Kvalitetsbegrepet i norsk utdanning. Hva dreier det seg egentlig om?

Temanotat  3  /  2012

Kvalitet er et hyppig brukt begrep i den offentlige debatten, både om utdanning og andre tjenestetilbud som det offentlige har ansvar for. Kvalitet er imidlertid ikke et entydig begrep.

Publisert 31.08.2012

Temanotat 3/2012: Kvalitet i utdanningen. Hva dreier det seg egentlig om? (pdf)

1. Innledning

1.1 Utgangspunktet

«Vi er kompromissløse forsvarere av kvalitet i hele utdanningssystemet. Vi skal sørge for at utdanning av barn, unge og voksne har høy kvalitet».

Sitatet er hentet fra Utdanningsforbundets landsmøte i 2009, i den saken som tar for seg morgendagens barnehage og skole. En vurdering av om ambisjonene nås vil blant annet være avhengig av hvordan kvalitet forstås eller defineres.

Kvalitet er et hyppig brukt begrep i den offentlige debatten, både om utdanning og andre tjenestetilbud som det offentlige har ansvar for. Kvalitet er imidlertid ikke et entydig begrep. Hvilke forhold ved tjenesten er det som vektlegges når man vurderer kvaliteten? Hvem er det som definerer hva som er kvalitet? Hvilke dilemmaer står Utdanningsforbundet ovenfor når det er snakk om utdanning og kvalitet? Dette er noen av spørsmålene som vi vil belyse i dette temanotatet. Vi vil primært konsentrere oss om kvalitet knyttet til barnehage og grunnopplæring, men temaene som behandles vil i hovedsak også ha gyldighet for høyere utdanning.

Temanotatet er det andre i en rekke av notater som omhandler styring og kvalitet i sektoren. Det første, Systemvurdering av norsk utdanning – hvordan kan vurdering forbedre grunnopplæringen?, kom ut i desember 2011 (Temanotat 9/2011).

1.2 Kvalitet som begrep i utdanningen

På begynnelsen av 2000-tallet vurderte et eget kvalitetsutvalg reformer i så vel grunnskole som videregående opplæring («Førsteklasses fra første klasse», NOU 2002:10). For noen få år siden kom det en egen stortingsmelding om kvalitet i skolen (St.meld. nr. 31 2007–2008) etterfulgt av en annen stortingsmelding om kvalitet i barnehagen (St.meld. nr. 41 2008–2009). Strategien for videreutdanning av lærere er kalt «Kompetanse for kvalitet», mens endringene i høyere utdanning på begynnelsen av 2000-tallet ble kalt kvalitetsreformen.

I 2004 ble det opprettet et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem (NKVS) for grunnopplæringen. I løpet av de siste årene er NKVS blitt forskningsmessig evaluert og er nå gjenstand for offentlig debatt (Allerup m.fl. 2009, Møller m.fl. 2009). Mulige endringer av dette kvalitetsvurderingssystemet blir tatt opp i en stortingsmelding våren 2013. Et arbeid med å utvikle et tilsvarende kvalitetsvurderingssystem i fag- og yrkesopplæringen er satt i gang. Utdanningsdirektoratet vil ferdigstille et forslag til et slikt kvalitetsvurderingssystem i løpet av 2013, og det er foreslått å implementere systemet innen utgangen av 2015. Utdanningsdirektoratet fikk i januar 2012 også ansvaret for å utvikle et kvalitetsvurderings-system for barnehagen («Til barnas beste», NOU 2012:1).

OECD startet i 2010 et prosjekt med sikte på å gjennomgå rammeverk for evaluering og vurdering i grunnopplæringen i 23 land, deriblant Norge. Prosjektet omfatter ulike typer vurdering som systemvurdering, skolevurdering, undervisningsvurdering og elevvurdering. I september 2011 kom OECDs råd for å bedre den norske grunnopplæringen (OECD 2011a). Blant disse rådene var at Norge bør utvikle klarere standarder for god undervisning, lage et sett med nasjonale kvalitetsindikatorer for skolevurdering og etablere et nasjonalt program for å utvikle indikatorer for prosesskvalitet.

På Kunnskapsdepartementets hjemmesider, under «Analyser», presenteres en rekke oppsummeringer av forskningsrapporter. Et tilfeldig søk brakte fram overskrifter som «Alle tjener på integrering», «Å bevege seg fra god til bedre og bedre», «Mellomstore barnehager er best», «Lærerutdanning legger grunnlag for god undervisning», «Læreryrket – bedre enn sitt rykte» og «Frihet gir best forskning». Alle overskriftene indikerer at kvalitet er en sentral dimensjon i rapportene.

Vi ser av dette at kvalitet er et nøkkelord både i utdanningspolitikken og i utdanningsforskningen, men er det dermed uten videre klart hva som inngår i kvalitetsbegrepet? Er det en felles forståelse for hva som inngår i kvalitetsbegrepet?

1.3 Hvorfor er det viktig å definere kvalitet?

Den forståelsen av kvalitetsbegrepet som legges til grunn, vil blant annet legge føringer for hva som defineres som en god barnehage og skole, hvordan utdanningssystemet videreutvikles, hvilke endringer som ønskes og hvilke tiltak som iverksettes. Forståelsen vil også kunne virke retningsgivende på dem som skal utføre arbeidet i barnehagene og skolene. Ved å framheve bestemte målsettinger eller kriterier kan andre elementer i virksomheten lett komme i skyggen og ikke oppfattes som viktige eller sentrale.

