Endrede vilkår for skoleledere. Om rammevilkår for utvikling av skolens læringsmiljø

Temanotat  3  /  2014

Hvilke rammevilkår har skoleledere for å utvikle skolenes læringsmiljø? Det er spørsmål som blir belyst i dette temanotatet.

Publisert 20.06.2016

Temanotat 3/2014: Endrede vilkår for skoleledere. Om rammevilkår for utvikling av skolens læringsmiljø (pdf)

Sammendrag

Tid og kapasitet for skoleledere til læringsarbeid er av avgjørende betydning for skolens bidrag til elevenes utbytte av opplæringen. Et viktig hensyn i utformingen av utdanningspolitikken må derfor være å skape rammebetingelser for at skoleledere kan utvikle bedre kultur for læring og god kvalitet i grunnopplæringen. Dette temanotatet viser at skoleledere i begrenset grad har et slikt handlingsrom i dag. Blant annet legger det statlige og regionale kontroll- og rapporteringsregimet beslag på mye tid som går på bekostning av skoleledelsens kjerneoppgaver.

I temanotatet blir det vist til de vesentlige endringene innen vurderingsfeltet, blant annet flere internasjonale tester, som genererer omfattende rapportering. For skolene har eksempelvis rapporteringspliktene gjennom Grunnskolens informasjonssystem (GSI) økt med over 50 prosent. I tillegg kommer et betydelig antall statlige og kommunale rapporteringsplikter. Det blir stilt spørsmål ved om staten og skoleeiers behov for styringsinformasjon gjennom resultatrapportering, går på bekostning av skoleledelsens muligheter til å utvikle læringsmiljøet ved skolen. Resultatrapportering, dokumentasjonskrav, samtaler, møter og oppfølging er samlet sett blitt en svært krevende del av skoleledelsens arbeidshverdag.

Temanotatet peker også på den betydelige endringen i skolestrukturen og elevsammensetningen de siste 10 til 15 årene. Utviklingen har gått i retning av færre skoler, økning i antall elever og reduksjon i årsverk rektorer. Dette skjer samtidig med en sterk økning i andelen elever med individuell rett til spesialundervisning og særskilt språkopplæring. Omfattende saksbehandlingsregler er viktig for å sikre disse elevenes rettssikkerhet. Samtidig innebærer denne endringen i elevsammensetningen en betydelig økning i administrative oppgaver for skoleledelsen, som ikke i tilstrekkelig grad blir ivaretatt i avsatte ledelsesressurser ved skolene.

Et viktig formål med Kunnskapsløftet var å utvikle en klarere ansvarsfordeling mellom det nasjonale styringsnivået, skoleeiernivået og skolen som eget styringsnivå. En spesiell satsing på blant annet skoleledere skulle være et viktig virkemiddel i gjennomføringen av reformen. Samtidig som kravene til skolelederen har økt med hensyn til oppgaver og rolle i styringssystemet, er de formelle kravene til kompetanse blitt nedjustert. I den samme perioden har statlige myndigheter og skoleeier utviklet kontrollmekanismer gjennom vurdering, rapportering og tilsyn som er svært krevende for skoleleder, både med hensyn til den tiden det tar og kompetansen som kreves. I temanotatet blir det vist til at dette kan begrense skoleledelsens handlingsrom for å utvikle læringsmiljøet ved skolen.

1. Innledning

Gode skoleledere som en avgjørende forutsetning for kvalitetsutvikling i skolen, er fremhevet i statlige styringsdokumenter over tid. I St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring, ble mange av prinsippene og hovedlinjene i Kunnskapsløftet beskrevet. Det heter her at reformen i seg selv krever god ledelse, at ledelsesutvikling er et satsingsområde i reformen, og at det er behov for å revurdere lederrollen i skolen. Senest i Meld. St. nr. 19 (2009–2010) Tid til læring, gis det uttrykk for at god skoleledelse innebærer å ta ansvar for elevenes læringsresultater og læringsmiljø. Det heter videre at:

«Dette krever kompetanse i styring og administrasjon, samarbeid og organisasjonsbygging. Veiledning av lærere, utvikling og endring er sentralt for enhver leder.»

I forbindelse med innføringen av Kunnskapsløftet pekte departementet blant annet på at skolelederne, sammen med skoleeierne, skulle ha en nøkkelrolle i utviklingen av en bedre kultur for læring og god kvalitet i grunnopplæringen. En spesiell satsing på skoleeiere og skoleledere ville derfor være et sentralt virkemiddel i gjennomføringen av reformen.

 

Fotnote: gjennomføringen av reformen

Jf. St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring

Skolelederes forutsetning for å utforme skolen som organisasjon og lærested er nært knyttet til forventninger, rammebetingelser og behov fra skoleeier og statlige myndigheter. Formålet med dette temanotatet er derfor å belyse hvilken betydning endringer i statens og skoleeiers virkemidler for styring av grunnopplæringen, har for skoleledelsens utvikling av læringsmiljøet ved skolen.

Det analytiske rammeverket for å vurdere strukturelle forhold rundt skoleledelse er styringssystemet for grunnopplæringen, som er kjennetegnet av at statlige myndigheter over tid har delegert ansvar og beslutningsmyndighet til kommunene som skoleeier. Overføringen av forhandlingsansvaret for undervisningspersonalet fra staten til kommunene og fylkeskommunene i 2004 hadde stor betydning i denne sammenheng. Samtidig representerte innføringen av Kunnskapsløftet en ytterligere endring i den statlige styringen av grunnopplæringen. Finansiering og lovverk som statlige styringsvirkemidler, erstattes med økt oppmerksomhet på styring etter overordnede mål og løpende tilbakemeldinger om utvikling i tjenestene og hvilke resultater som er oppnådd. Sentralt i denne sammenheng er utviklingen av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet (NKVS).

Temanotatet består av fem kapitler. De tre styringsnivåene med et tilhørende utvalg styringsvirkemidler og tiltak, blir beskrevet i kapitlene 2 (skolenivået), 3 (skoleeiernivået) og 4 (nasjonalt nivå). I kapittel 5 blir det vurdert hvordan innretningen og praktiseringen av de ulike nivåenes styringsvirkemidler preger skoleleders handlingsrom for utvikling av læringsmiljøet ved skolen.

1.1 Avgrensning

Rektor har det faglige, det pedagogiske og det administrative ansvaret for skolen, og utgjør sammen med resten av lederteamet den formelle ledelsen ved skolen. Ledelse som aktivitet utøves også av medarbeidere uten at de innehar formelle lederroller. Lærerne er ledere, først og fremst gjennom ledelse av klassen eller elevgruppen, men også som ledere i faglige samarbeidsfora og overfor foreldre.

Fotnote: Lærerne er ledere, først og fremst gjennom ledelse av klassen eller elevgruppen, men også som ledere i faglige samarbeidsfora og overfor foreldre.

Jf. Meld. St. 19 (2009–2010) Tid til læring

Skoleledelse er et bredt felt som kan omtales på mange nivåer og med flere ulike innganger. Dette temanotatet retter oppmerksomheten mot rammebetingelsene som skoleleder utøver sitt virke innenfor. Med rammebetingelser forstår vi økonomi, organisering, politiske og juridiske forhold o.l., og er forhold som skoleleder har mindre selvstendig kontroll over. Den pedagogiske ledelsen i skolen, i betydningen skolelederens rolle i læringsarbeidet i skolehverdagen, er ikke en sentral del av temanotatet, selv om det i kapittel 5 blir gjort noen vurderinger knyttet til det pedagogiske utviklingsarbeidet.

Som nevnt over er en viktig del av temanotatet beskrivelsen av ulike kommunale og nasjonale virkemidler for styring av grunnopplæringen. Virkemidlene som omtales i dette temanotatet er ikke uttømmende. Blant annet er det en lang rekke lokalt initierte kartlegginger og styringsverktøy som gir styrings­informasjon for skolen og skoleeier i deres utviklingsarbeid av opplæringen, som ikke blir omtalt her. Formålet har vært å fokusere på de mest sentrale endringene som skjedde i og rundt innføringen av Kunnskapsløftet.

Lokalt avtaleverk, blant annet knyttet til avsetting av ressurser til ledelse, ligger heller ikke innenfor rammene av dette temanotatet. I hvilken grad skoleeier setter av mer enn minimumskravet i særavtalen er noe som bør undersøkes nærmere, gjerne sett i forhold til andre sektorer det er naturlig å sammenligne med.

Fotnote: I hvilken grad skoleeier setter av mer enn minimumskravet i særavtalen

SFS 2213 Særavtale for undervisningspersonalet i kommunal og fylkeskommunal grunnopplæring

Det er likheter mellom styringssystemene for barnehagesektoren og grunnopplæringen, og både styrer og skoleleder har i systemene sentrale roller for å nå overordnede nasjonale mål. Den betydelige andelen private barnehager og kommunenes tilsynsansvar, er noen eksempler på hvordan styringen av barnehagesektoren skiller seg ut fra grunnopplæringen. Rammene for dette temanotatet gir ikke rom for å behandle begge sektorene under ett. Den betydelige utviklingen som har skjedd i barnehagesektoren de siste 10–15 årene, understøtter imidlertid behovet for å belyse dette nærmere i et eget temanotat.

