Ressursutviklingen i grunnskolen i perioden 2005–2013

Temanotat  5  /  2013

I perioden 2005 til 2013 hadde en regjering for første gang siden 1985 flertall på Stortinget, og dermed en betydelig mulighet til å vedta og iverksette sine prioriterte saker.

Publisert 18.09.2013

Temanotat 5/2013: Ressursutviklingen i grunnskolen i perioden 2005–2013 (pdf)

1. Innledning

I dette temanotatet analyseres ressursutviklingen i grunnskolen i perioden 2005–2013. Kommunenes ansvar for drift og administrasjon av grunnskolen finansieres i all hovedsak gjennom overføringer fra staten. Kommuneøkonomien er dermed av sentral betydning for grunnskoletilbudet. Utviklingen av kommuneøkonomien knyttet til noen sentrale indikatorer vises i kapittel 2. I kapittel 3 ser vi nærmere på elevsammensetningen og skolestrukturen. I kapittel 4 analyseres utviklingen med hensyn til undervisningspersonalet i grunnskolen, herunder blant annet lærerårsverk og timetallsutviklingen.

Utviklingen i perioden viser en generell styrking av kommuneøkonomien. Dette har imidlertid ikke i tilstrekkelig grad bidratt til en bedring i sentrale forutsetninger for økt kvalitet i skolen:

 

Fotnote: i perioden 2005–2013

Datagrunnlaget er hentet fra Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) og Statistisk sentralbyrå (SSB) / KOmmune-STat-RApportering (KOSTRA). For noen få indikatorer starter tidsserien fra 2007 på grunn av manglende tilgjengelig statistikk.

  • Graden av lærertetthet forblir i all hovedsak uendret i perioden. I 2009 ble det innført lovfestet krav om særlig høy lærertetthet på 1.–4. trinn i norsk og matematikk. Denne lovendringen har så langt ikke bidratt til en generell økning i lærertettheten. Analysene i dette temanotatet viser imidlertid at det er økende forskjeller både regionalt og mellom kommunene i samme fylke når det gjelder antall elever per lærer.
  • Regjeringen har hatt som målsetning at flest mulig elever skal tilbys undervisning innenfor den ordinære opplæringen. Analysene viser at stadig flere kommuner har en økende andel utgifter til spesialundervisning, og at lærerne bruker et økende antall årstimer til spesialundervisning. Fra skoleåret 2005/06 til skoleåret 2012/13 har lærertimer til spesialundervisning økt med over 30 prosent.
  • Andelen lærertimer til undervisning i grunnskolen som blir utført av personale uten godkjent utdanning for de fag/trinn de underviser på, har vært økende i perioden 2005–2013.
  • Bruken av assistenter i grunnskolen har økt hvert år siden 2007/08. Assistenter i spesialundervisning er hovedårsaken til denne økningen.
  • Antallet kommunale grunnskoler er redusert med over 300 i perioden 2005–2013. Samtidig er det etablert 30 nye privatskoler, en økning med i underkant av 20 prosent. Elevtallet ved private grunnskoler har økt med drøyt 25 prosent i samme periode. Mange små skoler i distriktene legges ned, og flere av disse overtas av private aktører. Det er etablert private grunnskoler i over 100 av landets kommuner.
  • De private grunnskolene er kjennetegnet med flere undervisningstimer til elevene enn i de kommunale skolene, og de har bedre lærertetthet. Samtidig er andelen lærertimer til undervisning som blir utført av personale uten godkjent utdanning for de fag/trinn de underviser på, særlig høy ved de private grunnskolene.

I både forrige og inneværende stortingsperiode er utdanning og kunnskap framhevet som viktige prioriteringer for regjeringen. Gjennom å ha flertall på Stortinget har regjeringen hatt en betydelig mulighet til å vedta og iverksette sine prioriterte saker innenfor de ulike politikkområdene. I regjeringserklæringen Soria Moria II ble det blant annet framhevet at regjeringen skulle legge til rette for flere lærere gjennom styrket kommuneøkonomi og ved å endre opplæringslova for å sikre en minimumsgrense for tallet på elever per lærer på hver skole.

Læreren er den viktigste faktoren for elevenes læringsresultater. Utdanningsforbundet har derfor i flere år krevd lovfesting av en nasjonal norm for lærertetthet på den enkelte skole. Dette vil være et viktig virkemiddel for å unngå for store ulikheter i rammebetingelsene for elevene på skolen. Forskjellene i graden av lærertetthet (gruppestørrelse 2) har økt over tid. I 2011 sendte Kunnskapsdepartementet ut et høringsnotat med forslag til endringer i opplæringslova med innføring av en nasjonal bestemmelse om lærertetthet i grunnskolen. Med den negative utviklingen vi ser med hensyn til lærertetthet, er det beklagelig at en slik lovregulering fortsatt ikke er kommet på plass.

Undervisning av høy kvalitet er avgjørende for elevenes læring. Derfor må lærere på alle utdanningsnivåer være kvalifisert gjennom en solid lærerutdanning. Analysene i temanotatet viser at skoleeier har en betydelig utfordring med å bemanne skolene med undervisningspersonale med godkjent kompetanse. Statistisk sentralbyrås prognoser for befolkningsvekst i aldersgruppen 6–15 år fram til 2020 indikerer om lag 40 000 flere elever i grunnskolealder. En slik kraftig vekst i elevtallet forsterker behovet for flere lærere med høy faglig og pedagogisk kompetanse.

Rammefinansiering av kommunesektoren innebærer lokal handlefrihet ved at statlige overføringer fritt kan disponeres innenfor gjeldende lov- og regelverk og lokale ønsker og behov. Styrking av kommuneøkonomien i perioden har ikke i tilstrekkelig grad ført til bedring i sentrale forutsetninger for økt kvalitet i skolen. Analysene i dette temanotatet kan tyde på at skolesektoren over tid er blitt tapere i den kommunale budsjettkampen. Det er derfor behov for sterkere statlig styring av sektoren for å nå nasjonalt fastsatte mål for grunnskolen.

