for at dagens finansieringssystem skal gi bedre kvalitet mens andre hevder at dagens system rett og slett er et for dårlig utgangspunkt for å lage et nytt og bedre et.

I de foregående kapitlene har vi presentert noen av de viktigste vurderingene som er gjort av dagens finansieringssystem. I dette kapitlet oppsummerer vi argumentene som underbygger noen momenter som trolig vil stå helt sentralt i Utdanningsforbundets videre arbeid for et bedre finansieringssystem som både bidrar til økt kvalitet og som sikrer de vitenskapelig ansattes undervisnings- og forskningsvilkår:

  • Det må utarbeides et finansieringssystem som er helhetlig og transparent og som tar høyde for ulikheter i institusjonelle forutsetninger, fagsammensetninger og oppgaver.
  • Beregningsgrunnlaget for basiskomponenten må oppdateres og gjenspeile det reelle kostnadsnivået ved institusjonene.
  • Det er nødvendig med en forutsigbar finansiering for å redusere bruken av midlertidig ansatte.
  • Alle vitenskapelig ansatte må sikres tilstrekkelig tid til både forskning og undervisning innenfor rammen av årsverket.
  • De strategiske forskningsmidlene må økes.
  • Det må utvikles insentiver som stimulerer til og premierer formidling.
  • Det må utvikles utdanningsindikatorer som med større treffsikkerhet fanger opp kvalitative mål.
  • Lærerutdanningenes reelle praksiskostnader må anerkjennes og finansieringen sikre at kvalitetskravene innfris.

Strategiske midler

Finansieringsgrunnlaget må være av en slik karakter og en slik størrelse at det kan sikre sektoren den stabiliteten, forutsigbarheten og kontinuiteten som er nødvendig for å utvikle fagmiljøer og studietilbud. Samtidig må finansieringsgrunnlaget gi institusjonene det handlingsrom som er nødvendig for å gjøre egne langsiktige og strategiske valg.

Vi har sett i de foregående kapitlene at basisfinansieringen utgjør om lag 60 prosent av den samlede bevilgningen til sektoren over Kunnskapsdepartementets statsbudsjett. Basiskomponenten er en mer eller mindre fast tildeling til den enkelte institusjon hvert år, normalt kun justert for lønns- og prisvekst. Komponenten bidrar slik sett til den ønskede forutsigbarhet i finansieringen som gjør det mulig for institusjonene å planlegge omfanget av virksomheten de neste årene.

Det er imidlertid stilt mange spørsmål ved beregningsgrunnlaget for denne komponenten. Det er blitt hevdet at den viderefører og sementerer forskjeller mellom institusjoner som i dag formelt har samme status og at dette hindrer en reell mulighet til eksempelvis å drive forskning på det nivå og i det omfang som er forventet. Vi har også vist at når institusjoner ønsker å opprette flere eller andre studietilbud/ studieplasser enn de som er tildelt over statsbudsjettet, er disse underfinansiert.

Beregningsgrunnlaget for basiskomponenten bør nullstilles eller oppdateres slik at den i større grad gjenspeiler det reelle kostnadsnivået ved institusjonene.

De ulike delene i basiskomponenten er ment til dekning av utgifter knyttet til både forskning, utdanning, utstyr, formidling, kontakt med samfunns- og arbeidsliv og mer. Som et ledd i en mer transparent finansiering bør de ulike delene i basiskomponenten synliggjøres bedre. På denne måten kan institusjonene få mulighet til å påvirke sitt inntektsnivå også gjennom basisfinansieringen.

Også forskningskomponenten inneholder en strategisk bevilgning. Denne bevilgningen er øremerket stipendiatstillinger og vitenskapelig utstyr. Øremerking bidrar til at midlene skjermes til denne delen av virksomheten. Utviklingen i den reelle størrelsen på den øremerkede delen av komponenten har imidlertid ikke holdt tritt med behovet og bør økes. Særlig er det behov for midler til vitenskapelig utstyr for å heve kvaliteten på studiene og være konkurransedyktig i forhold til blant annet utenlandske studier.

Flere har tatt til orde for å øke basiskomponentens andel av det samlede inntektsgrunnlaget. Argumentet for en slik økning er at den vil innebære økt forutsigbarhet for institusjonene og bedre muligheten for langsiktig planlegging. Samtidig vil en prosentvis økning av basiskomponenten medføre at insentivene til effektivitet, produktivitet og kvalitet reduseres ved at de resultatbaserte komponentene samlet sett vil utgjøre en tilsvarende mindre andel.