Fotnote: Den betydelige andelen private barnehager og kommunenes tilsynsansvar,

Det er kommunen som lokal barnehagemyndighet selv som er ansvarlig for å føre tilsyn med kommunale og ikke-kommunale virksomheter etter barnehageloven

2. Styringssystemet og skoleledelse

Grunnskolen og den videregående opplæringen var lenge et system kjennetegnet av sterk statlig styring. Finansieringen av sektoren var preget av statlige øremerkede tilskudd. Lovverket inneholdt flere krav og standarder enn hva som er tilfellet i dag. I tillegg var innholdet i opplæringen styrt gjennom forholdsvis detaljerte nasjonale fagplaner. Ledelse i skolen var også lenge bare begrunnet i administrative behov. Skolelederen hadde et svært begrenset handlingsrom, i hovedsak definert gjennom statlige forskrifter og instrukser.

Siden 1980-tallet er det fra statens side i økende grad lagt vekt på rammestyring av sektoren. Sentralt i denne forbindelse var innføringen av inntektssystemet i 1986, hvor om lag 50 øremerkede tilskudd ble avviklet, og det ble i stedet innført en ordning hvor statlige overføringer ble gitt kommunene og fylkeskommunene som sektorvise rammetilskudd kombinert med et generelt tilskudd. Med denne endringen ble det blant annet lagt vekt på at staten skulle benytte andre virkemidler for å styre ressursbruken i kommunene på områder hvor nasjonale mål gjør seg gjeldende, for eksempel lovfestede krav til undervisningen. Lovverket innenfor grunnopplæringen er tilsvarende gått i retning av økt ansvarliggjøring av kommuner og fylkeskommuner som skoleeiere. Samtidig ga Særavtale om arbeidstid og ressursbestemmelser for skoleledere i den videregående skolen av 1999, anledning til å lage nye ledelsesstrukturer på skolene. Dette har blant annet ført til at ledelsesstrukturene har utviklet seg forskjellig mellom grunnskolene og de videregående skolene.

Fotnote: anledning til å lage nye ledelsesstrukturer på skolene.

Jf. F 4073. Se også kapittel 3.1 om tariffavtaler

Fotnote: for eksempel lovfestede krav til undervisningen.

Jf. NOU 1995:18 Ny lovgivning om opplæringen

Styringssystemet innenfor grunnopplæringen skulle etter innføringen av Kunnskapsløftet i 2006 være kjennetegnet ved en klarere ansvarsfordeling mellom det nasjonale styringsnivået, skoleeiernivået og skolen som eget styringsnivå. Det nasjonale styringsnivået skal fastsette nasjonale overordnede mål og rammer for opplæringen. Skoleeier og den enkelte skole har ansvaret for ressursfordeling, metodevalg og utvikling av egne virkemidler for å realisere mål og rammer fastsatt av nasjonale myndigheter. Samtidig som skoleeier og den enkelte skole får større frihet i oppgaveløsningen, legges det større vekt på kontroll fra statens side gjennom resultatrapportering og tilsyn om hvordan skoleeier ivaretar ansvaret.

Fotnote: tilsyn om hvordan skoleeier ivaretar ansvaret.

NIFU/UiO 2012

I evalueringen av Kunnskapsløftet blir det pekt på at det nye styringssystemet er basert på prinsippene om klare nasjonale mål, tydelig ansvarsplassering, lokal handlefrihet, et godt støtte- og veiledningsapparat og kunnskap om forvaltning og resultater. Dette innebærer at juridiske og finansielle virkemidler har fått redusert betydning som statlige virkemidler for styring av grunnopplæringen. I stedet får kompetansemål, kvalitetsvurderingssystem og vektlegging av resultatkrav og dokumentasjon av oppnådde resultater, lokal kompetanseutvikling og kapasitetsbygging, utvikling av skoler som lærende organisasjoner og innføring av tydelig skoleledelse økt betydning.

Fotnote: innføring av tydelig skoleledelse økt betydning.

NIFU/UiO 2012

Skolelederne er gitt en sentral posisjon i dette styringssystemet. Behovet for en klarere rolle for skolelederen ble særlig fremhevet i Søgnen-utvalgets NOU 2003:16 I første rekke. Utvalget pekte på at utviklingen i 1990-årene hadde gitt nye utfordringer for ledelse av skolen. Den ene var kravene til endring i forbindelse med innføringen av nye læreplaner og revisjon av lovgivningen. Det andre var ledelsesutfordringer som har sammenheng med endringer i den kommunale ledelsesstrukturen. Utvalget viste til at flere land har rammepregede lærerplaner som gir stor frihet til den enkelte skole, mens i Norge hadde svært mange kommuner og fylkeskommuner desentralisert ansvaret for driften av skolene til sine rektorer, mens staten ikke på tilsvarende måte hadde gitt valgfrihet og større handlingsrom knyttet til skolens innhold.

OECD har over tid fått en sentral rolle som premissleverandør for utviklingen av grunnopplæringen, og har i ulike sammenhenger pekt på den sentrale rollen skolelederen bør ha i utviklingen av skolen. Programmet Improving School Leadership startet i 2005, og rettet søkelys på ulike sider ved ledelse og ledelsesutvikling i skolen. Det gjelder blant annet lederroller, lederansvar, rekrutterings- og karriereveier for ledere, arbeidsbetingelser og tiltak knyttet til lederopplæring og utdanning.

I 2008 ferdigstilte OECD også skolelederstudien Improving School Leadership – Policy and Practice, på bakgrunn av Norges og 21 andre lands studier og rapporter. Med bakgrunn i disse kom OECD med sine anbefalinger. Ifølge OECD gjør den internasjonale trenden med større autonomi og økt fokus på skoleprestasjoner det nødvendig å revurdere skoleledernes rolle.

Fotnote: revurdere skoleledernes rolle.

OECD (2008)

2.1 Endringer i formelle krav til skoleledere

Det er skoleeiers ansvar å sørge for at skolen til enhver tid har tilstrekkelig gode ledere. Staten kan imidlertid sette normer og standarder for hva som bør forventes og kreves av skoleledere. Utviklingen fra tidligere krav om lærerutdanning og tre års erfaring fra skoleslaget for å kunne tilsettes som rektor, til dagens krav om at «Den som skal tilsetjast som rektor, må ha pedagogisk kompetanse og nødvendige leiareigenskaper», blir beskrevet under.

Fotnote: «Den som skal tilsetjast som rektor, må ha pedagogisk kompetanse og nødvendige leiareigenskaper»,

Jf. Meld. St. 19 (2009–2010) Tid til læring

Ny felles lov for grunnskole og videregående opplæring kom i 1998. Opplæringsloven erstattet grunnskoleloven, lov om videregående opplæring og fagopplæringsloven. Utvalget som utredet ny lovgivning om opplæring i NOU 1995:18 (Smith-utvalget), anbefalte å videreføre kravet om rektor som den enkelte skoles administrative, pedagogiske og faglige leder. Smith-utvalget understrekte at det på bakgrunn av rektors funksjon som faglig leder var nødvendig at tilsatte i slike stillinger hadde den nødvendige bakgrunn fra skolen. Rektor skulle således fortsatt ha både utdanning som kvalifiserer til undervisningsstilling i skolen, og praksis i form av skolevirksomhet. Utvalget foreslo derfor ingen endringer i de generelle kravene til praksis eller utdanning for tilsettinger i rektorstilling.

I 2003 ble det foretatt endringer i opplæringslovens kapittel 9 om skoleledelse og krav til rektor. Endringene innebar at det fortsatt skulle være et krav at rektor skal være den øverste lederen for skolen, men de formelle kompetansekravene ble opphevet. Den tidligere ordningen med at rektor ved en skole ikke samtidig kunne være leder for en annen skole, ble også opphevet. Flere skoler kunne etter dette ha felles rektor, under forutsetning av at det generelle kravet om forsvarlig ledelse ble oppfylt.

Fotnote: skoleledelse og krav til rektor.

Jf. Ot.prp. nr. 67 (2002–2003)

Ved ytterligere en endring i opplæringsloven i 2005 ble det åpnet for at skoleeier selv kan velge om rektor skal tilsettes i faste stillinger eller åremål. I lovforslaget framhevet departementet at rektorstillingen har en nøkkelrolle som pedagogisk, faglig og administrativ leder. Dette innebærer et selvstendig ansvar for de plikter og mål for virksomheten som i lov- og forskrift er lagt direkte til skolen. Departementet pekte videre på at dette gjør at rektors ansvar kan sammenlignes med de øverste lederne av kommunale og private virksomheter. Departementet la vekt på betydningen av denne stillingen, og mente det var et særlig behov for at rektorer kan tilsettes i åremålsstillinger for å signalisere den overordnede karakteren ved rektorstillinger og at de stiller likt med andre lederstillinger.