Lærere utsettes med jevne mellomrom direkte eller indirekte for en kritikk for at de ikke makter å skape eller utvikle kvaliteten på opplæringen. For å kunne svare på og vurdere denne kritikken, må vi konkretisere hva Utdanningsforbundet mener er høy kvalitet samt vise utad hvordan vi arbeider for å oppnå slik kvalitet. Forbundet bør ha som mål å være blant de fremste premissleverandørene når det gjelder konkret og praktisk kvalitetsarbeid i utdanningssektoren. Ved å synliggjøre ulike måter å nærme seg begrepet på, er målsettingen at temanotatet skal utgjøre et godt grunnlag for å utvikle felles referanserammer i Utdanningsforbundet for hva som representerer god kvalitet i utdanningen og utdanningssystemet. Slike rammer kan så igjen brukes til å få gjennomslag for arbeidet med kvalitet i barnehager og skoler.

Profesjonen har lenge kjent på utfordringene lærerne står overfor når skolens og barnehagens samfunnsmandat skal realiseres samtidig som lokale utdanningsmyndigheter ikke alltid deler profesjonens oppfatning av hvordan det nasjonale oppdraget skal forstås og hvilke rammevilkår som er nødvendige. I slike situasjoner er det helt nødvendig å kunne framlegge klare alternativ til det som de lokale myndighetene foreslår. Lærerprofesjonen må gjennom Utdanningsforbundet evne å uttrykke hva den vil, ikke bare hva den er imot.

1.4 Oppbygging av temanotatet

For ti år siden ga Utdanningsforbundet ut en utredning om kvalitetsbegrepet (Utdanningsforbundet 2002:6). Dette temanotatet bygger videre på publikasjonen fra 2002. Temanotatet tar utgangspunkt i spørsmål som presenterer ulike måter å konkretisere kvalitetsbegrepet på:

  • Hva skal kvalitet vurderes i forhold til? (kapittel tre)
  • Hvem definerer hva som er kvalitet? (kapittel fire)
  • Hva vektlegges i ulike kvalitetsindikatorer? (kapittel fem)

Før vi går videre med disse spørsmålene kan det være nyttig å reflektere noe mer om kvalitet mer generelt. Til slutt i temanotatet følger en oppsummering og noen ord om veien videre.

2. Nærmere om kvalitet

Selve ordet kvalitet stammer opprinnelig fra det latinske «qualitas» som kan oversettes med «hvordan sammensatt» – i betydning beskaffenhet, art eller egenskap – eller i «qualis», som betyr hvordan. Kvalitet kan således både handle om egenskaper og måter prosesser blir gjennomført på (Roald 2011).

Det er sagt at kvalitet er noe alle instinktivt «forstår». I hverdagsspråket rekker det lenge å bruke en todelt skala – god eller dårlig. Et tankekors er at mens vi assosierer kvalitet med egenskaper eller verdier, så diskuteres det ofte i kvantitative termer gjennom tallfesting.
Ingen er motstander av god eller høy kvalitet. Kvalitet har blitt et honnørord som til stadighet brukes, ofte uten klart meningsinnhold. Kvalitet i utdanning er utvilsomt et sammensatt og komplisert felt.

Opprinnelig er «kvalitet» et begrep som først ble gitt oppmerksomhet i industrien og privat tjenesteyting. Forståelsen av begrepet var imidlertid ikke ensartet i privat sektor. Kvalitetsbegrepet har senere for lengst inntatt offentlig sektor. På reisen fra privat til offentlig sektor har kvalitetsbegrepet ofte vært utsatt for omfortolkninger. I offentlig sektor har begrepet ikke minst passet inn i en politisk utvikling med vektlegging av desentralisering og legitimering knyttet til bruken av offentlige ressurser. Mens argumentene for bruken av kvalitetsbegrepet i privat sektor i overveiende grad er økonomisk motivert, har konkretiseringen av begrepet i offentlig sektor i større grad vært knyttet til mer generelle styrings- og ledelsessystemer samt evalueringer av hvordan offentlig velferdstjenester fungerer (Aamodt m.fl. 2012).

2.1 Debatt om kvalitet i utdanningssektoren

Debatten om kvalitet er ikke ny, verken i samfunnet i alminnelighet eller innenfor barnehage- og skolesektoren. Kvalitetsbegrepet har vært diskutert i mange tiår. Debatten om høyere kvalitet i skolen har i Norge vært særlig knyttet til spørsmålet om kunnskap. Påstander om at skolen ikke følger opp de «flinke» elevene og at fagligheten i opplæringen er forsømt blir ofte fremmet. Skolen tilpasser seg ikke samfunnsutviklingen og holder ikke «internasjonalt nivå», er en påstand som også dukker opp i debatten om kvalitet. Skolens virksomhet er for fjern og løsrevet fra arbeidslivets behov, er en annen innvending. Innholdet i barnehagen har i de senere år blitt mer diskutert, og da ikke bare i betydningen tilgjengelighet og pris, men også pedagogisk og læringsmessig kvalitet.

Offentliggjøringen av resultatene på en rekke internasjonale undersøkelser fra årtusenskiftet – som PISA, TIMSS og TALIS – har ført til tidvis heftig debatt om kunnskapsnivået i skolen. Norsk deltakelse i Bologna-prosessen i høyere utdanning, samt indikatorarbeid i regi av OECD og EU, har bidratt til langt mer oppmerksomhet om kvalitet i utdanning. I København-prosessen, i regi av EU, ble det i 2002 startet opp et arbeid for å utvikle felles rammer for kvalitetsstyring av fag- og yrkesopplæringen. I det hele tatt jaktes det på kvalitetsindikatorer til å måle, analysere, vurdere og foreta sammenligninger. Ikke bare internasjonalt, men også nasjonalt.