Resultatbaserte og konkurransebaserte tildelinger

I regjeringsplattformen (2013) er det varslet at investeringer i utdanning og kompetanse vil bli prioritert, og at den samlede grunnfinansieringen må økes for at målsettingene om høyere utdannings- og forskningskvalitet skal oppnås, både i nasjonal og internasjonal målestokk. Men det er også gitt tydelige signaler i retning av at det er den resultatbaserte andelen av finansieringen som må økes.

Regjeringen har bedt ekspertgruppen om å vurdere balansen mellom resultatbaserte og ikke-resultatbaserte elementer i grunnbevilgningen, og hvilke deler av institusjonenes virksomhet som det vil være hensiktsmessig å finansiere ut fra strategiske, resultatbaserte og/eller konkurransebaserte bevilgninger.

I dagens finansieringssystem er det kun utdanningskomponenten som er resultatbasert i den forstand at institusjonene får bedret økonomisk uttelling i takt med bedrede resultater på de fastsatte indikatorene. Indikatorene for utdanningskomponenten er avlagte studiepoeng og antall utvekslingsstudenter. Komponenten premierer med andre ord produksjonen av antall studiepoeng samt antall utvekslingsstudenter ved den enkelte institusjon.

Også forskningsbevilgningen har en resultatbasert komponent, men siden rammen her er lukket og det årlig konkurreres om midlene, velger vi å definere den resultatbaserte omfordelingen av forskningsmidlene, som en konkurransebasert bevilgning. Når rammen er lukket og ikke økes i takt med at resultatene på forskningsindikatoren bedres, betyr det at det ikke lenger er en økonomisk gevinst å hente for institusjonene, selv om de kan dokumentere en økning i forskningsproduksjonen og dermed har bidratt til en villet måloppnåelse. Spørsmålet er om denne typen konkurranse fortsatt virker stimulerende eller om den har utspilt sin rolle i nåværende form.

Selv om den resultatbaserte forskningskomponenten har stimulert til økt publiseringsaktivitet så langt, har den også uheldige konsekvenser hva både tidsbruk og fordeling angår. Vi vet at mye av forskningstiden går med på å søke om eksterne forskningsmidler. Her er nåløyet trangt, og svært mange søknader blir ikke innvilget til tross for høy vitenskapelig kvalitet. Det er i den sammenheng pekt på at både økt langsiktighet i de eksterne forskningsprogrammene og økt basisbevilgning til institusjonen vil gi en mer effektiv forskningsinnsats (Forskerforum 11.4.2014). Generelt kan en si at jo mer FoU-tiden blir gjort avhengig av enten innvilgede eksterne prosjektsøknader eller publiseringspoeng, jo mer sårbar er den.

Publiseringspoeng og forskningsformidling

Den resultatbaserte delen av forskningskomponenten omfatter både publikasjonspoeng, antall doktorgrader, uttelling for mottatte midler fra EUs rammeprogram og fra Norges forskningsråd. Uttelling for antall publikasjonspoeng og antall doktorgrader gir insentiv til kvantitet fremfor kvalitet. Samtidig er publikasjonspoengene begrenset til visse tidsskrifter og publikasjonskanaler som det er mer relevant for noen fagområder å publisere i enn for andre. Man kan frykte at dette medfører at forskere velger bort temaer som ikke er tidsriktige eller ikke «passer inn» i de poenggivende publiseringskanalene. Særlig for humaniora og samfunnsvitenskapelige emner er det observert en viss forskyvning bort fra norsk som publiseringsspråk (Aarhus universitet 2014). Evalueringen av den norske publiseringsindikatoren konkluderer imidlertid med at indikatoren har hatt virkning på publiseringsomfanget, men nesten ingen effekt på andre parametere som publiseringsmønster eller -adferd.

Kritikk til tross synes publiseringsindikatoren og systemet som ligger til grunn for den også å ha en viss aksept i sektoren. Den har bidratt til økt bevissthet rundt det ansvaret den enkelte vitenskapelig ansatte har for å formidle og bidra til at kunnskap spres. Slik sett har publiseringsindikatoren bidratt til å prioritere forskning sterkere. På den andre siden kan systemet ha utilsiktede konsekvenser. Vi har alt nevnt konsekvenser av at rammen er lukket og dermed fører til uhensiktsmessig konkurranse om midler mellom forskere og fagmiljøer. I tillegg kan systemet føre til at en forsker velger publiseringskanal etter hva som gir poeng og ikke hvor det er riktigst å publisere. Dersom det eksempelvis i mindre grad blir satset på gode lærebøker fordi det ikke gir uttelling, er det naturligvis svært uheldig.