Fotnote: I lovforslaget

Jf. Ot.prp. nr. 57 (2004–2005)

Siden Smith-utvalget utredet ny lovgivning, har synet på skoleledelse endret seg i takt med den generelle endringen i synet på offentlig ledelse. Dette innebærer at en har gått fra et tradisjonelt styringsperspektiv med fokus på regler, prosess og interne hensyn, til fokus på effektivitet, resultat, konkurranse og brukere. Som nevnt ble kravet om at skoleledere blant annet skulle ha lærerutdanning, tatt ut av opplæringsloven i 2003. Lovendringen kan ses som en konsekvens av at skoleleder i utdanningspolitisk sammenheng blir sett som en lederstilling på linje med andre lederstillinger i kommunen. Innenfor et slikt styringssystem har skolene framstått som selvstendige virksomheter eller enheter der rektor har blitt virksomhetsleder eller enhetsleder. Skoleledelse har dermed blitt en krevende og mangfoldig øvelse der skolelederen skal fylle mange roller.

Fotnote: Skoleledelse har dermed blitt en krevende og mangfoldig øvelse der skolelederen skal fylle mange roller.

Jf. Aasen 2007

3. Kommunen som skoleeier

I dette kapitlet belyses hva som kjennetegner den kommunale organiseringen og hvilken betydning denne har for skoleleders ansvar og rammevilkår.

På det lokale styringsnivået har endringer over tid ført til en utvidet og mer sentral rolle for skoleleder. Blant annet har ulike endringer i kommuneloven åpnet for større grad av kommunalt/fylkeskommunalt selvstyre, og dermed muligheten for vesentlige endringer i organisering av de kommunale velferds­tjenestene, herunder skolesektoren. Skoleleder har blant annet gjennom utvidede fullmakter og lederavtaler fått større ansvar, kombinert med større forventninger og krav til dokumenterbare resultater.

Fotnote: fullmakter og lederavtaler

Se også kapittel 3.2 om tariff- og lederavtaler

I tillegg til innføring av inntektssystemet i 1986, åpnet også ny kommunelov i 1992 opp for større grad av kommunalt/fylkeskommunalt selvstyre, og gjorde muligheten for endring av organisering av skolesektoren enklere. Over tid har endringene ført til store variasjoner i hvordan grunnopplæringen organiseres. Dette gjelder både på den enkelte skole men også internt i kommunen. Sentralt er også at forhandlingsansvaret for undervisningspersonalet med virkning fra 1. mai 2004, ble overført fra staten til kommunene og fylkeskommunene.

Tonivå og resultatenheter

Det administrative nivået i en kommune ledes som regel av en rådmann som igjen knytter seg til en gruppe sjefer/direktører, ofte omtalt som rådmannsgruppen. Denne rådmannsgruppen utgjør den øverste og eneste fellesadministrasjonen i kommunen og fylkeskommunen.

Tonivåorganisering innebærer at mellomledernivåene lukes bort og enhetsledere rapporterer direkte til det øverste administrative nivået. Enhetslederen vil være den øverste lederen på det andre og siste nivået i organisasjonen, for eksempel rektor på en skole eller styrer i en barnehage. En slik organisering medfører en flatere administrasjon, og enkelte arbeidsoppgaver som tidligere lå i sentraladministrasjonen blir ivaretatt av andre. Hovedtanken bak tonivå modellen har vært at lederne for de utøvende tjenestene (for eksempel rektor) skal kobles direkte opp til administrasjonssjefnivået, uten et mellomliggende etatssjefnivå.

På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet kartlegger Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) med jevne mellomrom organisasjons- og arbeidsformer i kommuner og fylkeskommuner. Tidligere kartlegginger har avdekket omfattende endringer i kommunenes og fylkeskommunenes organisering.

Tabell 1 under viser en viss tilbakegang i bruken av tonivå-organisering i kommunene.

Tabell 1: Kommuner med rendyrket tonivåmodell

År

Andel

Antall

2004

31,7 %

104

2008

34,2 %

107

2012

27,1 %

91

I 2012 kan om lag 27 prosent av kommunene karakteriseres med denne modellen. Dette er en nedgang på om lag 7 prosentpoeng fra 2008. Innenfor tonivåmodellen finnes et stort mangfold i organiseringen av rådmannsnivået. I om lag 43 prosent av kommunene inngår enhetsledere i administrasjonssjefens nærmeste ledergruppe.

Innenfor fylkeskommunene er ikke tonivåmodellen like utbredt som blant kommunene. I 2012 svarte hele 71,4 prosent at de har ett nivå mellom administrasjonssjefnivået og lederne for de utøvende tjenestene, mot 58,7 prosent i 2008. Ett av 14 fylker har svart at de ikke har noe mellomledernivå, mot to av 12 i 2008. Fylkeskommunene er også preget av et større mangfold i typer administrative enheter innad i den enkelte fylkeskommune, i den forstand at fylkeskommunene i større grad oppgir flere ulike typer enheter som rapporterer direkte til administrasjonssjefsnivået.

Tonivå-organiseringen, vist i tabell 1, innebærer at rektor får et større ansvarsområde med skolene som egne resultatenheter. Omlegging av kommunens tjenester til egne resultatenheter er i første rekke en trend blant de større bykommunene. Det er en signifikant sammenheng mellom kommunestørrelse og om man har skolen som resultatenhet eller ikke. Om lag 70 prosent av kommunene med flere enn 10 000 innbyggere har skolen som resultatenhet. I kommuner som har organisert skolene som resultatenheter, finner vi også utstrakt delegering av ansvar til rektor, blant annet med hensyn til ansettelser og økonomiforvaltning.

Fotnote: blant annet med hensyn til ansettelser og økonomiforvaltning.

Jf. NIBR 2012

Opplæringslovens § 13–1 stiller krav til kommunene om skolefaglig kompetanse i kommune­administrasjonen over skolenivået. Bestemmelsen er tolket svært ulikt blant skoleeierne, blant annet vedrørende omfanget av den skolefaglige kompetansen og hvor i kommunens administrasjon kompetansen skal være. Samtidig er utfordringen med tonivåorganisering at det skolefaglige ansvaret og samarbeidet ikke får en klar nok forankring på kommunalt/fylkeskommunalt nivå. Samlet sett innebærer disse forholdene svakheter relatert til hvordan skoleeier utøver sin styringsrolle og at skolelederne i liten grad opplever å få nødvendig personalpolitisk og pedagogisk støtte fra det øverste administrative nivået.

3.1 Kommunal egenkontroll

Kommuneloven har bestemmelser som vedrører kommunenes egenkontroll. Både administrasjonssjefens internkontroll og kontrollaktivitetene utført av kontrollutvalg og kommunerevisjon, inngår i begrepet kommunal egentroll. Som tidligere nevnt stiller opplæringsloven krav om at skoleeier skal ha et forsvarlig system for vurdering av etterlevelse av kravene i lov og forskrifter.

Kontrollutvalget i en kommune skal føre kontroll og tilsyn med forvaltningen, og rapporterer til kommunestyret. Kommunens revisjonsordning gjelder både regnskaps- og forvaltningsrevisjon. Gjennom forvaltningsrevisjoner kan kontrollutvalget undersøke grad av regelverksetterlevelse, måloppnåelse og effektivitet i ressursforvaltningen i kommunen på nærmere definerte områder.

I en kartlegging gjennomført av Nordlandsforskning i 2008 blir det pekt på at i perioden 2006–2008 gjennomførte hver kommune i gjennomsnitt fire forvaltningsrevisjoner. Nordlandsforskning viser til at skolesektoren var blant de tre områdene hvor det oftest ble gjennomført kommunale forvaltnings­revisjoner. De kommunale forvaltningsrevisjonene er innrettet slik at selve undersøkelsene foregår på de enkelte enhetene, og stiller krav til skoleleder om forberedelse, gjennomføring og etterarbeid/oppfølging.

Antall tilsyn må ses i sammenheng med innretningen på og omfanget av revisjonene. Gjennomføring av forvaltningsrevisjoner på kommunalt nivå, er ofte knyttet til oppstartsmøter med skoleleder og representanter for kommuneadministrasjonen. Skoleleder blir bedt om å innhente dokumentasjon på planer, rutiner etc. Det skrives referater fra intervjuer og møter som skal verifiseres av intervjuobjektene. Særlig mange forvaltningsrevisjoner på opplæringsfeltet omhandler spesialundervisning, hvor skoleleder må hente fram saksmapper, vise frem planverk, rutiner etc. Dersom det avdekkes avvik, er det skoleleder som får et hovedansvar for å rette opp de administrative rutinene der det er avdekket svakheter.