Elever, foreldre, studenter og arbeidslivet er i økende grad bevisste sine rettigheter og kritiske spørsmål stilles. Rettighetene er også i økende grad nedfelt i lovverket. Dette forsterkes gjennom medienes engasjement og deres bidrag til en mer eller mindre kvalifisert offentlig debatt om utdanningskvalitet. Krav til dokumentasjon på at opplæringen «holder mål» øker med tiltakende desentralisering og økt omfang av private tilbud med offentlig støtte. I høyere utdanning er det i finansieringssystemet også en kobling mellom kvalitet og ressurser.

2.2 Subjektiv eller objektiv forståelse av kvalitet

Noen mener at hva som er god eller dårlig kvalitet springer ut av subjektive oppfatninger. Andre mener at det er mulig å enes om bestemte kriterier for god eller dårlig kvalitet i barnehager og skoler.

De førstnevnte tar utgangspunkt i at kvalitet må stå i forhold til subjektive oppfatninger av et fenomens egenskaper. Begrepet knyttes til forventninger, ønsker og behov. Dets mange dimensjoner kan kun bli meningsfylt hvis det relateres til spesifikke aktiviteter, mål og verdier eller de merkbare effekter man kan se. Utvikling av kvalitet forstås som en kompleks faglig oppgave som først og fremst krever faglig innsikt og kompetanse, og der standardiserte metoder ikke har noen stor plass. Det finnes ikke noen uavhengig eller universell kunnskap, gitt en subjektiv forståelse av kvalitet. Utdanningskvalitet kan defineres på mange forskjellige måter alt etter hvilken vekt det tillegges og av hvem. Det eksisterer mange realiteter og disse kan bare identifiseres gjennom at ulike grupper beretter om hvordan de opplever virkeligheten. Et eksempel er Dahlberg/Moss/Pence (2002), som nettopp legger vekt på meningsskaping der en gjennom dialog og refleksjon søker dypere forståelse av enkeltforhold og sammenhenger.

Objektiv forståelse av kvalitet tar som utgangspunkt at det eksisterer en generell og entydig kunnskap om hva som er å anse som kvalitet. Det er mulig å finne fram til relativt klare svar på hva som er kvalitet, og hvordan denne kan oppnås. Å utvikle og bestemme kvalitet kan langt på vei betraktes som en teknisk og administrativ oppgave. Kvalitet kan bestemmes ut fra objektive indikatorer som i stor grad lar seg måle kvantitativt. Forståelsen av kvalitet er således ofte rettet inn mot målinger og verktøy for målinger.

Disse to hovedsynene oppfattes ofte som uforenlige, de kan ikke kombineres. Er det fruktbart å forstå kvalitet som enten noe objektivt eller noe subjektivt, eller kan en tenke seg et både og?

3. Hvordan kan kvalitet defineres?

Redegjørelsen ovenfor viser at kvalitetsbegrepet er mangefasettert. Selv om det både nasjonalt og internasjonalt har vært betydelig debatt om kvalitet, har det ikke ført til en tydelig definisjon eller felles forståelse av begrepet. Kvalitet er vanskelig å beskrive og presisere.

Nedenfor presenteres seks ulike måter som kvalitet kan defineres på (jf. NOU 2000:14 og Aamodt m.fl. 2012).

3.1 Kvalitet som det unike eller fremragende

Begrepet assosieres med tilveiebringelse av et produkt eller en tjeneste som er spesiell, og som gir en viss status til eier eller bruker. Kvaliteten må dessuten ofte anerkjennes.

Det kan være vanskelig å utarbeide kriterier for hva som er fremragende og deretter få bred tilslutning om disse. Et viktig spørsmål vil være hvem som foretar utvelgelsen.

Et eksempel er Center for Professional Learning in Teacher Education, som er første Senter for fremragende utdanning (SFU) innenfor lærerutdanningen i Norge. SFU-ordningen er ment å bidra til utviklingen av fremragende kvalitet i lærerutdanningen, blant annet gjennom å fastslå at undervisning og forskning er likestilte oppgaver.

De som vinner priser eller gjør det godt i konkurranser, er andre eksempler på kvalitet forstått på denne måten.

Utdanningsforbundet har etablert en årlig klimapris, som skal deles ut for første gang på landsmøtet i november 2012. Prisen skal deles ut til utdanningsinstitusjoner som har engasjert barn og unge i arbeidet med å tilegne seg kunnskap om klimautfordringer og klimaløsninger.

Antall land og fag i internasjonale konkurranser for utøvelse av yrkesfag, som WorldSkills og EuroSkills, har hatt en jevn økning og det er merkbart større interesse for å delta. På nasjonalt nivå er yrkeskonkurranser i ferd med å etablere seg. Lærlinger og unge fagarbeidere deltar i både skolekonkurranser og Yrkes-NM. WorldSkills Norge – hvor blant annet Utdanningsforbundet sitter i styret – ønsker å starte et forsøk der noen videregående skoler kan være med å utvikle skolekonkurranser som metode for å styrke attraktiviteten og kvaliteten i fag- og yrkesopplæringen. Norge stiller også med landslag i kjemi, hvor norske elever konkurrerer med elever fra hele verden i OL.

Økt bruk av sammenligninger ser en også nasjonalt. Bladet Kommunal Rapport samler eksempelvis hvert år en rekke opplysninger om den enkelte kommune. Så kombineres og vektes disse, og presenteres i et Kommunebarometer. Tanken bak er at alle som vil kan se tegn på den kvaliteten som skapes i de ulike kommuner. I tillegg gir Kommunebarometeret rikelig anledning for dem som vil rangere kommunene. Lom topper Kommunebarometeret for 2012 kan en lese i Kommunal Rapport. En av årsakene er at elevene presterer veldig bra på nasjonale prøver, særlig på 5. trinn.

3.2 Kvalitet som det gode eksempel

De landene, kommunene og fylkeskommunene, skolene og barnehagene som gjør godt arbeid framheves, slik at de kan inspirere andre.