Hva det siste angår, vil den opplagte løsningen være at det i et nasjonalt finansieringssystem også bør ligge insentiver som stimulerer til vektlegging av forskningsformidling i andre kanaler enn de mest vitenskapelige. I høringssvaret til Fagerberg-utvalgets innstilling foreslo Utdanningsforbundet at det innføres en ny indikator med økonomisk uttelling for UH-sektoren som skulle oppmuntre forskerne i etterkant av den vitenskapelige publiseringen til å formidle sin forskning gjennom artikler i aktuelle fagtidsskrifter, kursvirksomhet med mer(Utdanningsforbundet 2011b).

Det finnes dessuten eksempler på institusjoner og/eller enheter som selv har utviklet systemer for premiering av formidling. Når ekspertutvalget skal se nærmere på svake og sterke sider ved dagens finansieringssystem, er det å forvente at de også berører dette. Gode eksempler på lokale løsninger vil da kunne bidra til å kvalifisere både debatten og endringsforslag.

Fotnote: premiering av formidling

Eksempelvis har det nasjonale forskningsinformasjonssystemet «CRIStin», som brukes for registrering av publisering, også en kategori for formidling som brukes ved noen institusjoner allerede i dag (UiA, UiS, m.fl.). Denne kategorien brukes som grunnlag for utdeling av «Formidlingspris» ved UiS.

Kvantitet versus kvalitet

Som vi har sett skal finansieringssystemet stimulere til at sektorens overordnede målsettinger om utdanning og forskning av høy kvalitet blir oppnådd. Insentivene er mange og skal fremme en rekke ulike målsettinger, men det er de som lettest kan kvantifiseres som blir de tydeligste og dominerende. Indikatorene som institusjonene måler sine resultater opp mot, er kvantitative (eksempel antall avlagte studiepoeng), men kan tolkes som uttrykk for implisitte kvalitative mål (eksempel avlagte studiepoeng som tegn på god gjennomstrømning som igjen er resultat av god undervisning og god oppfølging av den enkelte studenten).

Når fokuset er rettet mot kvantitet, slik indikatoren for utdanningskomponenten i virkeligheten gjør, kan dette, som vi har sett i kapittel 3, gi insentiv til overopptak av studenter, til opprettelse av «populære studieprogram» eller til rimeligere studieprogram for å øke inntjeningen.

Dette står institusjonene selvsagt fritt til å gjøre, men så lenge den raskeste veien til en bedre økonomisk situasjon går gjennom en økt produksjon av studiepoeng, vil en slik satsing ikke nødvendigvis være i tråd med en strategisk vurdering eller med blikk for arbeidslivets og samfunnets behov. Man må også kunne anta at for mange studenter per ansatt i institusjonene kan føre til at muligheten for en tettere oppfølging av enkeltstudenter blir redusert, som igjen kan bidra til en økning i frafallet.

Det er ønskelig at det utvikles indikatorer som i større grad rettes mot kvalitative mål. Et mulig grep som kunne motvirke overopptak og stimulere til bedre kvalitet i undervisningen, er finansiering på grunnlag av andelen studenter som fullfører, heller enn antallet. Et annet grep kunne være å kople inn studentenes gjennomsnittskarakter til en indikator. Målet er fortsatt å premiere de institusjonene som leverer et kvalitetsmessig godt utdanningstilbud som bidrar til at studenter fullfører planlagte studier.

Dersom kvaliteten på utdanningstilbudet reflekteres i gjennomsnittlige resultater blant studentene, bør resultatene i form av karakterer benyttes i tildelingen av midler sammen med antall avlagte studiepoeng. Det kan tenkes at gjennomsnittlige resultater blant studentene bør utløse midler fremfor antall studiepoeng.