3.2 Skolestruktur og elevsammensetning

Hovedtrenden er at det blir færre og større skoler i Norge. Dette gjelder både grunnskoler og videregående skoler. Over en ti-årsperiode har elevtallet vært forholdsvis stabilt, mens det har blitt over 300 færre grunnskoler og i underkant av 60 færre videregående skoler. Nedgangen i antall grunnskoler er klart størst ved skoler med mindre enn 100 elever. Om lag en tredjedel av grunnskolene i landet har over 300 elever.

Det er begrenset hva offentlige databaser (som GSI og KOSTRA) publiserer av statistikk angående skoleledere. I GSI publiseres årsverk til administrative og pedagogiske lederoppgaver. Dette omfatter den samlede tidsressurs som er avsatt til administrative og pedagogiske lederoppgaver i henhold til SFS 2213. Det skilles imidlertid ikke her mellom de ulike stillingskategoriene.

Fotnote: KOSTRA)

KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet

I rapportene til Det tekniske beregnings- og statistikkutvalget for kommunesektoren (TBSK) publiseres tallmaterialet for ansatte i kommunal sektor, herunder ansatte i skolesektoren. Basert på dette materialet har Utdanningsforbundet i tabell 2 under beregnet utviklingen i forholdet mellom rektorer, antall skoler og elever.

Tabell 2: Utvikling i antall elever, skoler og årsverk rektorer

 

2002

2008

2010

2013

Årsverk rektorer   i kommunale grunnskoler*

3165

2049

1795

1815

Årsverk rektorer i fylkeskommunale videregående skoler*

424

462

628

604

Antall kommunale grunnskoler**

3237

3059

3043

2971

Antall fylkeskommunale videregående skoler**

415

362

357

346

Antall elever i kommunale grunnskoler**

609 972

614 033

615 907

596 222

Antall elever i fylkeskommunale videregående skoler**

167 946

186 821

192 883

183 274

Kilde: *TBSK, **GSI

En tidsserie som tar for seg skoler og ansatte i sektoren byr på usikkerhet. Blant annet på grunn av lovendringer, oppgaveendringer etc. vil det oppstå brudd i tidsserier hva utviklingen i skolestruktur, undervisningspersonalet, ledergruppe, merkantilt personale etc. angår. Det kan også være svakheter i innrapporteringen. Tabell 2 over gir likevel et inntrykk av utviklingen knyttet til forholdet mellom årsverk rektorer, antall elever og skoler.

Selv om det blir stadig færre skoler er elevtallet over tid relativt stabilt. Dette innebærer større elevtall på skolene og økning i gruppestørrelsen. Større skoler er mer krevende å administrere og lede, og den samlede ressursbruk til administrative og pedagogiske lederoppgaver påvirkes derfor av endringene i skole­strukturen. Fra skoleåret 2010/11 til skoleåret 2013/14 har det kun vært en økning på 5,5 prosent i samlet ressursbruk avsatt til administrative og pedagogiske lederoppgaver i grunnskolen.

Fotnote: gruppestørrelsen.

Se også Utdanningsforbundets Temanotat 5/2013 Ressursutviklingen i grunnskolen i perioden 2005–2013

I tillegg til endret skolestruktur, må skoleledelsen forholde seg til endret elevsammensetning. Bestemmelsene i opplæringsloven om retten til spesialundervisning og særskilt språkopplæring er rettighetsbestemmelser som det er knyttet tydelige og omfattende saksbehandlingsregler til.

Skoleleder har en sentral rolle i hele saksgangen som gjelder både særskilt språkopplæring og spesial­undervisning. Når det gjelder spesialundervisning, er skoleleder gitt i ansvar å behandle saken både før tilmelding og utredning hos PPT, og videre når sakkyndig vurdering foreligger. Det oppstilles klare krav til saksgangen før tilmelding til PPT, blant annet vurdering av læringsutbyttet og opplæringssituasjonen. I skoleåret 2013/14 var det i underkant av 65 000 elever i grunnskolen som ble tilmeldt PPT.

Fotnote: videre når sakkyndig vurdering foreligger.

Utdanningsdirektoratet 2013

Det er kommunene som har myndighet til å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning og særskilt språkopplæring. Myndigheten kan imidlertid delegeres internt i kommunen. I praksis er det dermed skoleleder som er delegert også vedtaksmyndigheten. Figur 1 viser en markert økning i elever med enkeltvedtak om spesialundervisning og elever med enkeltvedtak om særskilt språkopplæring.

Figur 1: Elever med særskilte rettigheter. Perioden 2003–2013, i prosent

                     

Kilde: GSI

Det har i perioden vært en markert økning både i elever som har enkeltvedtak om spesialundervisning etter opplæringsloven § 5–1 og særskilt norskopplæring etter § 2–8. Skoleåret 2013/14 hadde om lag 51 000 elever i grunnskolen enkeltvedtak om spesialundervisning. Dette er en økning fra skoleåret 2003/04 på om lag 23 prosent.

Når det gjelder særskilt språkopplæring etter § 2–8 var det i underkant av 45 000 elever i grunnskolen som hadde enkeltvedtak om slik særskilt opplæring. Sammenlignet med skoleåret 2003/04 er dette en økning på drøye 23 prosent.

Tariff- og lederavtaler

Tariffavtaler er en del av den rettslige reguleringen av kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet. Tariffavtalene har sentral betydning for både de organisatoriske og økonomiske sidene ved opplæringsvirksomheten.

Med virkning fra 1. mai 2004 ble forhandlingsansvaret for lønns- og arbeidsvilkår for lærere og skoleledere overført fra staten til kommuner og fylkeskommuner. Som begrunnelse ble det blant annet vist til at dette ville være et viktig virkemiddel for å ansvarliggjøre og gi kommunene og fylkeskommunene bedre muligheter for å styre og utvikle skolen, også kvalitetsmessig.

Fotnote: kvalitetsmessig.

Utdannings- og forskningsdepartementet 2003

Den fremforhandlede sentrale arbeidstidsavtalen for perioden 2004–2006 innebar en betydelig endring i innretningen av arbeidstidsbestemmelsene for undervisningspersonalet. Endrede arbeidsorganiseringer og arbeidstidsordninger skulle bidra til økt elevkontakt, økt fleksibilitet og bedre ressursutnyttelse. I en evaluering av avtalen gjennomført av Fafo, mente de aller fleste rektorene at avtalen har hatt betydning for muligheten til å drive skoleutvikling. Over halvparten mente avtalen har bedret mulighetene til å utøve rektorrollen på en god måte, men halvparten mente også at avtalen bidrar til en større arbeidsbelastning for rektor.

Fotnote: I en evaluering av avtalen gjennomført av Fafo

Fafo-rapport 2005

Hvor mye tid en skoleleder skal bruke til administrativ og pedagogisk ledelse, er fastlagt i Særavtale for undervisningspersonalet i kommunal og fylkeskommunal grunnopplæring. Særavtalen definerer en minimumsressurs til ledelse og er forhandlingsgjenstand mellom partene sentralt. Ledelsesressurs ut over minimumsnormen fastsettes av skoleeier etter drøfting. Det har tidligere vært egne særavtaler om arbeidstid og ressursbestemmelser for skoleledere. Det var da ordninger med forholdsvis detaljerte beregninger for administrasjonsressurs, hvor det blant annet ble tatt hensyn til skolefritidsordning, graden av elever med spesialundervisning og annet.

Fotnote: Særavtale for undervisningspersonalet i kommunal og fylkeskommunal grunnopplæring.

SFS 2213

Det er ikke tilgjengelig offentlig statistikk som over tid viser i hvilken grad skoleeier setter av en større ledelsesressurs enn minimumskravet i særavtalen. Det er imidlertid noen undersøkelser, blant annet basert på rapportering fra rektorer, som gir indikasjoner på samlet ledelsesressurs på skolenivå.
I Skolelederundersøkelsen 2005 opplyste 25 prosent av rektorene ved de minste skolene (skoler med inntil 100 elever) at de har under 50 prosent ledelsesressurs. 34 prosent av rektorene oppga at de har inntil 100 prosent ledelsesressurs på skolen.

Fotnote: I Skolelederundersøkelsen 2005

Møller m.fl. 2006

Ulike former for lederavtaler har også fått en sentral plass som virkemiddel for utvikling av skolesektoren i mange kommuner og fylkeskommuner. Når lederavtaler tas i bruk, blir dette individuelle avtaler mellom den enkelte leder og nærmeste overordnede. Lederavtale, arbeidsavtale for ledere, arbeids- og lederavtale for virksomhetsledere og resultatavtale. I disse begrepene ligger forskjellige former for «tilsettingsbrev», instrukser, personlige kontrakter, avtale om lønnsfastsetting og resultatvurdering inngått mellom styrere, rektorer og øvrige ledere av enheter og rådmannen som nærmeste overordnede. Avtalenes innhold spenner fra et enkelt tilsettingsbrev til omfattende dokumenter hvor resultatmåling og oppfølging fra rådmannen er sentrale elementer.