Tankegangen er at når noen lykkes bedre enn andre, bør disse holdes fram som modeller, slik at andre ved å lære av disse kan oppnå tilsvarende framgang. Det gjelder å forstå hva som er god praksis og sørge for at den blir utbredt. Noen ganger kobles belønning til de gode eksemplene.

Siden 2010 har Kunnskapsdepartementet arrangert en rekke seminarer for å fremme god praksis i grunnopplæringen. En gang ble spørsmålet om hva skal til for at alle elever får et best mulig utbytte av lekser belyst. En annen gang var temaet hva som kjennetegner praksis som fremmer motivasjon og skoleinnsats blant elever på ungdomstrinnet. Oppmerksomheten har også vært rettet mot hva som kjennetegner god praksis i arbeidet mot mobbing.

I Høyres utredning «Norsk skole – hvor er vi og hvor vil vi?» (2011) er et kapittel gitt overskriften: Økt status for læreren. Flere eksempler på «beste praksis» trekkes fram. I ett av eksemplene – fra Finland – framheves det at alle lærere har minst masterutdanning, at bare én av ti søkere kommer inn på lærerutdanningene, samt at finske lærere har stor frihet innenfor rammene myndighetene har satt.

3.3 Kvalitet som realisering av bestemte standarder

Denne oppfatningen er opprinnelig hentet fra næringslivet. Standardene fungerer som en basis for måling av de nødvendige karakteristika et produkt må ha. Produktets kvalitet er avhengig av dets samsvar med spesifikasjonene. Kvalitet innenfor dette perspektivet innebærer å teste produktet for å se om det holder mål. Standardtilgangen legger opp til at kvaliteten er absolutt, kan kvantifiseres og måles. Kvalitet kan sammenlignes og danne grunnlag for rangering.

ISO, den internasjonale standardiseringsorganisasjonen, definerer kvalitet som:

«Helheten av egenskaper og kjennetegn et produkt eller tjeneste har, som vedrører dets evne til å tilfredsstille fastsatte krav eller behov som er antydet». (ISO 8402)

Kvalitet i form av standarder er ikke forbeholdt privat næringsliv. Utdanningsforbundet har over tid iherdig kjempet for nasjonale standarder for pedagogisk bemanning. Budskapet er klart. Det pågående arbeidet med å fastsette regler om en minste lærertetthet må sluttføres, og minsteressursnormen må fastsettes på skolenivå. Bestemmelsen om en minste ressursnorm må i neste omgang innføres i videregående skole. Videre må andelen førskolelærere i barnehagen økes, slik at halvparten av de ansatte i barnehagen skal ha førskolelærerkompetanse.

Et annet eksempel er akkreditering, som uttrykker godkjennelse eller ikke-godkjennelse av et bestemt nivå eller om en gitt status er i samsvar med på forhånd fastlagte standarder eller kriterier. Med en akkreditering tildeles en bestemt rettighet eller en bestemt status. NOKUT, som er et nasjonalt tilsynsorgan for norsk høyere utdanning og fagskoleutdanning, skal bidra til å sikre og utvikle kvaliteten i utdanningen.

3.4 Kvalitet som relevans

Her er kvalitet forstått som realisering av mål i henhold til bestemte oppgaver. Det mest nærliggende er at kvalitet relateres til barnehagens og skolens formål, slik de er nedfelt i lover, forskrifter, læreplaner og rammeplan. Argumentasjonen for dette perspektivet peker på kvalitetsbegrepets meningsløshet når det står alene, uten noen form for sammenheng med en hensikt. Hensikten kan endre seg over tid.

Kvaliteten belyses ved å analysere de intensjoner og aktiviteter som skal føre fram til oppfyllelsen av de oppsatte mål. Nøkkelordene for utdanningsevalueringer blir vilkår eller aktiviteter i forhold til måloppfyllelse, som for eksempel organisering, faglig innhold, studiemessige forhold, lærernes pedagogiske kompetanse og ressurser. I motsetning til standardtilnærmingen legges det opp til at kvalitet er relativ i det den bestemmes i forhold til eller varierer med målsettingene.

I Læreplanverket er eksempelvis likeverdig og tilpasset opplæring for alle et overordnet mål. Kvalitet vil her relateres til i hvilken grad dette målet blir nådd. Kvalitet som relevans blir også anskueliggjort hvis man fokuserer på i hvilken grad dannelsesperspektivet ivaretas. Verdier som likeverd, likestilling, internasjonalt medansvar, sosial evne, kreativitet, nysgjerrighet, samarbeidsevne, kritisk holdning og selvstendighet er i denne sammenhengen sentrale. Dannelse er noe som er kulturelt betinget og noe den enkelte må tilegne seg for å kunne leve et rikt og meningsfullt liv i et sosialt fellesskap.

3.5 Kvalitet i et økonomisk perspektiv

En virksomhet med høy kvalitet er den som klart og tydelig definerer sine hensikter, og som er effektiv og dyktig til å nå de målene som er satt av virksomheten selv eller andre. Videre kan kvalitet knyttes til å møte kunders eller brukeres uttalte eller indirekte behov. Høy gjennomstrømning eller uteksaminering av flere kandidater uten tilføring av ekstra ressurser, vil kunne betraktes som kvalitet i dette perspektivet (NOU 2000:14).

Kvalitet i denne sammenhengen kan være nært knyttet til konkurranse. Et sentralt premiss i en slik tilnærming er at å skape konkurranse i og om offentlige tjenesteproduksjon skal sikre at en får de beste og billigste tjenestene. For å kapre og beholde kundene vil konkurranse normalt lede til at virksomheten gis et insentiv til å holde høy kvalitet på sine tjenester i tråd med kundens ønsker og behov. Større valgfrihet, i større grad la pengene følge brukerne, større innslag av private tilbydere og gjennomføring av systematiske brukerundersøkelser, vil føre til økt konkurranse mellom offentlige tjenesteprodusenter og mellom offentlige og private. Til sammen vil dette føre til en mer effektiv ressursbruk og bedre kvalitet.