Dersom studentenes resultater – enten i form av avlagte studiepoeng og/eller karakter – skal inngå i en framtidig utdanningsindikator, er det mange som hevder at ekstern sensur må gjeninnføres på alle nivåer som et kvalitetssikringstiltak. Det kan altså stilles spørsmål ved om det er behov for å motvirke eventuelle uheldige effekter av finansieringssystemet ved bruk av andre styringsmidler – i dette tilfelle gjeninnføring av / innstramming av krav om ekstern sensur i lovverket. Det ville bidra til kvalitetssikring, uten å forringe positive insitamenter som følger av en delvis resultatbasert finansiering.

Et annet eksempel på at målsettingene om studiekvalitet og gjennomstrømning vanskelig kan måles i studiepoengproduksjon alene, er knyttet til kravet om skikkethetsvurdering. Lærerutdanningsinstitusjonene har ansvar for å vurdere om studenter er skikket for læreryrket. Den løpende skikkethets­vurderingen av alle studenter foregår gjennom hele studiet både på utdanningsstedet og i praksis. Ordningen fungerer som en kvalitetssikring av framtidige yrkesutøvere. Særskilt ressurskrevende er den studenten som ikke synes å ha de rette faglige og personlige forutsetningene for å bli vurdert som skikket til å bli lærer. Det er derfor et dilemma og et tankekors at en student som må «veiledes ut» av et studium bare vil figurere i frafallsstatistikken, og ikke utløse midler fra utdanningskomponenten.

Også den andre utdanningsindikatoren, antall utvekslingsstudenter, beregnes på grunnlag av rene kvantitative tall, men er ment å si noe om internasjonaliseringens kvalitative tilskudd til institusjonene. Kvaliteten i studentmobilitet ut kan eksempelvis økes ved en kvalitetssikring av utenlandsoppholdet – det kan være spesielt anerkjente studiesteder eller institusjoner som er knyttet til studentens hjemme­universitet gjennom strategiske samarbeidsavtaler eller partnerskap. Studentmobiliteten inn kan eksempelvis knyttes til mer strategisk rekruttering av studenter.

Det er grunn til å stille spørsmål ved utdanningsindikatorenes treffsikkerhet og relevans. Alt i alt bør indikatorene som utløser midler til utdanning utvikles slik at ønskede kvalitative mål bygges inn sammen med de kvantitative, eller ved at dagens indikatorer suppleres med nye insentiver som belønner kvalitet.

Utdanningskategoriene

Den statlige finansieringsmodellen inneholder ikke en egen komponent for lærerutdanningenes praksis­utgifter, noe som kan oppfattes som en svakhet ved systemet. Det er kategoriinnplasseringen som skal kompensere for merkostnadene knyttet til praksisopplæringen. Kategoriseringen synes ikke å svare til de reelle utgiftene, og de praksistunge studiene må plasseres høyere opp i systemet for at institusjonenes inntekter skal komme i bedre samsvar med utgiftene.

Vi har sett at praksiskostnadene var et viktig grunnlag for kategorihevingen av både PPU og GLU, og at de aller fleste lærerutdanningsinstitusjonene melder om positiv virkning av en styrket økonomi. At den nye barnehagelærerutdanningen (BLU) ikke har blitt hevet til samme kategori som grunnskolelærer­utdanningen, har skapt frustrasjon hos samtlige 18 institusjoner som tilbyr dette studiet (Følgegruppe for BLU 8.5.2014).

Det er pekt på at finansieringsmodellen favoriserer institusjoner som har liten eller ingen lærerutdanning (Arntzen 2014). Selv om enkelte institusjoner har en særskilt budsjettpost for praksisutgifter, vil de fleste lærerutdanningene dermed være sterkt underfinansiert. Da blir konsekvensen fort at praksiskostnader tar en uforholdsmessig stor andel av lærerutdanningsenhetenes budsjett, samtidig som kostnader til campusundervisning og ressurser til forskning og utvikling reduseres tilsvarende. Dette har opplagt kvalitetsmessige konsekvenser for lærerutdanningene totalt sett. Generelt innebærer de nye forskrifts­festede rammeplanene for lærerutdanningene kvalitetskrav som opplagt har kostnadsmessige konsekvenser også utover praksisopplæringen, noe som illustrerer betydningen av at tildelinger i større grad må gjenspeile de reelle totale kostnadene. I tillegg er spørsmålet om man kan tenke seg en annen måte å finansiere praksiskostnadene ved profesjonsutdanningene på, som bedre sikrer at kvalitetskravene kan innfris.