Fotnote: enkelte leder og nærmeste overordnede.

Utdanningsforbundet 2002

4. Statlig styring og oppfølging av grunnopplæringen

Staten benytter et bredt spekter av virkemidler i styringen av skoleeier innenfor grunnopplæringen. Overordnet sett er det vanlig å dele styringsvirkemidler i juridiske, økonomiske og pedagogiske virkemidler. Over tid har økonomiske virkemidler og føringer for organisatoriske løsninger stadig fått mindre betydning som statlig styringsvirkemidler innenfor grunnopplæringen. Det har samtidig vært betydelig økt vektlegging på juridiske virkemidler.

Det sentrale styringsvirkemiddelet overfor skoleeier er opplæringsloven. Loven skal synliggjøre nasjonale prioriteringer, samtidig som den åpner for at skoleeier kan løse oppgavene på en måte som er tilpasset lokale forhold. Statlige myndigheter har ansvar for å føre tilsyn med at opplæringslovens bestemmelser etterleves lokalt, slik at nasjonale målsettinger på området nås. Styringsinformasjon og resultat­rapportering om utvikling av tjenestene og hvilke resultater som oppnås sett i forhold til nasjonale målsettinger, er en forutsetning for bruk og videreutvikling av virkemidlene på området.

4.1 Finansiering av grunnopplæringen

Grunnopplæringen finansieres gjennom rammetilskudd til kommunene. De statlige midlene fordeles gjennom inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene. Staten legger ikke gjennom finansieringssystemet føringer for hvordan kommunene finansierer den enkelte skole. Overføringene gjennom inntektssystemet er frie inntekter som kommunene fritt kan disponere innenfor gjeldende lov- og regelverk.

Fotnote: kommunene finansierer den enkelte skole.

Jf. St.meld. nr. 33 (2002–2003)

Innenfor hovedprinsippet om statlig rammefinansiering, har kommunene og fylkeskommunene frihet til selv å fastsette finansieringsform av tjenestene i kommunen/fylkeskommunen. I kapittel 3 ble det vist til den utstrakte bruken av videredelegering fra rådmanns-/administrasjonssjefsnivå til rektor. Dette innebærer blant annet at rektor må innta en betydelig mer aktiv rolle inn i den kommunale budsjett­kampen for å sikre midler til sin skole og forvaltning av tildelte midler. At rektor er videredelegert stor myndighet i budsjett-, personal- og organisasjonssaker, betyr samlet sett en betydelig økning i administrative oppgaver for rektor som ikke gjenspeiles i tidsressursen som blir avsatt til lederoppgaver.

Fotnote: å fastsette finansieringsform av tjenestene i kommunen/fylkeskommunen.

I Temanotat 2/2014 er skoleeiers finansiering av grunnopplæringen nærmere utredet

4.2 Opplæringsloven som styringsvirkemiddel

Det er opplæringsloven som regulerer offentlig grunnskole- og videregående opplæring, der ansvaret for opplæringen er plassert hos kommunene og fylkeskommunene. Opplæringslovens område er av stor nasjonal betydning, og området har derfor historisk sett vært preget av tydelig statlig styring. Dette henger blant annet sammen med ønsket om å ivareta formålet med å sikre likeverdighet i tilbudet.

Samtidig som opplæringsloven legger opp til oppgaveløsning som tar hensyn til lokale forhold, blir det på ulike måter lagt statlige føringer for innholdet i skolen. Læreplanverket har status som forskrift og danner rammeverket for innholdet i undervisningen. Med Kunnskapsløftet ble det fastsatt nye læreplaner for alle fag i grunnskolen og for fellesfagene i videregående opplæring, som ga skoleeier økt frihet til å bestemme form og innhold i undervisningen. Det er opp til det lokale nivået hvordan man legger opp opplæringen for å nå fastsatte kompetansemål. Målet med lavere detaljeringsgrad i de nasjonale læreplanene var å gi rom for både individuell tilpasning av opplæringen og lokal handlefrihet for den enkelte skole.

Fotnote: lokal handlefrihet for den enkelte skole.

Jf. Innst. S. nr. 268 (2003–2004)

Fra statlige utdanningsmyndigheter blir det ofte vist til at styringen av skolen har gått i retning av større vektlegging på lokal handlefrihet og økt kommunalt handlingsrom til å prioritere. Samtidig har det i perioden 1999 til 2009 vært en sterk økning i nye rettigheter nedfelt i opplæringsloven. Listen under viser et utvalg av nye plikter kommunene som skoleeier og skolen som styringsnivå har, og rettigheter for elever/foreldre.

  • Sakkyndig vurdering før vedtak om tegnspråkundervisning (1999)
  • Tilby grunnskoleopplæring for voksne (2000)
  • Sørge for at elevene har et godt fysisk og psykososialt skolemiljø (2002)
  • Tilbud om skolefritidsordning før og etter skoletid for 1.–4. årstrinn, og for barn med særskilte behov fra 1.–7. årstrinn (2003)
  • Språkopplæring til språklige minoriteter (2004)
  • Forsvarlig kvalitetsvurderingssystem (2004)
  • System for internkontroll i skolene (2004)
  • Sørge for at det er skolemiljøutvalg på hver skole (2005)
  • Sørge for at elevene ikke blir utsatt for reklame (2007)
  • Årlig informere elever og foreldre om reglene for fritak ut i fra religion eller livssynsgrunner (2005)
  • Sørge for en ordning med gratis frukt og grønt (2008)
  • Utarbeide en årlig rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringen og legge den frem for kommunestyret (2009)
  • Sørge for 2 timer fysisk aktivitet i uken utenom kroppsøvingsfaget (2009)
  • Særlig høy lærertetthet fra 1–4 trinn og at den er rettet mot de som er svake i lesing og regning (2009)

(Difi 2010)

Selv om opplæringsloven i hovedsak retter nye krav til kommunen som skoleeier, får de fleste av disse nye pliktene direkte betydning for skolen som styringsnivå og dermed for skoleleder. Mange av pliktene er preget av omfattende plan- og dokumentasjonskrav, som for eksempel system for internkontroll i skolene. Videre er det flere krav som er knyttet opp til tettere kontakt med foresatte, som stiller store krav til forberedelse og planlegging.

Handlingsplaner, veiledninger og strategier

I tillegg til lovregulering og finansiering, er også mindre direkte forpliktende tiltak som handlingsplaner, informasjon og veiledning former for statlig styring av grunnopplæringen. Dette er gjerne alternative eller supplerende til mer rettslig bindende regulering. Tabell 3 viser at det over tid har vært en sterk økning i bruk av veiledere, planer, strategier og handlingsplaner på opplæringsfeltet.

Tabell 3: Bruk av veiledere og planer på opplæringsfeltet

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Veiledere

2

3

2

1

4

6

6

1

13

13

11

Planer

1

1

 

1

2

2

4

1

4

2

1

Kilde: Difi

Det har vært en betydelig endring i bruken av veiledere i perioden. Fra 1999 til 2003 ble det samlet gitt ut 18 veiledere og planer. Fra 2004 til 2009 var dette økt til 62. De fleste veilederne er knyttet til lov- og forskrifter og gir råd og anvisninger til blant annet skoleledere om hvordan regelverket skal forstås og anvendes. Det har i samme perioden vært en rekke handlingsplaner og strategier som enten direkte er rettet mot grunnopplæringen, eller som indirekte får betydning for denne sektoren, jf. tabell 4 under.

Tabell 4: Handlingsplaner og strategier med betydning for opplæringsfeltet

Strategi for styrking av fremmedspråk i grunnopplæringen

2005–2009

KDs egen strategi; med tiltak bl.a. om opplæring i andre   fremmedspråk enn engelsk, praktisk tilnærming til språk, differensiert og   tilpasset opplæring

Strategi for styrking av realfagene

2006–2009

KDs egen strategi; mål om å styrke kompetansen, øke   rekrutteringen og fremme positive holdninger

Strategi for bedre læring og deltakelse av språklige   minoriteter i barnehage, skole og utdanning

2007–2009

KDs egen strategi; med en rekke tiltak rettet mot skolen

Strategi   for kunst og kultur i opplæringen

2007–2010

KDs egen strategi; med tiltak bl.a. om implementering av   arbeid rundt ”Den kulturelle skolesekken”

Handlingsplan for likestilling i barnehage og   grunnopplæringen

2008–2010

11 av 23 tiltak rettet mot skolen

Strategi for videreutdanning av lærere

2009–2012

Målet ved planen er å styrke elevenes læring og   motivasjon i grunnopplæringen ved å øke lærernes faglige, fagdidaktiske og   pedagogiske kompetanse gjennom videreutdanning

Handlingsplan for entreprenørskap i utdanningen fra   grunnskole til høyere utdanning

2009–2014

3 av totalt 14 tiltak rettet mot skolen

Kilde: Difi

Utover tiltakene nevnt i tabell 4 over, er det over tid iverksatt en rekke enkeltstående statlige tiltak som direkte er rettet mot skolenivået. Rektorutdanning, veilederkorps, etter- og videreutdanning etc. er eksempler på dette. Denne formen for statlige virkemidler kan oppfattes som forpliktende, slik at det kan oppstå uklarhet om det reelle omfanget av styring.