Svært ofte er spørsmål om kvalitet nært koblet sammen med spørsmål om effektivitet (NOU 2000:14). Enkelte mener at effektivitet er en del av, og i noen sammenhenger den viktigste delen av kvalitet. Fra en annen synsvinkel er effektivitet satt opp som et motstykke til kvalitet. Presset i retning av økt effektivitet betraktes å være til hinder for virkelig kvalitet i utdanningen. Nært knyttet til effektivitet ligger spørsmålet om ressurser. Det er neppe slik at ressurser alene fremmer kvalitet, men det er vanskelig å diskutere kvalitet uavhengig av spørsmålet om ressurser. Effektivitet brukes ofte som et nøytralt begrep i betydningen det alternativet som produserer det største resultatet av en gitt mengde ressurser.

Utdanningsforbundet har i ulike sammenhenger, blant annet på landsmøtet i 2009, understreket viktigheten av forutsigbare økonomiske rammer og gode finansieringsordninger som nødvendig for å skape kvalitet i utdanningssektoren.

3.6 Kvalitet som forandring og utvikling

Kvalitet er her et relativt begrep, der de ulike involverte parter har forskjellige oppfatninger og prioriteringer. Det er derfor problematisk å tale om en universell oppfatning av kvalitet. Det kan være hensiktsmessig å definere så klart og tydelig som mulig de ulike kriterier aktørene anvender når de vurderer kvaliteten. Å være positiv til endring og utvikling, kan i dette perspektivet i seg selv være et kvalitetskjennetegn.

Tidlig på 90-tallet og fram til 2003 var skolesystemet i Ontario i Canada preget av mye uro blant lærerne, synkende elevprestasjoner og generell misnøye med skolen i befolkningen. Ved valget i 2003 var utdanning og skole et hovedtema. De liberale som vant valget, hadde som sitt hovedmål å fornye og satse på den offentlige skolen. Regjeringen satte i gang et storstilt reformprogram for å forbedre skoleprestasjoner innenfor flere fag, redusere prestasjonsforskjellene mellom elevene, redusere frafallet i videregående skole og øke befolkningens oppslutning om den offentlige skolen. Et partnerskapsforum ble etablert der utdanningsministeren jevnlig møtte alle de viktigste partene i endringsprosessene. En helhetlig strategi for elevsuksess ble introdusert i videregående skoler. Antall lærere økte, lærernes arbeidsmengde ble redusert og tid til forberedelser økte. Klassestørrelse ble redusert. Regjeringen inngikk en 4-årig avtale med alle lærerorganisasjonene. Strategien bygde på en antakelse om at endring skjer ved å legge mindre vekt på testing og rapportering og mer på å hjelpe skolene til å bli bedre: «capacity building with focus on results» (Levin 2008).

«Kunnskapsløftet – fra ord til handling» var et statlig program der det uttrykte hovedmålet var å sette flere skoler i stand til å skape et bedre læringsmiljø og større sosial og faglig framgang for elevene. Hovedvirkemiddelet i satsingen var å gi støtte til skoleutviklingsprosjekter basert på et samarbeid mellom skoler, skoleeiere og eksterne kompetansemiljøer. Ett av hovedfunnene i evalueringen, som ble foretatt av Fafo og Karlstads universitet, var at de fleste caseskolene hadde styrket sin evne til å drive forbedringsarbeid (Blossing m.fl. 2010). Et annet funn var at de eksterne kompetansemiljøenes støtte til skolene i beskjeden grad hadde berørt det som skjedde i klasserommene på skolene.

3.7 Noen refleksjoner

Kvalitet kan altså betraktes på ulike måter. Er de seks måtene som er presentert ovenfor gjensidig utelukkende eller utfyller de hverandre? Det sistnevnte innebærer en kvalitetsoppfatning der ingen av måtene er overordnet de andre slik at fordelen med perspektivene kan være at ulike forhold vil kunne løftes fram.

Et viktig spørsmål vil være om en begrenser seg til én eller to tilnærminger for så å la de øvrige ligge. Når Kristin Skogen Lund i Aftenposten 29. oktober i 2010 hevdet at Finland utkonkurrerer Norge kraftig på alle størrelser som har med kvalitet å gjøre, er det neppe alle disse målene på kvalitet hun tenkte på.

Utdanningsforbundet har ved mange anledninger lagt vekt på en bred forståelse av kvalitet i utdanning, og forsøker å ivareta alle disse ulike perspektivene.

I tillegg til å fremme bredden av perspektiver, vil det nok også være viktig for Utdanningsforbundet å drøfte de ulike perspektivene. Ikke minst fordi kvalitet ofte brukes i en snever forstand vil det være viktig med debatt. Her er tre eksempler på problematisering.

Kvalitet som standard

Flere har pekt på at kvalitet definert som standard kan innebære klare begrensninger. En utdanning kan ha rammer som gjør det mulig å leve opp til standardene uten at kvalitetsforbedring av den grunn behøver å være på dagsordenen. De kriteriene en anvender for å sette standarden er det dessuten ikke alltid eksplisitt sagt noe om. Det hevdes at i land som har etablert systemer for kvalitetsvurdering med definerte standarder finner virksomhetene fort ut hva et kvalitetssikringsorgan spør etter når det kommer for å kontrollere kvaliteten. De tilpasser seg systemet og sørger for at forholdene er slik de bør være der de vet at de vil bli sett i kortene (Koretz 2008). Kvalitetskontrollen blir lett en rituell øvelse som det brukes uforholdsmessig mye ressurser på å gjennomføre.