Midlertidighet

Institusjonene selv hevder at mer langsiktighet og forutsigbarhet i finansieringen vil øke deres handlings­rom og mulighet for å gjøre faste tilsettinger. Arbeidsgruppen som har kartlagt bruken av midlertidighet i sektoren påpekte at når en stadig større andel av midlene til forskning ved universiteter og høyskoler kommer fra eksterne kilder, så bidrar tidsavgrenset ekstern finansiering også til utstrakt bruk av midlertidighet (Bruk av midlertidig tilsetting 2010).

I debatten om midlertidighet er det vist til instituttsektoren som en motsats. Forskningsinstituttene baserer seg i stor grad på ekstern finansiering, men har langt færre midlertidig ansatte enn universitet- og høyskolesektoren. Dette kan nok til dels forklares ved at man der ofte opererer med prosjektstillinger som ikke omfattes av begrepet midlertidig tilsatt. Imidlertid kan det også sees som en indikasjon på at midlertidighet ikke bare dreier seg om nødvendighet, men også om ulike tilsettingskulturer ved institusjonene. I Meld. St. 18 (2012–2013) viser KD nettopp til at mange institusjoner har forbedret situasjonen betraktelig, mens det ved andre knapt er endring. Årsakene er sammensatte, men tolkes likevel som tegn på at institusjonene her har et forbedringspotensial (Meld. St. 18 [2012–2013]).

Det samme er Unio-leder Anders Folkestad inne på i sin kommentar til tilstandsrapporten for 2014. Han støtter ikke premisset om at midlertidige penger må gi midlertidige jobber, og peker på at en stor andel av det norske arbeidslivet er avhengig av eksterne kilder (På høyden 7.5.2014). Kanskje må derfor institusjonene utvise mer dristighet og i større grad tørre å ansette fast på basis av ekstern, tidsavgrenset finansiering. I hvert fall synes løsningen å ligge i så vel statlig, som institusjonell virkemiddelbruk. En mer forutsigbar og langsiktig finansiering vil kunne løse noe, samtidig som ekstern finansiering har kommet for å bli. Det ser vi senest av regjeringens tiltakspunkter for høyere utdanning og forsking. Ved framleggelsen av Riksrevisjonens rapport uttalte Kunnskapsministeren at selvsagt måtte ulovlig midlertidighet bort, men at det

«kan være vanskelig å få til forskning i verdensklasse, slik som vi ønsker, innenfor rammene av den norske arbeidsmiljøloven.»

Det vil også kunne bli aktuelt å bringe inn andre virkemidler enn finansielle, eksempelvis uttaler Folkestad at Unio mener det er grunn til å vurdere universitets- og høyskoleloven og innskjerpe adgangen til bruk av midlertidighet.

Arbeidstid

Det finnes i dag ingen sentral avtale om fordeling av de vitenskapelig ansattes arbeidstid. Heller ikke den tidligere særavtalen sa noe om dette. Imidlertid fulgte et tillegg med avtalen som tilsa at forsknings- og undervisningsandelen skulle være tilnærmet like store ved universitetene og de vitenskapelige høyskolene. Derfor var det eksempelvis en etablert praksis ved de fire gamle universitetene at en hadde en 50–50 fordeling mellom forskning og undervisning i toppstillingene. For høyskolene var det derimot en rekke ulike lokale avtaler. I prinsippet står institusjonene i dag fritt til å utforme retningslinjer for fordeling av arbeidstid, herunder også FoU-tid.

Når det heller ikke finnes en sentral avtale som regulerer hvor mye tid som avsettes til kvalifisering for kompetanse på førstestillingsnivå, innebærer dette store variasjoner universitet og høyskoler imellom, men også innad på institusjonene mellom fakulteter og institutter. Dersom det ikke avsettes tilstrekkelig tid, vil en konsekvens være at det tar for lang tid å kvalifisere seg for den enkelte, og sett i forhold til sektorens behov. Samtidig risikerer man at forskertalenter forsvinner til andre sektorer. Utdanningsforbundet mener at en sentral avtale om tid til forsknings- og utviklingsarbeid best kan sikre kvalitet i forskningen. Men det er ikke gitt at gjeninnføring av en sentral avtale er den eneste løsningen, i hvert fall synes det vanskelig å få gjennomslag for dette politisk. I tilknytning til arbeidet med nytt finansieringssystem, bør man imidlertid ta omfanget av merarbeid til etterretning og vurdere hvordan finansiering av sektoren på best mulig måte kan sikre at tilstrekkelig tid til både forskning og undervisning innenfor rammen av årsverket er hovedregelen heller enn unntaket.