Den økende graden av plikter for kommunen og individuelle rettigheter for elever og foreldre vist i kap. 4.2, stiller skoleleder overfor utfordringer med hensyn til kompetanse og kapasitet. Kombinert med økt bevissthet og kunnskap om egne rettigheter, har det over tid blitt flere saker mellom foresatte og skoler, eller tidligere elever og skole, som søkes løst rettslig. Skoleleder skal legge til rette for en skolehverdag som i økende grad må ta hensyn til individuelle rettigheter, samtidig som de skal ivareta hensynet til skolen som en fellesskapsarena.

Fotnote: samtidig som de skal ivareta hensynet til skolen som en fellesskapsarena.

Difi 2010

4.3 Statlige myndigheters styringsinformasjon

For at statlige myndigheter skal kunne ivareta sitt overordnede ansvar der oppgaveløsningen er lagt til kommunene, er det en forutsetning at det gis løpende tilbakemelding om blant annet utvikling i tjenestene og hvilke resultater som er oppnådd.

Rammeoverføringer til kommunesektoren skaper behov for tilpassede verktøy for overvåking av måloppnåelse og resultatoppfølging. Særlig gjelder dette behovet for å sikre en tilnærmet lik og høy nasjonal standard på tilbudene. I de årlige tildelingsbrevene til Utdanningsdirektoratet peker Kunnskapsdepartementet på at en forutsetning for å kunne iverksette effektive virkemidler er kunnskap om tilstanden i sektoren og effekten av de ulike virkemidlene.

Fotnote: Særlig gjelder dette behovet for å sikre en tilnærmet lik og høy nasjonal standard på tilbudene.

Jf. NOU 1995:18, s. 54

4.3.1 Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem

I Utdanningsforbundets temanotat 9/2011 blir systemvurderingen av norsk utdanning gjennomgått, herunder nasjonalt kvalitetsvurderingssystem (NKVS). Vurderingene bak opprettelsen av NKVS og beskrivelse av elementene i systemet, gjentas derfor ikke her. Formålet i dette temanotatet er å vurdere NKVS som kilde for statlig styringsinformasjon og vise hvordan skoleledelsen involveres.

NKVS skal på den ene siden gi sektoren informasjon som grunnlag for beslutninger, basert på dokumentert kunnskap om tilstanden lokalt og nasjonalt. Samtidig skal NKVS danne grunnlag for lokalt vurderings- og utviklingsarbeid gjennom skoleeiers og skoleleders tilrettelegging for vurderinger og oppfølging av resultater. Skoleporten, nasjonale prøver, internasjonale tester og brukerundersøkelser, er de sentrale kildene i systemet.

Fotnote: oppfølging av resultater.

Agderforskning 2009

Statistikk

Alle skoler og kommuner har siden 1992 rapportert data om grunnopplæring til Grunnskolens informasjonssystem (GSI), som er den viktigste kilden til grunnskoledata. Det samles inn drøyt 1000 opplysninger om hver eneste grunnskole. GSI-tallene danner grunnlag for tilsyn, utarbeidelse av offisiell statistikk, budsjett- og planleggingsarbeid i kommunene og beskrivelse av ressurssituasjonen i grunnskoleopplæringen gjennom KOSTRA.

Det er mange aktører som bidrar til å fylle ut GSI-skjemaene. Både skoler, skoleadministrasjonen i kommunene og fylkesmannsembetene bidrar med opplysninger. Det er på hver enkelt skole at rapporteringene starter, hvor skoleleder har det administrative ansvaret for kvalitetssikring av data fra sin enhet.

Etter etableringen har GSI vært gjenstand for ulike revisjoner, utvidelser og økt detaljeringsgrad. I 1992 var det 12 kategorier (eks. kategori A. Klasser, elevtall og minstetimetall), 153 spørsmål (eks. klassetrinn etc.) og 457 felter for utfylling (eks. klasser, gutter etc.). I skjemaet for skoleåret 2013/14 er det 11 kategorier, 217 spørsmål og 691 felter for utfylling. Dette betyr at det er om lag 40 prosent flere spørsmål i GSI-skjemaet for 2013 og over 50 prosent flere felter for utfylling. Kategoriene har i all hovedsak vært uendret i perioden 1992 til 2013. Rapportering knyttet til PPT og valgfag innebærer de viktigste endringene.

Nasjonale prøver

Nasjonale prøver ble avholdt første gang i 2004, og etter evaluering og justering har prøvene deretter blitt avholdt for elever på 5. og 8. trinn siden 2007. Det er Utdanningsdirektoratet som har ansvaret for administrasjon og gjennomføring av de nasjonale prøvene, inkludert det overordnede ansvaret for informasjon.

Styringsinformasjon om nasjonale prøver til skoleeiere, skoleledere og lærere er nedfelt i dokumentet «Nasjonale prøver – Veiledning til skoleeier og skoleledere med retningslinjer for gjennomføring». Det fremkommer her at det er skoleeier som har det overordnede ansvaret for gjennomføringen av nasjonale prøver i sin kommune. Skolelederen er ansvarlig for gjennomføringen på sin skole.

I veilederen er det definert en liste på 30 punkter som beskriver skoleleders ansvar før, under og etter gjennomføringen av nasjonale prøver. Dette er blant annet å sørge for at lærerne på skolen kjenner til innholdet i lærerveiledningene og eksempeloppgavene på Utdanningsdirektoratets nettside, og sørge for at foresatte er informert om gjennomføringen. Skoleleder skal også være tilgjengelig for lærerne når det er behov for hjelp og støtte til å forberede gjennomføringen, sørge for at det er satt av tid i timeplanen til gjennomføring og registrere og følge opp resultatene.

De nasjonale prøvene er obligatoriske for alle elever, men fritak kan gis under noen vilkår. Blant annet kan elever med enkeltvedtak om spesialundervisning og elever med rett til særskilt språkopplæring fritas. Dette innebærer at skoleleder og lærer må vurdere i hvert enkelt tilfelle om prøven vil få betydning for elevenes opplæring. Dersom en ser på graden av elever med enkeltvedtak om spesialundervisning og særskilt språkopplæring (jf. kapittel 3.2), innebærer dette et betydelig antall enkelttilfeller som må vurderes av skoleleder og lærer. Avgjørelsen om fritak fra nasjonale prøver skal også fattes i samråd med elevenes foresatte.

Internasjonale tester

Fotnote: Internasjonale tester

Se blant annet Utdanningsforbundets Temanotat 9/2011 for en mer utfyllende omtale

Norge deltar i flere internasjonale kunnskaps- og ferdighetstester. Dette gjelder bl.a. TIMSS, PISA og PIRLS. Undersøkelsene inngår som elementer i NKVS, og tjener til å se læringsresultater på nasjonalt nivå samt å kunne sammenligne med andre land og endring i resultater over tid.

Fotnote: endring i resultater over tid.

Jf. Agderforskning 2009

Prøvene gjennomføres på et utvalg skoler og et utvalg elever. Det er PISA som er den mest omfattende av disse undersøkelsene, hvor det i 2012 var om lag 200 grunnskoler og i underkant av 5 000 elever i Norge som ble trukket ut til å delta. Dette tilsvarer om lag 7 prosent av alle offentlige grunnskoler i landet og 0,8 prosent av den samlede elevmassen.

PISA består av to spørreskjemaer; elevspørreskjemaet og skolespørreskjemaet. Det er rektor som er anbefalt å besvare skolespørreskjemaet, som består av spørsmål om alt fra organisering av undervisningen, skolens ressurser og skolens struktur og organisering. Spørreskjemaet er sterkt utvidet siden første gang undersøkelsen ble gjennomført. I 2000 besto skolespørreskjemaet av 19 spørsmål med 115 svaralternativer. Bare i antall spørsmål er seneste skjema utvidet med over 70 prosent.

Flere av de internasjonale testene har et forholdsvis begrenset antall respondenter og gir i liten grad en representativ situasjonsbeskrivelse. Flere av testene er også i liten grad knyttet opp mot målene i læreplanverket. Testene får, tross sine svakheter, stor oppmerksomhet både i media og blant politikere.