Kvalitet som relevans

Med utgangspunkt i barnehagens samfunnsmandat har regjeringen tre hovedmål for barnehagesektoren (St.meld. nr. 41 Kvalitet i barnehagen [2008–2009]):

  • Sikre likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager
  • Styrke barnehagen som læringsarena
  • Alle barn skal få delta aktivt i et inkluderende fellesskap

Stortingsmelding nr. 31 (2007–2008) om kvalitet i skolen går i samme retning:

«Samfunnet har gitt grunnopplæringen et omfattende mandat som konkretiseres i formålsparagrafen for grunnopplæringen, den øvrige delen av opplæringsloven og forskriftene, herunder læreplanens generelle del, prinsippene for opplæringen og læreplanene i fag. Kvaliteten i grunnopplæringen kjennetegnes i hvilken grad de ulike målene for grunnopplæringen i samfunnsmandatet faktisk virkeliggjøres.» (St.meld. nr. 31 [2007–2008]:7)

Hva som er skolens målsetting kan problematiseres. I en rapport fra Senter for økonomisk forskning (SØF) pekes det på at eksisterende læreplaner inneholder mange generelle og komplekse målsettinger som er lite konkrete (Bonesrønning/Falch/Strøm 2002). Et problem med mange mål er at det lett blir det samme som å ha ingen mål. Et problem med diffuse mål er at det er vanskelig å måle i hvilken grad de oppfylles. De tre sosialøkonomene setter opp høyt faglig prestasjonsnivå hos alle elever som det mest sentrale målet på kvalitet.

Kvalitet som endring

En som har kritisert at kvalitet er knyttet til endring er Norton Grubb (2009). En av hans konklusjoner er at stabilitet gir kvalitet. Stabilitet er en abstrakt ressurs med svært stor effekt på elevprestasjoner og andre skoleresultater. For eksempel har høy utskiftning blant lærere og skoleledere eller usikkerhet om finansiering negative innvirkninger på stabiliteten til skoler. I utdanningssektoren er stabilitet i mange sammenhenger en svært knapp ressurs. For sentrale utdanningsmyndigheter innebærer dette at virkemiddelbruken bør være stabil over tid og forutsigbar for sektoren. For eksempel vil hyppige læreplanreformer og stadig endringer av lovverket være brudd på prinsippet om stabilitet for sektoren. I begge tilfeller fører dette til at sektoren ikke får mulighet til å tilpasse seg før rammebetingelsene for skolene endres igjen. Det er derfor viktig å ha et bevisst forhold til hva som bør endres og hva som bør ligge fast.

4. Hvem definerer hva som er kvalitet?

Kvalitet blir også definert på bakgrunn av hva og hvem som brukes som informasjonskilder til kvalitet. Nedenfor vil vi trekke fram noen eksempler på slike kilder.

4.1 Lærerprofesjonen

Fra et sosiologisk synspunkt forutsettes det at en profesjons medlemmer har spesielle kvalifikasjoner som er avgjørende for tilbudet av kvalifiserte tjenester (Eide 1990). Lærerne har i kraft av sin kunnskap og profesjonsetiske prinsipper ansvar for å realisere mandatet de er gitt på en best mulig måte. Dette fordrer også at andre parter har tillit til lærernes profesjonelle kunnskap og yrkesetikk, og lærerne får dermed legitimitet til å ta ansvar for elevene, både når det gjelder relasjonen til elevene og deres læring. Lærerprofesjonen gis følgelig en utstrakt autonomi, og en slik autonomi er også nødvendig fordi profesjonsutøverne ofte kommer opp i komplekse og uforutsette situasjoner som stiller spesielle krav til kunnskap og kompetanse. Politikere og administrasjon har derfor vanligvis ikke de kvalifikasjonene som trengs for å vurdere kvaliteten av profesjonelt arbeid. Ut fra et slikt perspektiv, har lærerne en unik kompetanse til å vurdere kvalitet i skole og barnehage. Dersom andre vurderer kvaliteten på arbeidet som profesjonen utfører, vil dette kunne oppfattes både som unødvendig bruk av ressurser og som en indirekte mistillit til lærerprofesjonen.

På den annen side kan ubetinget tillit være problematisk. Det kan være nødvendig med eksterne kontrollsystemer som forsikrer myndigheter og foreldre om at barna og elevene får det pedagogiske tilbudet de skal ha. I et slikt perspektiv blir kontroll av kvaliteten også nødvendig for å skape tillit mellom offentligheten og profesjonen. Dette reiser igjen nye spørsmål. Hvem er det som da skal definere hva som er kvalitativt godt arbeid i barnehage og skole, og hvordan skal en slik vurdering av kvalitet foregå? Dette vil være en utfordring for profesjonen dersom den mener at den alene har kompetanse til å vurdere kvaliteten. Det vil da være profesjonens ansvar å utvikle et system som definerer og sikrer kvalitet i forhold til de mål som er satt for opplæringen og som samtidig har legitimitet i opinionen og hos utdanningsmyndighetene.

4.2 Skoler og barnehager

I forskriftene til opplæringsloven heter det at skolen skal vurdere sin egen virksomhet og at kommunen eller fylkeskommunen har ansvaret for å se til at vurderingen blir gjennomført etter forutsetningene. Skolen og lærebedriften skal jevnlig vurdere i hvilken grad organisering, tilrettelegging og gjennomføring av opplæringen medvirker til å nå de målene som er fastsatt i Læreplanverket. Ideen med skole- og barnehagebasert vurdering var opprinnelig at den enkelte skole eller barnehage skulle velge områder for vurdering. I utgangspunktet kunne de fleste sidene ved virksomheten inngå. Den enkelte virksomhet skulle selv gjennomføre vurderingen og så sette i verk tiltak for å utvikle de delene av virksomheten der vurderingene tilsa at det var behov for det. Vurdering utgjorde dermed grunnlaget for ny planlegging, ny gjennomføring og nye vurderinger i en kritisk prosess.