Ett finansieringssystem?

Finansieringssystemet er i hovedsak likt for alle institusjoner, med de samme indikatorene og insentivene.  Det oppleves som hensiktsmessig og rett fordi universitets- og høyskoleloven regulerer virksomheten i alle statlige og private høyskoler og universitet.

Det kan imidlertid diskuteres om et felles finansieringssystem evner å ta tilstrekkelig høyde for ulikheter i institusjonelle forutsetninger, fagsammensetninger og oppgaver. Sagt med andre ord: Hvor likt og ulikt bør universiteter og høyskoler behandles? Vil det være mer hensiktsmessig å skille mellom for eksempel breddeuniversiteter og nye profesjonsuniversiteter?

Vil det være et tilstrekkelig grep å nullstille beregningsgrunnlaget fra 2002 som er utgangspunkt for dagens basisfinansiering og gjennom det ta høyde for de siste 10–12 års utvikling i sektoren, og deretter ha en regelmessig regulering av grunnlaget? Eller trenger vi ytterligere insitamenter og insentiver for å støtte opp under særlige nasjonale satsinger eller der det er behov for en raskere utviklingstakt i institusjonenes interne kompetansebygging?

Målsettingene som finansieringssystemet skal bidra til å realisere er også svært sammensatte. Strategiske og resultatbaserte bevilgninger er ment å virke komplementært og stimulere til økt kvalitet i utdanning og forskning, men når resultatene skal måles er det helst den kvantitative dimensjonen som premieres.

Formidling er en kjerneoppgave på linje med utdanning og forskning og mange ønsker en egen formidlingskomponent i finansieringssystemet. Vi har sett at et forslag til ny komponent som var til høring avdekket flere motforestillinger enn positive reaksjoner i sektoren, og ble trukket tilbake. Det er ikke uproblematisk å møte mulige skjevheter med innføring av nye komponenter som også vil medføre økt rapportering og administrasjon. Spørsmålet blir da om det er andre måter å sikre at forskningsformidling til samfunnet blir en tydeligere og synligere del av institusjonenes samfunnsansvar.

Egne tiltak og øremerkede bevilgninger har vært innført når det har vært nødvendig å kompensere for utilsiktede eller uønskede resultater. De særlige bevilgningene til SAK (Samarbeid, Arbeidsdeling og Konsentrasjon) er et eksempel på hvordan egne midler til strategisk viktige områder ble innført for å supplere et resultatbasert system og kompensere for strukturelle utfordringer knyttet til institusjons­landskapet. Spørsmålet er om de har virket.

Samtidig har det kommet signaler om at departementet vil styrke dette insentivet og stimulere til Sammenslåing i tillegg – altså fra SAK til SAKS. Institusjonene er oppfordret til å gjøre en kritisk egenvurdering og se på egne faglige prioriteringer og konkrete ambisjoner fem-seks år framover i tid og dermed selv legge grunnlaget for mulige sammenslåinger. Kvaliteten i høyere utdanning og forskning er ufravikelige krav og ligger i bunn for strukturgjennomgangen. Tilgangen til utdanning skal ikke svekkes, men sektoren utfordres til å tenke nytt og bruke mulighetene for eksempel den teknologiske utviklingen gir.

Ett nasjonalt finansieringssystem er ikke til hinder for at universitetene og høyskolene kan ha lokale finansieringsmodeller og egne budsjettfordelingsprosesser. Institusjonene disponerer basisbevilgningen fritt på grunnlag av egne strategiske prioriteringer og behøver dermed ikke å videreføre internt finansieringssystemets tildelingskriterier. Tilsvarende er det ikke automatisk slik at midler utløst over de resultatbaserte komponentene tilfaller det miljøet som har frambragt dem. Er det ønskelig med enda større handlingsrom eller en større grad av øremerkede midler?

Et temanotat er en publikasjon på mellom 10-30 sider. Noen saksområder blir fulgt gjennom flere år og resulterer i årlige utgivelser. Andre saker er mer enkeltstående. 

Innholdet i denne publikasjonen er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før den blir offentliggjort.