Brukerundersøkelser

Det er utviklet nettbaserte brukerundersøkelser for henholdsvis elever, lærlinger, lærere, instruktører og foresatte. Undersøkelsene gir de ulike målgruppene mulighet til å si sin mening om læring og trivsel i opplæringen. Resultatene fra Elevundersøkelsen skal benyttes av skoler, skoleeiere og den statlige utdanningsadministrasjonen som hjelp til å analysere og utvikle læringsmiljøet. Det er obligatorisk for skolene å gjennomføre Elevundersøkelsen på 7. og 10. trinn og på vg1 i videregående opplæring.

Fotnote: videregående opplæring.

Utdanningsforbundet 2011

Skoleeierne har hovedansvaret for at den enkelte skole gjennomfører undersøkelsene. Skolelederne har ansvaret for gjennomføringen og oppfølgingen av resultatene fra undersøkelsene. Dette innebærer alt fra ulike praktiske forberedelser til ansvar for at resultatene fra undersøkelsen blir fulgt opp i form av systematisk forbedrings-/kvalitetsarbeid.

Kartleggingsprøver

Det er innført kartleggingsprøver i regning/tallforståelse og lesing for 1.–3. trinn, og i engelsk og regning for vg1. Prøven gjennomføres om våren for 2. trinn og er obligatorisk. For vg1 arrangeres den om høsten. Formålet med obligatoriske kartleggingsprøver er å avdekke behov for oppfølging og tilrettelegging på individ- og skolenivå.

Som for gjennomføringen av nasjonale prøver, er skoleleder gitt i ansvar å gjennomføre kartleggings­prøver på sin skole etter retningslinjer fra Utdanningsdirektoratet. Retningslinjene inneholder 16 konkrete krav knyttet til forarbeid, gjennomføring og oppfølging. Dette handler blant annet om å følge opp resultater, informere foresatte, ordne timeplan og andre praktiske forhold rundt gjennomføringen.

Fotnote: praktiske forhold rundt gjennomføringen.

Utdanningsdirektoratet 2014

Skoleporten

Informasjonen fra elementene innen NKVS nevnt over, samles på nettstedet Skoleporten, og skal sammen med lokal informasjon gi et bedre grunnlag for den virksomhetsbaserte vurderingen og skoleeieres oppfølging.

4.3.2 Tilsyn og kontroll

Som nevnt i kapittel 4.3 skal informasjonen som fremkommer i NKVS brukes som styringsinformasjon for det nasjonale styringsnivået, samtidig som den skal danne grunnlag for lokalt vurderings- og utviklings­arbeid. Det er samtidig pekt på behovet for at staten fører tilsyn med skoleeiere som ikke oppnår tilfredsstillende resultater i kvalitetsvurderingene, og som ikke iverksetter tilstrekkelige tiltak for å møte utfordringer som avdekkes. Blant annet i St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen, blir det vist til at statens tilsynsapparat må bli bedre og mer målrettet som følge av større handlefrihet for skoleeierne.

I 2004 ble det i opplæringsloven innført en bestemmelse i § 13–10 om å ha et forsvarlig system for skoleeiers vurdering av om kravene i lovverket blir oppfylt. I tillegg til å bidra til økt regelverks­etterlevelse i kommunene, skal bestemmelsen styrke statlige myndigheters mulighet til å føre tilsyn. Utdanningsdirektoratet har i en egen veileder, samt i prosedyrer for fylkesmennenes gjennomføring av nasjonale tilsyn, lagt til grunn at systemet skal kunne dokumenteres skriftlig og blant annet omfatte rutiner for å forebygge, avdekke og rette opp manglende overholdelse av gjeldende lover og forskrifter.

Fotnote: skal bestemmelsen styrke statlige myndigheters mulighet til å føre tilsyn. Utdanningsdirektoratet har i en egen veileder,

Jf. Udir/KS 2007

Felles nasjonalt tilsyn ble gjennomført første gang i 2006, og kom i tillegg til det generelle tilsyns­oppdraget. Før 2006 ble det gjennomsnittlig ført tilsyn med fem skoleeiere i hvert fylke. Dette tilsvarte en dekningsgrad på 20 prosent av kommunene. Et fåtall av tilsynene var på skolenivå, men omhandlet opplæringslovens krav til skoleeiers forsvarlige system. I 2005 ble gjennomsnittlig tre av tilsynene i hvert fylke gjennomført på skolenivå.

Fotnote: Før 2006 ble det gjennomsnittlig ført tilsyn med fem skoleeiere i hvert fylke.

Referanse til embetsoppdraget 2005 som eksempel.

Det er kommunen og fylkeskommunen som skoleeiere som er ansvarlig for at kravene i opplæringsloven etterleves. Det er derfor skoleeier som er adressat i fylkesmannens tilsyn, og det er skoleeier som pålegges å sende inn informasjon og dokumentasjon i forkant av et tilsyn og som vil stå som mottaker på tilsyns­rapportene. Selv om det er skoleeier som er adressat, har fylkesmannens tilsyn over tid gått i retning av at undersøkelsene gjennomføres på den enkelte skole. Tilsynsmetoden har vært innrettet slik at undersøkelsene har vært på skolen, mens påleggene føres tilbake til skoleeier.

I Utdanningsdirektoratets opplegg for felles nasjonalt tilsyn i perioden 2014 til 2017, forsterkes dette inntrykket. Tema er skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen, hvor tilsynet skal (Utdanningsdirektoratet 2013):

«kontrollere både om skolen gjer nødvendige tilpassingar innafor det ordinære opplæringstilbodet og om skolane sørgjer for at det blir sett spesialundervisning eller anna særskilt opplæring for elevar som ikkje får tilfredsstillande utbytte av den ordinære opplæringa.»

Dette tilsynet gjennomføres blant annet ved at lærere og rektor skal fylle ut egenvurderingsskjema med tilhørende skriftlig dokumentasjon, og intervjuer med lærere og rektor. Formålet med egenvurderingen er uttalt å være grunnlag for å sette i gang endringsprosesser på skolen og hos skoleeier på de områdene egenvurderingen konkluderer med manglende regelverksetterlevelse.

Fotnote: manglende regelverksetterlevelse.

Jf. Fylkesmannen i Rogaland 2014

Tilsyn med skolenes arbeidsmiljø

Arbeidstilsynet fører tilsyn med alle virksomheter omfattet av arbeidsmiljøloven, herunder tilsyn med skolenes inneklima. Arbeidstilsynet gjennomførte et større nasjonalt tilsynsprosjekt i skolene i 2009 og 2010. I disse tilsynene var sentrale tema vold, trusler, konflikter, omstillingsprosesser og forebygging av sykefravær og utstøting. Inneklima ble tatt med som et ekstratema og det ble avdekket store inneklima­utfordringer i skolene, og i 2010 fikk to av tre kommuner pålegg fordi de ikke jobbet godt nok for å sikre et forsvarlig inneklima. Arbeidstilsynet valgte derfor å øke oppmerksomheten på dette gjennom et eget nasjonalt prosjekt som startet opp i 2011.

Fotnote: Arbeidstilsynet valgte derfor å øke oppmerksomheten på dette gjennom et eget nasjonalt prosjekt som startet opp i 2011.

Arbeidstilsynet 2013

I løpet av prosjektperioden har 143 kommuner og 301 skoler hatt tilsyn. Det ble gjennomført tilsyn ved 132 skoler i 53 kommuner i 2011. Mellom 80–90 prosent av skoleeierne fikk pålegg fra Arbeidstilsynet.

Alle tilsyn blir varslet til skolen på forhånd. Arbeidstilsynet omtaler selv disse tilsynene som omfattende og grundige tilsyn med mange involverte parter fra både arbeidsgiver og arbeidstakersiden ved verneombud og tillitsvalgte. Tilsynene starter hos skoleeier hvor ledelse og representanter fra skolene er til stede. Etter tilsynet blir det gjennomført et sluttmøte hos skoleeier hvor alle som har vært berørt av tilsynet er til stede for å presentere funn og eventuelt avklare misforståelser og feil. I tillegg blir det avtalt en frist for gjennomføring av tiltak. Ni av ti kommuner fikk krav om forbedringer.

5. Oppsummering

Styringssystemet i grunnopplæringen skal være kjennetegnet av klar ansvarsfordeling mellom det nasjonale styringsnivået, skoleeiernivået og skolen som eget styringsnivå. Skolelederne er tiltenkt en sentral rolle i dette systemet. En spesiell satsing på skoleeiere og skoleledere var derfor et viktig virkemiddel i gjennomføringen av Kunnskapsløftet. Reformen medførte tydelige endringer i styringen av grunnopplæringen, men var samtidig også et ledd i en utvikling over tid som har vektlagt større ansvarliggjøring av kommunen som skoleeier og utvikling av skolelederrollen. Samtidig som kravene til rektor har økt med hensyn til oppgaver og rolle i styringssystemet, er de formelle kravene til kompetanse blitt nedjustert.