2. Ressursutviklingen i grunnskolen 2005–2013

I dette kapitlet blir det gjort rede for ressursutviklingen i grunnskolen i perioden 2005–2013 innenfor noen sentrale indikatorer. Kommunene har ansvar for drift og administrasjon av grunnskolen, som finansieres gjennom kommunenes frie inntekter. Kommunenes økonomiske handlingsrom er derfor av sentral betydning for utviklingen av grunnskoletilbudet. Kommunenes ressursbruk på grunnskolen vil i tillegg til antall klasser/grupper og antall elever være avhengig av elevsammensetningen i kommunene. Elever som har behov for spesialundervisning og elever med minoritetsspråklig bakgrunn krever vanligvis mer ressurser enn andre elever. Kommunenes utgifter i grunnskolen består hovedsakelig av lønnsutgifter til pedagogisk personale. Disse utgjør om lag 80 prosent av de totale driftsutgiftene. Utviklingen i antall lærerårsverk er dermed en sentral indikator på ressursbruken til grunnskolen.

Kommunenes samlede inntekter omfatter både frie inntekter og øremerkede tilskudd. Øremerkede tilskudd er bundne midler, mens de frie midlene kan kommunene bruke fritt så lenge de oppfyller forpliktelser som stilles i lover og regelverk. De frie inntektene er derfor en indikator på kommunenes økonomiske handlingsrom. Grunnskolen finansieres i all hovedsak gjennom kommunenes frie inntekter. De samlede inntektene er et uttrykk for størrelsen på den kommunale tjenesteproduksjonen. Vekst i de samlede inntektene innebærer økt tjenesteproduksjon. I perioden 2005–2012 var realveksten i kommunesektorens inntekter på om lag 61 mrd. kroner. Det tilsvarer en årlig realvekst i inntektene på 2,7 prosent.

Tabell 1. Utviklingen i kommuneøkonomien

 

2005

2009

2010

2011

2012

Kommunenes samlede inntekter (mrd. kr.)

303,5

343,5

359,2

368,9

381,3

Kommunenes frie inntekter
(mill. kr.)

156 318

209 338

228 600

270 774

290 973

Frie inntekter som andel av samlede inntekter (prosent)

68,3

67,6

68,2

75,8

76,3

Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskolesektor, per elev

Fotnote: per elev

Kilde: SSB / KOSTRA

89 637

94 566

97 572

102 041

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi. Rapport november 2012

Brutto driftsutgifter gir et uttrykk for kommunenes ressursbruk på grunnskolen. Dette omfatter blant annet kommunenes utgifter til all undervisning i grunnskolen, inkludert spesialundervisning og morsmålsundervisning.

Kommunesektorens inntekter må ses i sammenheng med oppgaveendringer og utviklingen i befolkningssammensetningen. De største og viktigste målgruppene for kommunesektorens tjenester er barn og unge under 19 år og innbyggere over 67 år. Tabell 2 viser blant annet utviklingen i elevtall i grunnskolen.

Fotnote: elevtall i grunnskolen

Fra og med 2011 er spesialskoler og elever ved spesialskoler inkludert i tallet på ordinære grunnskoler. Det betyr at tallet på skoler, elever, spesialundervisning, årstimer og gruppestørrelse ikke er direkte sammenliknbart med tidligere år. Fra 2013 har elevtallet ved ordinære grunnskoler og spesialskoler blitt slått sammen tilbake i tid i årgangene 2008–2010.

Tabell 2. Utviklingen i grunnskolen

 

2005/06

2010/11

2011/12

2012/13

Absolutt endring 2005–2013

Prosentvis endring 2005–2013

Elever i alt i grunnskolen

621 694

615 907

614 374

614 840

-6 854

-1

Elever i private grunnskoler

14 514

16 310

16 684

18 190

3 676

25,3

Antall elever med spesialundervisning

37 165

51 853

52 972

52 723

15 558

41,9

Andel årsverk til undervisning

73,1

69,0

98,8

69,0

-4

5,6

Årstimer til undervisning
(i 1000)

34 109

36 023

36 009

35 940

1 831

5,4

- derav årstimer til spesialundervisning
(i 1000)

4 973

6 432

6 575

6 479

1 506

30,3

Årstimer til undervisning i alt per elev

54,8

58,5

58,6

58,4

3,6

6,6

Gruppestørrelse 1:
1.–10. årstrinn

14,0

13,6

13,6

13,7

-0,3

-

Gruppestørrelse 2:
1.–10. årstrinn

17,1

17,0

17,0

17,1

0,0

-

Kilde: GSI

Antall barn i grunnskolealder har gått ned i perioden, men stiger igjen fra 2012. Samtidig har det vært en kraftig økning i antall elever med spesialundervisning. En betydelig del av den samlede økningen i årstimer til undervisning kan forklares med økning i årstimer til spesialundervisning.

Samlet sett har årstimer til undervisning i alt per elev økt fra 54,8 til 58,4 i perioden. Gjennomsnittlig antall lærertimer per elev i de private grunnskolene har økt fra 68,1 til 78,1 i perioden. Tilsvarende tall for kommunale grunnskoler er 54,3 i 2005/06 og 57,2 i 2012/13.

I dette temanotatet vurderes lærertetthet som mål på ressursinnsatsen i skolen på to måter. Begge gir et mål på forholdet mellom elevtimer og lærertimer i henholdsvis all undervisning og i ordinær undervisning. Gruppestørrelse 1 angir gjennomsnittlig antall elever per lærer når alle undervisningsformål er medregnet. I gruppestørrelse 2 er timer til særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever og spesialundervisning trukket fra.

Reglene om maksimal klassestørrelse ble opphevet i 2003 og erstattet med en bestemmelse om pedagogisk forsvarlig gruppestørrelse. I 2009 ble det innført lovfestet krav om særlig høy lærertetthet på 1.–4. trinn i norsk og matematikk. Fra 2013 er det også avsatt 1,5 mrd. kr i øremerkede midler over en fireårsperiode til økt lærertetthet på ungdomstrinnet.