Rapport om beregning av praksiskostnader i lærerutdanning. Et arbeid utført på oppdrag fra Nasjonalt råd for lærerutdanning. 10.1.2014

Nyutdannede læreres første tid i yrket: en sjokkartet opplevelse? Abstrakt forlag

Tidsbruk, arbeidstid og tidskonflikter i den norske universitets- og høgskolesektoren. AFI-rapport 1/2012

Mandatet til Hægeland-utvalget oppnevnt 8.4.2014

Dansk senter for forskningsanalyse, Aarhus universitet, 2014

Tid til forskning og utviklingsarbeid. Rapport fra medlemsundersøkelse våren 2009

Studieplasser på marginalen. Skriftserien nr. 2/2011

Institusjonenes hovedprinsipper for fordeling av tid til FoU. Rapport fra tillitsvalgtundersøkelse. Skriftserien 1/2012

Nye tellekanter over akademia

Forskning og utviklingsarbeid ved de statlige høgskolene. Forskningsrådets policy for 2008–2012

Midway evaluation of the Centres for Research-based Innovation [Midtveisevalueringen av Sentre for forskningsdrevet innovasjon]

Forskning og utvikling (FoU) ved høgskolene. Forskningsrådets policy for 2014–2018

Resultatbasert forskningsfinansiering. Evaluering av Kvalitetsreformen, delrapport 4; NIFU STEP, Norges Forskningsråd, Rokkansenteret

Finansieringsmodeller for høyere utdanning og deres virkninger. Rapport 6/2007, NIFU STEP

Iverksetting av insentivbasert finansiering. Rapport 13/2007, NIFU STEP

Utdanningen krever mer ressurser. Nettsak: http://blu.hib.no/utdanningen-krever-mer-ressurser/

Drivkraft i utviklinga av lærarprofesjonen? Framsteg og utfordringar for grunnskulelærarutdanningane. Rapport frå følgjegruppa til Kunnskapsdepartementet. Rapport nr. 3/2013

Lærerutdanninger i endring. Indre utvikling – ytre kontekstuelle og strukturelle hinder. Rapport fra følgegruppen til Kunnskapsdepartementet. Rapport nr. 4/2014

Internasjonalisering. Evaluering av Kvalitetsreformen. Delrapport 8, NIFU STEP, Norges Forskningsråd, Rokkansenteret

Handlingsrom for kvalitet. Rapport fra arbeidsgruppe som har vurdert handlingsrommet i universitets- og høyskolesektoren

Tilstandsrapporten for universiteter og høyskoler 2014.

Internasjonalisering av høyere norsk utdanning. Arbeidsnotat 2/2014, NIFU

LOV-2005-04-01-15

oppnevnt 9.8.2013

Lange linjer – kunnskap gir muligheter

Evaluering av Kvalitetsreformen. Sluttrapport. Norges Forskningsråd

Kartlegging av praksisopplæringen i lærerutdanningene. Finansiering/utgifter til praksis. Notat 2.6.2008

(«Stjernø-utvalget») Sett under ett. Ny struktur i høyere utdanning

Et åpnere forskningssystem

Ensomme svaler? En studie av praksisskolelæreres rapportering om identitet, kollektivitet og gjennomføring av praksisopplæringsperioder. Norsk Pedagogisk Tidsskrift, 6/2008

for Kunnskapsdepartementet (vedlegg 4)

Midlertidigheten er et kvalitetsproblem. Intervju med Anders Folkestad. Nettsak: http://pahoyden.no/2014/05/midlertidigheten-er-et-kvalitetsproblem

Kartlegging av praksisopplæringen i lærerutdanningene. Rapport til Kunnskapsdepartementet.

Dokument 1 (2013–2014)

Karakterbruk og kvalitet i høyere utdanning. SØF-rapport nr. 03/2013

Fra visjon til virke

Gjør din plikt – Krev din rett. Kvalitetsreform av
høyere utdanning

Statusrapport for Kvalitetsreformen i høyere utdanning

Internasjonalisering av utdanning

Kunnskapsdepartementet

Rapport fra undersøkelse 1/2011: Tid til forskning og
utviklingsarbeid

Fagerbergutvalgets utredning NOU 2011:6 Et åpnere forskningssystem – høringssvar, 20.10.2011

Finansieringssystemet for universitets- og høyskolesektoren – teoretiske vurderinger. Rapport utarbeidet på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet, 2007

Nytt system for dokumentasjon av vitenskapelig
publisering.
Innstilling fra faglig og teknisk utvalg til
Universitets- og høgskolerådet

Hvordan måle vitenskap? Søkelys på bibliometriske metoder. Det Norske Videnskaps-Akademi