Skole- og barnehagebasert vurdering er et stort og omfattende arbeid som berører alle impliserte parter i virksomheten. Arbeidet er ressurs- og tidkrevende. Begrepene kan i tillegg være noe uklare og forståelsen ulik innad i virksomheten. Skole- og barnehagebasert vurdering sikter mot utvikling og forbedring, men gir imidlertid ikke i seg selv svar på om skolen eller barnehagen er bedre eller dårligere i forhold til andre virksomheter.

4.3 Brukere

Brukernes behov og forventninger er her i sentrum. Kvalitet innenfor denne tilnærmingen har vært definert i forhold til avviket eller gapet mellom brukerens forventning om, og opplevelse av tjenesten. Kvalitet er et subjektivt begrep, og tjenester må mest mulig tilpasses den enkelte brukers behov og forventninger. Tilhengere av brukerperspektivet hevder at offentlig forvaltning har lagt for liten vekt på å framskaffe informasjon om innbyggernes preferanser, behov og interesser.

Brukerperspektivet kan settes inn i et markedsperspektiv. Det hevdes da at høy kvalitet følger nærmest som nødvendighet av økt konkurranse. Sammenlikning krever måling av kvalitet, og sammenhengen mellom kvalitet og produktivitet er sterk. I sum skal dette gi tilfredse brukere. Valg mellom ulike tjenesteytere forutsetter sammenlikning. Skal en basere seg på brukerdefinert kvalitet, må en framskaffe informasjon som gjør det mulig for brukerne å definere kvaliteten. I skolesektoren er slik informasjon gjerne knyttet til nasjonale prøver og offentliggjøring av karakterer.

Selve brukerbegrepet er vanskelig å håndtere i forhold til utdanningssystemet. Et kjernespørsmål er hvem som skal ta stilling til hvilke brukere – blant mange mulige – som er relevante når kvaliteten skal vurderes. Barn, elever, foreldre, arbeidsliv og samfunn blir ofte omtalt som brukere av barnehage og skole mens lærere sjelden er trukket direkte inn som brukergruppe. Bør lærere betraktes som en brukergruppe? Dersom en med bruker tenker kunde, er det neppe aktuelt. Dersom en med bruker tenker interessent eller gruppe som blir berørt, kan det være aktuelt å inkludere lærere som brukere. I dag gjennomføres det nettbaserte brukerundersøkelser knyttet til grunnopplæringen. Undersøkelsene er rettet til elever, lærlinger, lærere, instruktører og foresatte (Utdanningsdirektoratet 2012, http://skoleporten.udir.no)

En av utfordringene ved å koble kvalitet til brukeropplevelser, er at ulike brukergrupper kan ha svært ulike forventninger til barnehagen og skolen. Noen brukergrupper kan hevde sitt syn sterkere enn andre, og forventningene fra ulike grupper kan i sum være full av motsetninger. Hver av brukergruppene vil ofte ha sin egen agenda, og brukergruppene vil ofte også innad ha sprikende oppfatninger. Brukerperspektivet vil derfor kunne stimulere til økt individualisering.

4.4 Norske utdanningsmyndigheter

I stortingsmelding nr. 41 (2008–2009) «Kvalitet i barnehagen» vises det til at det i barnehageloven og Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver er lagt statlige føringer for å sikre kvaliteten i barnehagetilbudet og oppfyllelse av barnehagens samfunnsmandat. I stortingsmeldingen heter det videre at barnehagens samfunnsmandat er omfattende, og kvalitet er et begrep som vanskelig lar seg fange i en enkel og entydig definisjon. Vesentlige sider ved kvaliteten i barnehagen er vanskelig å måle, men må bedømmes ut i fra for eksempel barnets uttrykk for trivsel eller mistrivsel. Når god kvalitet operasjonaliseres, listes følgende kjennetegn på den gode barnehage opp:

  • Samspillet mellom voksne og barn er kjennetegnet av at de voksne er lyttende, omsorgsfulle og tilgjengelige
  • Godt utdannet personalet som er engasjert i sitt arbeid med barn
  • Fasiliteter som er sikre, hygieniske og tilgjengelige for foreldre
  • Gruppestørrelser som gjør det mulig for de voksne å samhandle med barna på en god måte
  • Kontroll som sikrer konsistent behandling
  • Personalutvikling som sikrer kontinuitet, stabilitet og forbedringer
  • En utviklingsorientert læreplan
  • Tett og systematisk kontakt mellom foreldre og personalet i barnehagen

Når det gjelder grunnopplæringen, kan vi finne en tilsvarende bred tilnærming til kvalitet (St.meld. nr. 31 [2007–2008]). Utgangspunktet i meldingen er at samfunnet har gitt grunnopplæringen et bredt mandat som konkretiseres i formålsparagrafen for grunnopplæringen, den øvrige delen av opplæringsloven og forskriftene, herunder læreplanens generelle del, prinsippene for opplæringen og læreplanene i fag. Kvaliteten i grunnopplæringen kjennetegnes av i hvilken grad målene for grunnopplæringen faktisk realiseres. Vi vil imidlertid påpeke at forståelsen av kvalitet er noe forskjellig også i disse dokumentene. I stortingsmeldingen understrekes viktigheten av å sette klare mål for kvaliteten i grunnopplæringen (ibid.). Det presenteres indikatorer for å vurdere hvor langt kommunene og landet som helhet har kommet i å nå målene. Disse målene på kvalitet er alle av kvantitativ karakter selv om det også presiseres at indikatorene skal suppleres med kvalitative vurderinger. Hver enkelt skoleeier og skole oppfordres til å sette seg konkrete mål for hva de skal oppnå innenfor de gitte målområdene. Deretter skal kommunene og skolene gjennom det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet vurdere sin egen måloppnåelse.