Gruppestørrelse 1 og 2 har begge ligget stabilt de siste årene på henholdsvis om lag 14 og 17 i gjennomsnittlig antall elever per lærer. Det er imidlertid betydelige regionale forskjeller og store variasjoner mellom kommunene innen samme fylke.

Fotnote: trukket fra

I Utdanningsforbundets Temanotat 2/2011 «Lærertetthet i grunnskolen», er det en grundig omtale av ulike indikatorer for lærertetthet.

Tabell 3. Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2. Kommunene fordelt på fylker.

 

Skoleåret 2007/08

Skoleåret 2010/11

Skoleåret 2012/13

Lavest

Høyest

Diff.

Lavest

Høyest

Diff.

Lavest

Høyest

Diff.

Østfold

11,4

19,9

8,5

11,7

20,5

8,8

11,7

25,3

13,6

Akershus

14,0

21,0

7,0

15,8

21,6

5,8

17,0

21,3

4,4

Hedmark

10,0

19,2

9,2

11,1

17,1

6,0

11,7

20,8

9,1

Oppland

11,4

17,9

6,5

11,3

18,6

7,3

9,9

17,8

7,9

Buskerud

11,4

18,8

7,4

12,4

19,6

7,1

11,2

19,5

8,3

Vestfold

15,5

20,1

4,5

16,1

20,3

4,2

15,6

20,2

4,6

Telemark

9,5

19,1

9,5

10,0

18,7

8,8

9,8

19,1

9,2

Aust-Agder

9,6

19,2

9,6

7,3

18,7

11,4

6,8

19,3

12,4

Vest-Agder

11,6

19,9

8,3

11,1

21,3

10,3

11,6

19,6

7,9

Rogaland

9,0

19,7

10,7

9,1

19,9

10,8

7,7

19,3

11,6

Hordaland

8,7

19,7

11,0

9,7

18,9

9,3

8,6

19,2

10,6

Sogn og Fjordane

9,9

17,2

7,3

8,1

17,9

9,8

8,4

18,0

9,6

Møre og Romsdal

10,7

18,0

7,2

11,2

18,4

7,1

11,6

19,5

7,8

Sør-Trøndelag

9,8

19,1

9,3

8,3

18,8

10,5

10,2

19,5

9,3

Nord-Trøndelag

8,7

18,9

10,2

6,8

18,1

11,3

7,4

17,8

10,5

Nordland

6,9

17,2

10,3

6,2

18,5

12,3

6,4

17,3

10,9

Troms

8,2

18,3

10,1

6,3

18,3

12,0

6,6

18,2

11,6

Finnmark

7,0

16,8

9,8

6,4

16,6

10,2

6,5

18,1

11,5

Kilde: GSI

Tabell 3 viser både den betydelige variasjonen mellom kommunene i samme fylke, og forskjellene mellom fylkene. I over 60 prosent av fylkene er tendensen at forskjellene øker mellom kommunene.

I sju av de ti største kommunene er det en tydelig økning i antall elever per lærer, mens det i sju av de ti minste kommunene er en bedring i lærertettheten. I om lag 45 prosent av fylkene er differansen mellom kommunen med lavest andel og kommunen med høyest andel såpass stor, at det utgjør dobbelt så mange elever per lærer.

Tabell 4 under viser utviklingen i gruppestørrelse 2 innen de kommunale grunnskolene

Skoleår

t.o.m. 9,99

10–14,99

15–19,99

20 eller mer

2012/13

3 %

17 %

55 %

25 %

2011/12

2 %

16 %

56 %

26 %

2007/08

2 %

17 %

58 %

22 %

2005/06

3 %

20 %

64 %

14 %

Kilde: GSI

I perioden er det størst økning i elever som går på skoler med 20 elever eller flere per lærer, beregnet etter gruppestørrelse 2. De tre siste skoleårene har 25 prosent av alle elevene i kommunale grunnskoler gått på skoler hvor gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 er på 20 elever per lærer eller mer.

3. Elevsammensetning og skolestruktur

I dette kapitlet ser vi nærmere på utviklingen i elevsammensetning og skolestruktur. Elevtall er den faktoren som i størst grad påvirker ressursbehovet fra det ene skoleåret til det andre. I tillegg til antall elever vil som nevnt også trekk ved elevsammensetningen, dvs. behov for særskilte tiltak som spesialundervisning og særskilt norskopplæring, være en vesentlig faktor knyttet til ressursbruk. Økning i undervisningstimetallet og bedring i lærertetthet vil også påvirke ressursbehovet.

Tabell 5. Elever i grunnskolen, fordelt på eierforhold

 

2005/06

2009/10

2010/11

2011/12

2012/13

Kommunale

606 711

599 598

599 259

597 384

596 386

Statlige

250

117

102

85

60

Private med statstilskudd

13 328

14 507

14 836

15 142

16 059

Private uten statstilskudd

1186

1421

1474

1542

2131

Kilde: GSI

Mens de kommunalt eide skolene opplever en nedgang i elevtallet, øker elevtallet ved de private grunnskolene med drøyt 25 prosent. Dette utgjør i underkant av 4000 elever. Kommunalt eide skoler har i perioden hatt en nedgang i elevtallet på vel 10 000 elever. Private grunnskoler uten statstilskudd har hatt en økning i elevtallet på i underkant av 80 prosent i perioden.

Fotnote: kommunalt eide

Gjelder både kommunale og interkommunale grunnskoler.

Tabell 6. Antall grunnskoler etter eierforhold

Skoleår

Kommunale og interkommunale

Fylkes-kommunale

Statlige

Private med statstilskudd

Private uten statstilskudd

Skoler i alt

2012/13

2760

19

6

175

11

2971

2011/12

2813

20

6

162

11

3012

2010/11

2851

20

6

157

9

3043

2009/10

2895

19

6

153

9

3082

2005/06

3078

18

11

149

7

3263

Kilde: GSI

Antall kommunale grunnskoler har blitt redusert med om lag 300 i perioden. Mange små skoler i distriktene legges ned, og flere av disse overtas av private aktører. Dette er en trend som har vedvart over tid. Det er etablert private grunnskoler i over 100 av landets kommuner. Den største aktøren er montessoriskolene med totalt 63 grunnskoler, fordelt på 53 barneskoler og 10 ungdomsskoler. Det er videre 32 steinerskoler, hvorav noen er både grunn- og videregående skoler, og noen er rene videregående skoler. Montessori- og steinerskolene samlet utgjør i skoleåret 2012/13 over halvparten av alle privatskolene.