Dette temanotatet har pekt på at parallelt med at skoleeier og den enkelte skole har fått økt handlefrihet i oppgaveløsningen, er det fra statlig hold tatt et tydeligere styringsgrep gjennom å legge betydelig større vekt på vurdering, rapportering og tilsyn. Disse statlige kontrollmekanismene er svært krevende for skoleledere både med tanke på den tiden det tar og den kompetansen det krever. Samtidig begrenser det statlige kontroll- og rapporteringssystemet rektors handlingsrom og skoleeiers beslutningsmyndighet.

Tilsyn er en tydelig og sterk kontroll med grunnopplæringen. Det statlige tilsynet kommer i tillegg til den kommunale egenkontrollen og tilsynene som gjennomføres av Arbeidstilsynet. I temanotatet er det vist til at den statlige tilsynspraksisen over tid har gått i retning av både å nærme seg skolens innhold i større grad, samt et økende krav til dokumentasjon. Om rektor har fulgt forvaltningslovens bestemmelser om gode saksbehandlingsprosedyrer, blant annet knyttet til enkeltvedtak, er ofte en sentral del av tilsynet og krever omfattende dokumentasjon. En tilsynspraksis som i økende grad går inn i enkeltskoler, betyr at rektor får et større ansvar for både å legge til rette for og følge opp tilsynene. De nasjonale tilsynene i perioden 2014 til 2017 har elevenes utbytte av opplæringen som hovedtema, og forsterker inntrykket av at det statlige tilsynet begynner å nærme seg kontroll av aktiviteten i klasserommet.

Temanotatet viser blant annet også til den betydelige rapporteringsmengden skolene er ansvarlig for gjennom GSI. Rapporteringsskjemaet er utvidet med over 50 prosent siden første rapportering i 1992.
I tillegg kommer andre statlige og lokale rapporteringsplikter. Kombinert med de vesentlige endringene innenfor vurderingsfeltet, blant annet knyttet til kartleggingsprøver og internasjonale tester, er den statlige kontrollen samlet sett betydelig. Resultatrapportering, dokumentasjonskrav, samtaler, møter og oppfølging blir samlet sett en svært tidkrevende del av skolelederes arbeidshverdag.

Den betydelig økte vektleggingen på tilsyn, kontroll og resultatrapportering fra statens side, kan utilsiktet framstå som om skoleledere og skoleeiere kun er iverksettere av nasjonal politikk og en ren rapporteringskilde for statlig styringsinformasjon. Ansvar og handlefrihet for skoleeier og skolen i styringssystemet, må blant annet bety at skoleeiere og skoleledere i større grad får anledning til selv å definere hva som er hensiktsmessige metoder for å tilegne seg kunnskap om elevenes trivsel, læring etc. Det bør tilligge skoleleders handlingsrom selv å definere nødvendige virkemidler for å få slik informasjon.

Det har de siste 10–15 årene vært en betydelig endring i elevsammensetning og skolestruktur. Det har blant annet vært en sterk økning i antall elever med spesialundervisning og særskilt språkopplæring. Saksbehandlingsreglene om spesialundervisning og særskilt språkopplæring er svært omfattende for å sikre elevers og foresattes rettssikkerhet og interesser. Samtidig innebærer økningen betydelig administrativt merarbeid for skoleledelsen. Utviklingen har også gått i retning av større skoler. Skoleledere har ofte ansvar for over 100 ansatte, flere hundre elever og flere tusen kvadratmeter skolebygg. Den utstrakte bruken av tonivå-organisering i kommunene, innebærer at skoleleder utfører de fleste oppgaver med begrenset støtte fra skoleeier.

I Utdanningsforbundets medlemsundersøkelser har ledermedlemmene over tid pekt på utfordringer både knyttet til tid til arbeidsoppgavene og hvordan skoleeier utøver sin styringsrolle. Når det gjelder skoleeiers styringsrolle er det pekt på forbedringspotensial både når det gjelder personalpolitisk ledelse og den pedagogiske ledelsen. Tilstrekkelig tid til å utføre kjerneoppgavene er de forhold som ledermedlemmene i undersøkelsene gir tydelig tilbakemelding om. Særlig mange mener at de har for lite tid til de oppgavene som er sentrale for deres virke.

Det er en betydelig utfordring for skolen at skoleledere i redusert grad opplever å få nødvendig støtte fra skoleeier og ikke har tilstrekkelig tid til å utføre det de opplever som kjerneoppgaver i skolehverdagen. Administrative oppgaver og juridiske pålegg gjennom lover og forskrifter må ofte prioriteres foran det langsiktige læringsarbeidet sammen med kollegiet i skolen.

Skoleledere har et særskilt ansvar for opplæringens kvalitet og elevenes læringsutbytte. Samtidig har lokale og statlige myndigheter behov for styringsinformasjon for dens politikkutvikling. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om det legitime behovet for styring og kontroll fra skoleeier og statlige myndigheter går på bekostning av skolelederes muligheter til å utvikle læringsmiljøet ved skolen.

Et temanotat er en publikasjon på mellom 10-30 sider. Noen saksområder blir fulgt gjennom flere år og resulterer i årlige utgivelser. Andre saker er mer enkeltstående. 

Innholdet i denne publikasjonen er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før den blir offentliggjort.

Aasen, P. (2007). Læringsplakatens utdanningspolitiske kontekst. I: J. Møller, & L. Sundli. (Red.), Læringsplakaten – skolens samfunnskontrakt. Høyskoleforlaget

Agderforskning (2009). Evaluering av det Nasjonale kvalitetsvurderingssystemet for grunnopplæringen. FoU Rapport 8/2009.

Arbeidstilsynet (2013). Inneklima i norske skoler. Hovedfunn 2011–2012. Rapport

Blåka, Tjerbo, Zeiner (2012): Kommunal organisering 2012. Redegjørelse for Kommunal og regionaldepartementets organisasjonsdatabase. NIBR-rapport: 2012:21

Direktoratet for forvaltning og IKT (2010). Statlig styring av kommunene. Om utviklingen i bruken av juridiske virkemidler på tre sektorer. Difi-rapport 2010:4

Fylkesmannen i Rogaland (2014). Tilsynsrapport. «Elevenes utbytte av opplæringen». Rapport

Jordfald, Nergaard, Bråten (2014). Utdanningsforbundets medlemsundersøkelse 2013. Fafo-rapport 2014:12

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet: NOU 1995:18 Ny lovgivning om opplæringen

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (2000): Håndbok om særavtaler m.m. for skoleverket. Rundskriv F 4073

Kunnskapsdepartementet: St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen

Kunnskapsdepartementet: Meld. St. 19 (2009–2010) Tid til læring

Møller, Sivesind, Skedsmo, Aas (2006). Skolelederundersøkelsen 2005: om arbeidsforhold, evalueringspraksis og ledelse i skolen. ILS, UiO

Nicolaisen, Nyen og Olberg (2005). Lærernes arbeidstid. Evaluering av avtale om arbeidstid for undervisningspersonalet i skoleverket 2004–2006. Fafo-rapport 508

NIFU/UiO (2012). Kunnskapsløftet som styringsreform – et løft eller et løfte? Rapport 20/2012

OECD (2008): Improving School Leadership: Policy and Practice. Paris: OECD

Utdanningsforbundet (2002). Omstilling i kommuner og fylkeskommuner. Hefteserie nr. 10/2002

Utdanningsforbundet (2011). Systemvurdering av norsk utdanning – hvordan kan vurdering forbedre grunnopplæringen. Temanotat 9/2011

Ressursutviklingen i grunnskolen i perioden 2005–2013. Temanotat 5/2013

Utdanningsdirektoratet og KS (2007). Veileder om kravet til skoleeiers «forsvarlige system» i henhold til opplæringsloven § 13–10. Veileder

Utdanningsdirektoratet (2013). Nasjonale prøver. Veiledning til skoleeiere og skoleledere med retningslinjer for gjennomføring. Veileder

Utdanningsdirektoratet (2013). Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning. Veileder

Utdanningsdirektoratet 2014. Kartleggingsprøver. Retningslinjer og veiledning til skoleeiere og skoleledere

Utdannings- og forskingsdepartementet: Ot.prp. nr. 67 (2002–2003) Om lov om endringar i lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova)

Utdannings- og forskningsdepartementet (2003). Forhandlingsansvaret for lærerne over til kommunene. Pressemelding nr. 014–03

Utdannings- og forskningsdepartementet: St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring

Utdannings- og forskingsdepartementet: Ot.prp. nr. 57 (2004–2005) Om lov om endringar i opplæringslova og friskolelova

SFS 2213: Sentral forbundsvis særavtale om arbeidstid for undervisningspersonalet

Strøm, Borge og Haugsbakken (2009). Tidsbruk og organisering i grunnskolen: Sluttrapport. SØF-rapport nr. 04/09

Utdannings- og forskningsdepartementet: NOU 2003:16 I første rekke