Tabell 7 under viser fordelingen av alle elever etter skolestørrelse. Trenden over tid viser færre små skoler og færre elever i de gjenværende små skolene.

Tabell 7. Andel skoler og andel elever etter skolestørrelse

Skoleår

Skoler

Elever

Mindre enn 100 elever

100–299 elever

300 elever eller mer

Mindre enn 100 elever

100–299 elever

300 elever eller mer

2012/13

32,1

40,1

27,7

7,5

37,5

55

2011/12

32,8

39,9

27,3

7,6

37,7

54,7

2010/11

32,82

40,1

27,1

7,7

38

54,3

2009/10

33,5

39,8

26,7

8

38,1

53,9

2005/06

35,2

39

25,8

8,8

38,3

52,9

Kilde: SSB/KOSTRA

På i underkant av 28 prosent av alle grunnskolene går det 300 elever eller mer. Det er en svak økning fra skoleåret 2005/06. Over halvparten av alle elevene i grunnskolen går på skoler som har 300 elever eller mer.

3.1 Skolens timetallsfordeling

Skolens timetallsfordeling er et uttrykk for hvor mange undervisningstimer per år elevene har rett til på hvert årstrinn. Timetallet er fastsatt som 60 minutters enheter. Den enkelte kommune kan fatte vedtak om at det skal gis undervisningstid ut over minstetimetallet. Skolene rapporterer hvor mange årstimer elevene har rett til på hvert trinn, det vil si planlagte årstimer. Dette summeres opp til et totalt timetall for 1.–7. årstrinn, 8.–10 årstrinn og totalt for skolen.

Fotnote: totalt for skolen

Totalt 5158 timer for 1.–7. årstrinn og 2566 timer for 8.–10. årstrinn. 76 timer til fysisk aktivitet kommer i tillegg til undervisningstimetallet skolen oppgir under «skolens timetallsfordeling» i GSI. Dette oppgis særskilt i GSI.

Tabell 8. Timetallsfordeling fordelt på barnetrinn (btr) og ungdomstrinn (utr) og ulike eierforhold

Skoleår

Kommunale

Private med tilskudd

Private uten tilskudd

btr

utr

btr

utr

btr

utr

2012/13

5209

2595

5585

2721

6398

3028

2011/12

5209

2572

5554

2688

6337

2955

2010/11

5199

2570

5510

2682

6332

2963

2009/10

5163

2568

5476

2700

5999

2979

2005/06

4954

2565

5171

2630

5702

2838

Kilde: GSI

Vi ser av tabell 8 at gjennomsnittlig undervisningstimetall på barnetrinnet ligger gjennomgående høyere ved de private enn de kommunale grunnskolene. Høyest ligger de private grunnskolene uten statstilskudd. Når det gjelder undervisningstimetallet på ungdomstrinnet ligger også de kommunale skolene lavere enn grunnskoler med annet eierforhold.

For barnetrinnet er økningen i det gjennomsnittlige undervisningstimetallet lavest i kommunale grunnskoler med om lag 5 prosent mot 8 prosent i de private grunnskolene med statstilskudd. Tilsvarende tall for ungdomstrinnet er henholdsvis 1,2 prosent og 3,5 prosent. I kapittel 4 ser vi at de private grunnskolene har bedre lærertetthet enn de kommunale, men også at bruken av personale uten godkjent utdanning for de fag/trinn de underviser på ligger langt høyere.

4. Undervisningspersonalet i grunnskolen

Av de samlede driftsutgiftene i grunnskolen er personalutgifter den klart største. Både lærerårsverk og lærertimer er dermed sentrale indikatorer for ressursutviklingen. I dette kapitlet ser vi nærmere på ressursinnsatsen knyttet til undervisningspersonalet i grunnskolen, herunder utviklingen i bruk av undervisningspersonale uten godkjent utdanning. Videre analyseres timetallsutviklingen, blant annet hvordan lærertimene brukes til ulike typer undervisning og lærertimer til andre oppgaver som kontaktlærer, sosiallærer m.m.

Organisering, planlegging og gjennomføring av undervisningen bør styres av en lærers faglige og pedagogiske kompetanse og skjønn. En skole preget av lærere med høy kompetanse er avgjørende for elevens faglige utvikling og trivsel. Opplæringslova stiller derfor krav til kompetanse for undervisningspersonell og skoleledere. Nasjonale kompetansekrav for undervisningspersonell skal sikre både kvalitet og likeverd i undervisningstilbudet. Kompetansekravene skal videre sikre at undervisningspersonalet har relevant kompetanse for det faget eller alderstrinnet der det skal undervises.

4.1 Lærere og lærerårsverk i grunnskolen

Det er opplæringslovas § 10–1 som danner grunnlaget for kravene til kompetanse for undervisningspersonell. Det heter her at den som skal tilsettes i undervisningsstilling i grunnskolen og i den videregående skolen, skal ha relevant faglig og pedagogisk kompetanse. Det er oppstilt krav i egen forskrift til utdanning og praksis for den som skal tilsettes i undervisningsstillinger på ulike årstrinn og i ulike skoleslag.

Kommunen som skoleeier har ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i grunnskolene. Skoleeier skal ha et system som gir undervisningspersonale, skoleledere og personale med særskilte oppgaver muligheter til nødvendig kompetanseutvikling med sikte på å fornye og utvide den faglige og pedagogiske kunnskapen.

Tabell 9 under viser utviklingen i antall lærere og lærerårsverk i perioden 2005–2013 i alle landets grunnskoler, herunder undervisningspersonale med og uten godkjent utdanning. Samlet sett har det i perioden vært en økning i lærerårsverk på om lag 4000. Andelen lærere uten godkjent utdanning har økt fra 2,2 prosent i skoleåret 2005/06 til 3,7 prosent i skoleåret 2012/13.

Fotnote: oppstilt krav

For nærmere om disse kravene, se forskrift til opplæringslova, FOR-2006-06-23-724 og Utdanningsforbundets Faktaark 2013:3 «Årsverk til undervisning gitt av personer uten godkjent undervisningskompetanse».

Tabell 9. Utviklingen i undervisningspersonalet. Alle grunnskoler

 

2005/06

2011/12

2012/13

Absolutt endring
2005–2012

Prosentvis endring
2005–2012

Antall lærere

61 054

65 718

65 480

4426

7,3

Lærerårsverk i alt

52 996

57 163

57 175

4179

7,9

Lærerårsverk til undervisning

47 962

50 372

50 259

2297

4,8

Lærerårsverk til annet arbeid enn undervisning

5035

6 791

6 916

1881

37,4

Lærere uten godkjent utdanning

1014

1805

1790

776

76,5

Andel uten godkjent utdanning. Prosent

2,2

3,7

3,7

Kilde: GSI og KOSTRA

Andelen lærere med godkjent undervisningskompetanse i grunnskolen kan vurderes med utgangspunkt i ulike kilder. I GSI registreres planlagte årsverk til undervisning gitt av personer uten godkjent undervisningskompetanse for de fag/trinn de underviser på. I skoleåret 2012/13 utgjorde dette om lag 1800 årsverk. I KOSTRA registreres ikke årsverk, men antall personer. Det skilles her heller ikke mellom lærere i full stilling og undervisningspersonale med små stillingsstørrelser og korte ansettelsesforhold. I følge KOSTRA er det samlet sett over 10 000 personer uten godkjent pedagogisk utdanning som arbeider i grunnskolen.

Det er betydelige variasjoner mellom kommunene når det gjelder andelen lærere uten godkjent kompetanse. Av alle landets kommuner var det kun i om lag 13 prosent hvor alle årsverkene ble utført av lærere med godkjent kompetanse. I skoleåret 2012/13 hadde kommunene i Akershus og Finnmark den største gjennomsnittlige andelen årsverk utført av personale uten godkjent kompetanse, med henholdsvis 6 og 9 prosent. Kommuner med få elever har også større andel årsverk utført av lærere uten godkjent kompetanse enn kommuner med forholdsvis høyt antall elever.

Utviklingen i perioden viser en forholdsvis sterk økning i årsverk undervisningspersonale uten godkjent kompetanse. Dette betyr at skoleeier har en betydelig utfordring i å bemanne grunnskolen med kvalifisert undervisningspersonale. Dette vil forsterke seg etter hvert som flere lærere går ut i pensjon og/eller over i andre yrker samtidig som elevtallet vil stige i årene fram mot 2020 dersom man ikke gjør noe for å utdanne og rekruttere flere kvalifiserte lærere framover. Av hensyn til elevenes læring og skolen som pedagogisk virksomhet, er det av stor betydning at undervisningspersonale uten godkjent kompetanse blir erstattet med kvalifisert undervisningspersonale.

Fotnote: høyt antall elever

Jf. Utdanningsdirektoratets publikasjon «Utdanningsspeilet 2013».

Fotnote: de underviser på

Dette betyr at det kun er den delen av årsverket hvor man underviser på andre trinn/fag enn det man har undervisningskompetanse på som i GSI kategoriseres som uten godkjent kompetanse.

4.2 Lærertimer per år til undervisningsoppgaver

Lærernes arbeidstidsavtale er sammensatt, og innbefatter blant annet undervisningstid, for- og etterarbeid, samarbeid med foresatte og instanser utenfor skolen, faglig-administrative oppgaver og andre planlagte oppgaver. Lærernes samlede arbeidsoppgaver skal utføres innenfor årsverket på 1687,5 timer.

Lærertimer per år til undervisning (årsrammen for undervisning) utgjør om lag 44 prosent av det totale årsverket for lærere på barnetrinnet. Andelen på ungdomstrinnet er i underkant av 40 prosent. Av det samlede lærerårsverket, jf. fordelingen i tabell 10 under, er det kun årsrammen for undervisning som analyseres nærmere i dette kapitlet.

Fotnote: årsverket på 1687,5 timer

1650 timer for lærere som er 60 år og over.

Fotnote: andre planlagte oppgaver

I Utdanningsforbundets Faktaark 2012:10 «Lærerårsverket i grunnskolen» er dette nærmere beskrevet.

Fotnote: Lærernes arbeidstidsavtale

Sentral forbundsvis særavtale om arbeidstid for undervisningspersonalet, SFS 2213.

Tabell 10. Lærerårsverket, i timer

 

Barnetrinn

Ungdomstrinn

Årsrammen for undervisning

741

656

For- og etterarbeid. Faglig ajourføring

387,5

462,5

Planlegging og kompetanseutvikling

45

45

Arbeidsplanfestet tid utenom undervisning

514

516

Kilde: SFS 2213

Det blir ikke rapportert om de resterende delene av lærerårsverket, jf. tabell 10, dvs. for- og etterarbeid, faglig ajourføring, planlegging og kompetanseutvikling og arbeidsplanfestet tid utenom undervisning. Det er derfor stor usikkerhet knyttet til hva som er den reelle tidsbruken til disse delene av lærerårsverket.

Fordelingen av ulike undervisningsformål innenfor årsrammen for undervisning er slik:
                      1. Ordinær undervisning                                               67 %
                      2. Undervisning utover ordinær undervisning              21 %
                      3. Annet arbeid enn undervisning                                 12 %

Fotnote: årsrammen for undervisning

Basert på innrapportering fra skoleåret 2011/12. Lærertimer for barne- og ungdomstrinnet er her slått sammen.

Hoveddelen av lærertimer til undervisning utover ordinær undervisning (jf. punkt 2 over) blir brukt til spesialundervisning, morsmålsopplæring, særskilt norskopplæring, tospråklig fagopplæring og morsmålsopplæring. Dette omtales nærmere i kapittel 4.3.

Annet arbeid enn undervisning er arbeidsoppgaver som medfører reduksjon i årsrammen for undervisning (jf. punkt 3 over). Slike oppgaver er for eksempel kontaktlærertjeneste, sosiallærere / rådgivere og lærere med særskilt byrdefull arbeidssituasjon. Disse oppgavene omtales særskilt i kapittel 4.4.

Tabell 11 under viser den betydelige økningen i lærertimer til spesialundervisning. Andelen timer til spesialundervisning har økt på bekostning av andelen timer til ordinær undervisning. Raden «sum årstimer til spesialundervisning og særskilt norskopplæring» innbefatter ulike undervisningsformål, blant annet tospråklig fagopplæring, morsmålsopplæring, tegnspråk m.m. Lærertimer til spesialundervisning og særskilt norskopplæring utgjør over 90 prosent av det samlede registrerte antall timer i denne kategorien.

Tabell 11. Lærertimer til ulike undervisningsformål (i 1000). Alle grunnskoler

 

2005/06

2010/11

2011/12

2012/13

Endring 2005/12.

Prosent

Sum årstimer til spesialundervisning, særskilt norskopplæring m.m.

7269

8712

8753

8610

18,5

-          herav spesialundervisning

4933

6420

6560

6468

31,1

-          herav særskilt norskopplæring

1519

1415

1394

1426

- 6,1

Sum årstimer til ordinær undervisning

26 841

27 160

27 097

27 161

1,2

Årstimer til undervisning i alt

34 110

35 872

35 850

35 771

4,9

Kilde: GSI

Mens årstimer til spesialundervisning og særskilt norskopplæring har økt med i underkant av 20 prosent fra skoleåret 2005/06, har årstimer til ordinær undervisning tilnærmet stått uendret. Antall lærertimer som brukes til spesialundervisning har økt med over 30 prosent i perioden. I skoleåret 2005/06 utgjorde spesialundervisning til elever i opplæringspliktig alder etter enkeltvedtak 14,5 prosent av årstimene til undervisning i alt. Dette økte til over 18 prosent i skoleåret 2012/13.

I kapittel 4.1 ble det blant annet pekt på økningen i årsverk undervisningspersonale uten godkjent undervisningskompetanse i grunnskolen. Tabell 12 under, viser hva dette utgjør i lærertimer. Samlet sett er det en betydelig økning på de kommunale grunnskolene i andel lærertimer til undervisning som blir utført av personale uten godkjent utdanning for de fag/trinn de underviser på.

Tabell 12. Lærertimer utført av personale uten godkjent kompetanse

Kommunale skoler:

2005/06

2009/10

2010/11

2011/12

2012/13

Lærertimer til undervisning
(i 1000)

32 919

34 353

34 364

34 287

34 080

Andel timer av lærere uten godkjent kompetanse. Prosent

1,9

3,9

3,8

3,4

3,4

Private skoler:

         

Lærertimer til undervisning
(i 1000)

932

1126

1137

1189

1260

Andel timer av lærere uten godkjent kompetanse. Prosent

8,9

9,6

9,3

7,9

8,7

Kilde: GSI

På kommunale skoler har lærertimer til undervisning bare økt med 3,5 prosent fra skoleåret 2005/06 til 2012/13. Dette til tross for en økning i elevenes undervisningstimetall. Andelen lærertimer til undervisning utført av personale uten godkjent utdanning for de fag/trinn de underviser på har økt fra 1,9 prosent i skoleåret 2005/06 til 3,4 prosent i 2012/13 innenfor de kommunalt eide grunnskolene.

Andelen undervisningspersonale uten godkjent utdanning i de private grunnskolene har holdt seg forholdsvis stabilt i perioden. Den er imidlertid høyere i de private grunnskolene med statstilskudd enn i de uten statstilskudd.

Samlet sett er de private grunnskolene kjennetegnet med flere undervisningstimer til elevene enn i de kommunale grunnskolene. I kapittel 3.2 pekte vi på at de også har bedre lærertetthet. Dette undervisningstilbudet, med om lag samme kostnadsnivå som de kommunale grunnskolene, kan i all hovedsak forklares med bruken av undervisningspersonale uten godkjent utdanning.

Fotnote: elevenes undervisningstimetall

Fra Læreplanen av 1997 til Læreplanverket for Kunnskapsløftet av 2006 har det gjennomsnittlige uketimetallet per årstrinn økt fra gjennomsnittlig 20 t/u per årstrinn til gjennomsnittlig 23 t/u per årstrinn. I tillegg kom 76 timer fysisk aktivitet på 5.–7. trinn fra skoleåret 2009/10.

4.3 Undervisning utover den ordinære undervisningen

I kapittel 4.2 viste vi til at over 90 prosent av de samlede lærertimene som brukes til undervisning utover den ordinære undervisningen innenfor årsrammen, er til spesialundervisning og særskilt norskopplæring. I dette kapitlet ser vi nærmere på utviklingen innen disse to undervisningsformålene.

Retten til spesialundervisning i opplæringslovas § 5–1 er den mest sentrale rettighetsbestemmelsen i loven og skal bidra til å ivareta opplæringsbehovet for elever som ikke får tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen. Det har gjennom flere år vært et mål at flest mulig elever skal tilbys undervisning innenfor den ordinære tilpassede opplæringen og at bruken av spesialundervisning skal reduseres.

Det følger videre av opplæringslova § 2–8 første ledd at elever i grunnskolen med annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelig kunnskap i norsk til å følge den ordinære opplæringen i skolen. På samme måte som med spesialundervisningen, er særskilt språkopplæring en rett men ikke en plikt for den enkelte eleven. Bestemmelsen krever en individuell vurdering av den enkelte elevs behov.

Fotnote: særskilt norskopplæring

Andre undervisningsformål her er morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring, tegnspråk m.m.

Spesialundervisning

Det har gjennom flere år vært et mål at flest mulig elever skal tilbys undervisning innenfor den ordinære tilpassede undervisningen. Det har samtidig blitt sett på som viktig å opprettholde retten til spesialundervisning for å ivareta elevenes rettssikkerhet. Til tross for at myndighetene over tid har hatt mål om å redusere bruken av spesialundervisning, viser tabell 13 under at antall elever som er tildelt spesialundervisning i grunnskolen har økt med hele 42,5 prosent i perioden.

Tabell 13. Utvikling i bruken av spesialundervisning

Antall:

2005/06

2009/10

2010/11

2011/12

2012/13

Gutter

25 597

33 314

35 231

35 685

35 713

Jenter

11 396

15 143

16 590

17 209

17 001

Sum

36 993

48 457

51 821

52 894

52 714

Andel:

1.–4. årstrinn

0,1

5

5,3

5,3

5,3

5.–7. årstrinn

0,2

8,7

9,4

9,8

9,9

Barnetrinn

0,1

6,6

7,1

7,3

7,2

Ungdomstrinn

0,4

10,3

11

11,2

11,2

Ressursbruk:

Elever tildelt timer med assistenter

17 942

24 408

25 165

25 312

25 215

Lærertimer (i 1000)

4933

6158

6420

6560

6468

Assistenttimer (i 1000)

 

5190

6916

7792

8922

Kilde: GSI

Det er mer enn dobbelt så mange gutter som jenter som får spesialundervisning. Antallet gutter som får spesialundervisning har økt med 39,5 prosent fra 2005/06 til 2012/13. I samme periode har andelen jenter som får spesialundervisning økt med 49,2 prosent. Det er elevene på de øverste trinn i grunnskolen som utgjør den største andelen av elever som får spesialundervisning. Dette har vært et relativt stabilt trekk de seneste årene, til tross for regjeringens målsetting om tidlig innsats og styrket begynneropplæring.

I omtalen av ressurser til spesialundervisning er bruken av assistenter viktig. Det må skilles mellom en ansatt som utfører undervisningsoppgaver uten godkjent utdanning for de fag/trinn de underviser på, og en assistent. Med assistenter mener vi en ansatt som er til stede i undervisningen sammen med lærer til hjelp for enkeltelever.

Antallet elever som etter enkeltvedtak får tildelt timer med assistenter, har økt med i underkant av 40 prosent fra 2005/06 til 2012/13. Rapporten Spesialundervisningens forutsetninger, innsatser og resultater (Høgskolen i Hedmark 2009), viser at assistentene i tillegg til å være en ekstra voksenperson for elevene, også ofte får ansvar for å undervise.

I tillegg til den store økningen i andelen elever som får spesialundervisning, vil også økningen i andelen lærertimer til dette undervisningsformålet være viktig for å vurdere ressursbruken.

Fotnote: Med assistenter mener vi

Personer ansatt som assistenter som faktisk har eneansvar for undervisning, rapporteres i GSI som undervisningspersonale uten undervisningskompetanse for de fag/trinn de underviser på. I Utdanningsforbundets Faktaark 2012:1 «Spesialundervisning i kommunale grunnskoler», beskrives nærmere noe av årsaken til økt bruk av assistenter i skolen.

Tabell 14. Andel elever med spesialundervisning, og andel lærertimer til spesialundervisning per år

 

2005/06

2009/10

2010/11

2011/12

2012/13

Andel elever

6,0

7,9

8,4

8,6

8,6

Andel timer

14,5

17,2

17,9

18,3

18,1

Kilde: GSI

Samlet sett øker andelen timer til spesialundervisning fra drøyt 14 prosent til over 18 prosent i perioden. Fra skoleåret 2011/12 til 2012/13 er det reelt sett ingen endring i andelen elever som får spesialundervisning. Andelen timer til spesialundervisning beregnet av alle lærertimer til undervisning viser en liten nedgang mellom disse to siste skoleårene.

Særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever

I følge opplæringslova § 2–8 har elever i grunnskolen med et annet morsmål enn norsk og samisk rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen i skolen. Slike elever kan i tillegg ha rett til blant annet morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Morsmålsopplæring er undervisning som blir gitt til elever med et annet morsmål enn norsk og samisk utover det ordinære undervisningstimetallet.

Tabell 15. Antall elever med særskilt norskopplæring. Kommunale grunnskoler

 

2005/06

2009/10

2010/11

2011/12

2012/13

Endring

1.–4.årstrinn

17 022

19 227

20 580

20 881

21 312

25,20 %

5.–7.årstrinn

11 073

12 347

12 784

12 611

12 497

12,90 %

Barnetrinn

28 095

31 574

33 364

33 492

33 809

20,30 %

Ungdomstrinn

8646

9352

10 067

9797

9886

14,30 %

I alt

36 741

40 926

43 431

43 289

43 695

18,90 %

Kilde: GSI

Mens antall elever som får særskilt norskopplæring samlet sett har økt med om lag 19 prosent i perioden, så vi i kapittel 4.2 at det har vært en nedgang i lærertimer til særskilt norskopplæring på 5,5 prosent. Årsaken er hovedsakelig at disse elevene i langt større grad nå får undervisning i større undervisningsgrupper enn tidligere skoleår. Antall elever som hovedsakelig får undervisning i særskilt norskopplæring i egne undervisningsgrupper har økt fra 968 i skoleåret 2005/06 til drøyt 4000 i skoleåret 2012/13. Om den enkelte elev i gjennomsnitt får færre undervisningstimer i særskilt norskopplæring kan ikke leses ut av GSI eller KOSTRA.

4.4 Lærertimer til annet arbeid enn undervisning

Som vist i kapittel 4.2 utgjør timer til ordinær undervisning hoveddelen av lærernes årsverk. Lærerne er imidlertid også tillagt andre oppgaver og funksjoner som skal utføres innenfor årsrammen for undervisning. Dette er funksjoner som kontaktlærer, sosiallærer/rådgiver i ordinær grunnskole, ressurs til lærere med en byrdefull arbeidssituasjon og ungdomstrinnsressursen. I skoleåret 2011/12 utgjorde disse oppgavene 12 prosent av den samlede årsammen for undervisning. I dette kapitlet ser vi nærmere på noen av funksjonene i denne kategorien.

Tidsressurs

Tidsressursen skal brukes til å lette lærerens, herunder kontaktlærer for elever, og/eller skolelederens arbeidssituasjon. Dette gjøres som hovedregel ved reduksjon av antallet undervisningstimer.

Innrapporterte årstimer til tidsressursen har vært relativt stabil de siste årene. Det er stor forskjell mellom beregnede ressurser (etter den sentrale bestemmelsen) og det innrapporterte årstimetallet i GSI. For inneværende skoleår utgjør de innrapporterte årstimene 49 prosent av de beregnede årstimene.

Dette kan ha flere årsaker. Arbeidstidsavtalen SFS 2213 har bestemmelser om at man kan inngå lokale avtaler. Avviket fra den sentrale avtalen har ingen begrensninger. Ifølge innrapporterte tall har mange skoler valgt å prioritere tid til kontaktlærer fra tidsresurspotten.

For skoleåret 2012/13 tilsvarer de innrapporterte årstimene til tidsressursen 888 årsverk. Beregnede årstimer til tidsressurspotten på grunnlag av bestemmelsene i SFS 2213 tilsvarer ca. 1650 årsverk.

Siden ressursen har økt fra 90 til 120 minutter per elev, vil uendret eller økt elevtall utløse behov for flere årstimer. Flere årstimer betyr i denne sammenheng at flere årstimer må brukes til å redusere antall undervisningstimer til de lærere som har en særlig byrdefull arbeidssituasjon. Bruken av ressursen og ikke minst hvordan man skal sørge for at ressursen tilføres skolene, er en stor utfordring for de hovedtillitsvalgte i kommunene.

Kontaktlærertjeneste for elevene

Elevene har en lovfestet rett til å ha en kontaktlærer, jf. opplæringslova § 8–2. Lærere i grunnskolen og videregående opplæring (på KS-området) som utfører kontaktlærertjeneste for elevene, får redusert årsrammen for undervisning med minimum 28,5 / 38 timer. Kontaktlærerens tidsressurs utgjør mer enn 25 prosent av alle de tidsressursene som i GSI blir omtalt som «lærertimer til annet arbeid enn undervisning».

Den enkelte skole innrapporterer hvor mange lærertimer per år (årstimer) som brukes til kontaktlærerfunksjonen samt antall kontaktlærere.

Fotnote: lærertimer til annet arbeid enn undervisning

Se Utdanningsforbundets Faktaark 2012:11 «Kontaktlærerens tidsressurs» for en beskrivelse av historikken bak kontaktlærerfunksjonen.

Fotnote: kontaktlærertjeneste

28,5 / 38 tilsvarer hhv. 60/45 minutters enheter. Oslo har egen avtale som regulerer dette litt annerledes.

Tabell 16. Antall kontaktlærere og antall elever per kontaktlærer

 

2005/06

2009/10

2010/11

2011/12

2012/13

Antall kontaktlærere

40 481

39 583

39 490

39 148

38 622

Elever per kontaktlærer

15,4

15,6

15,6

15,7

15,9

Kilde GSI

Samlet sett har det blitt 1859 færre kontaktlærere i perioden. Dette har sammenheng med elevtallsutviklingen og utviklingen i antall skoler. Det gjennomsnittlige antallet elever som kontaktlærerne har ansvar for har vært relativ stabilt, med en tendens til en svak økning. Det er imidlertid store lokale variasjoner mellom skolene. I underkant av 55 prosent av alle kontaktlærerne har ansvar for mer enn 15 elever i skoleåret 2011/12. Dette omfatter 65 prosent av alle elevene i kommunale grunnskoler.

Tallene for årsverk til kontaktlærer viser en vekst fra 2005/06 til 2012/13 til tross for at antallet kontaktlærere har blitt redusert. Årsaken er at hver kontaktlærer har fått noe mer tid til å utføre funksjonen.

Tidsressursen skal kunne brukes til å lette kontaktlæreres arbeidssituasjon. Dette gjøres ved å redusere årsrammen for undervisning. I tabell 17 har vi beregnet hvor mye tid som er blitt innrapportert at hver enkelt kontaktlærer i gjennomsnitt har hatt per år.

Tabell 17. Lærertimer per år per kontaktlærer

 

2005/06

2009/10

2010/11

2011/12

2012/13

Lærertimer per år per kontaktlærer

23,8

31,5

30,7

31,1

32,8

Kilde: GSI

Det brukes mer tid på kontaktlærerfunksjonen enn minstenivået på 28,5 timer per år som er nedfelt i den sentrale bestemmelsen i SFS 2213. Grunnen til dette kan være at mange skoler har valgt å ta av tidsressursen til lærere med en byrdefull arbeidssituasjon.

Sosialpedagogisk rådgiver / utdannings- og yrkesrådgiver

Ifølge opplæringslova § 22–2 har den enkelte elev rett til nødvendig rådgiving om sosiale spørsmål. Formålet er å medvirke til at eleven finner seg til rette i opplæringen og hjelpe eleven med personlige, sosiale og emosjonelle vansker som kan ha betydning for opplæringen og for elevens sosiale forhold på skolen.

Den enkelte eleven har videre rett til rådgiving om utdanning, yrkestilbud og yrkesvalg,
jf. opplæringslovas § 22–3. Utdannings- og yrkesrådgiving har som formål å bevisstgjøre og støtte eleven i valg av utdanning og yrke. Med rådgiver menes personer som er ansatt for å utføre oppgaver etter bestemmelsene i opplæringsloven.

Det finnes ingen lovfestede kompetansekrav til de som utfører disse oppgavene. Tidsressursen til sosiallærer/rådgiver på den enkelte ordinære grunnskole skal minimum utgjøre 28,5 / 38 multiplisert med årsrammetimer per påbegynt 25 elever pluss 5 prosent av et årsverk til lærere som utfører sosialpedagogisk tjeneste/ rådgivning på ungdomstrinnet. Samlet i skoleåret 2012/13 utgjør denne minimumsressursen om lag 422 lærerårsverk.

Et temanotat er en publikasjon på mellom 10-30 sider. Noen saksområder blir fulgt gjennom flere år og resulterer i årlige utgivelser. Andre saker er mer enkeltstående. 

Innholdet i denne publikasjonen er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før den blir offentliggjort.