4.5 Internasjonale aktører

Norge deltar i mange internasjonale undersøkelser knyttet til grunnopplæringen som PISA, TIMSS, PIRLS og TALIS. Den utdanningspolitiske debatten i Norge er preget av stor tiltro til de internasjonale undersøkelsene. Resultatene brukes gjerne til å rangere de enkelte land, på en skala i forhold til hverandre og i forhold til et gjennomsnitt. Flere medier framstiller ofte resultater som uttrykk for kvaliteten i det enkelte lands utdanningssystem. En av innvendingene mot en slik framstilling er at testresultater fra noen områder innenfor enkelte fag selvsagt ikke gir et fullstendig bilde av hvordan den norske skolen fungerer.

De internasjonale testene gir resultater på nasjonalt nivå, og grunnlag for å sammenlikne norske elevresultater med resultatene til elever fra andre land. De fleste av disse undersøkelsene er utviklet uavhengig av de nasjonale læreplanene, og tar sikte på å måle et lite utvalg av opplæringens kunnskaper og ferdigheter. Det legges også vekt på at de internasjonale testene i størst mulig grad skal være kulturnøytrale slik at ikke elevene i noen land får automatiske fordeler. Mange av opplæringsmålene for utdanningen er imidlertid knyttet til slik forståelse av egen kultur.

Lærerorganisasjonene har lenge uttrykt bekymring for det økende omfanget av internasjonale tester og måten de brukes og misbrukes i nasjonal politikkutvikling. Gjennom mediene og politikernes bruk av resultatene får undersøkelsene en stor innflytelse på folks oppfatning av skolen, og landenes rangering på undersøkelsene oppfattes som entydig mål på skolens kvalitet. Education International (EI), paraplyorganisasjonen for verdens lærerorganisasjoner, har derfor på ulike måter de seneste årene arbeidet for at lærere, gjennom sine fagforeninger, tas med i utviklingen av PISA, for at fokuset skal rettes mot elevene og deres mulighet for læring og utvikling samt at dataene ikke misbrukes av politikere.

4.6 Noen refleksjoner

Hvem er det som definerer hva som er kvalitet, og hvordan blir da kvalitet operasjonalisert? I hvilken grad vil de ulike måtene være i konflikt med hverandre og i hvilken grad er de supplerende? Dersom vi tar utgangspunkt i lærerprofesjonens rolle når det gjelder å forstå kvalitet, kan vi se på noen forskjeller. I profesjonstilnærmingen er det lærerutdannere, lærere og førskolelærere i kraft av at de er profesjonsutøvere som konkretiserer kvalitet. I skole- og barnehagens egenvurdering vil lærere og førskolelærere foruten styrere og skoleledere være sentrale, men ikke eneste gruppe. Når det gjelder brukertilnærmingen, kan lærere og førskolelærere trekkes inn, men ofte blir dette ikke gjort. Når det gjelder de internasjonale undersøkelsene, er definisjonen av hva som er kvalitet lagt utenfor både lærernes og utdanningsmyndighetenes ansvarsområde, til internasjonale forsker- og politikermiljøer, og lærere blir primært informasjonsleverandører.

De internasjonale sammenligningene minner en dessuten om at kvalitet ikke lenger utelukkende er et nasjonalt anliggende. Dette kommer klart fram i OECDs publikasjon «Education at a Glance» (EaG) for 2011b, der det i forordet står følgende:

«In an increasingly global economy, in which the benchmark for educational success is no longer improvement by national standards alone, but the best performing education systems internationally, the role of the OECD has become central, providing indicators of educational performance that not only evaluate but also help shape public policy» (OECD 2011b:13)

OECD ser sin egen rolle som å framskaffe indikatorer som kan være katalysatorer for endring. Indikatorene kan vise hva som er mulig innenfor utdanningsområdet. Ikke bare ved å endre eksisterende politikk, men også gjennom refleksjon over hva som ligger bak. Indikatorene har ført til at internasjonale sammenligninger blir både tilgjengelige og virkningsfulle. Internasjonale sammenligninger kan også fungere som en referanse for å vurdere framgang i utdanningspolitikken. Sammenligningene kan ikke minst legitimere utdanningsreformer slik som PISA-resultatene i 2001 ble brukt for å begrunne reformen Kunnskapsløftet i Norge.

5. Kvalitetsindikatorer

5.1 Om ulike kvalitetsindikatorer

Når kvalitet skal måles, er det ofte snakk om å ta i bruk kvalitetsindikatorer. En kvalitetsindikator er et indirekte mål, og skal gi en pekepinn på kvaliteten på det området som måles. Når det er snakk om indikatorer på kvalitet, vises det ofte til tre nivåer (Donabedian 1980, Samuelsson/Sheridan 2000):

  • Strukturkvalitet, som beskriver en virksomhets ytre forutsetninger.
  • Prosesskvalitet, som i stor utstrekning handler om virksomhetens indre aktiviteter.
  • Resultatkvalitet, som er det en ønsker å oppnå med det pedagogiske arbeidet.

Denne inndelingen blir hyppig brukt, og vi finner den for eksempel igjen i St.meld. nr. 31 Kvalitet i skolen (2007–2008).

Strukturkvalitet beskriver virksomhetens ytre forutsetninger, det vil si virksomhetens organisering og de ressurser den har til sin disposisjon. De ytre forutsetningene skapes på tre nivåer. Først på et nasjonalt nivå som omfatter de politisk-kulturelle forutsetningene og de nasjonale virkemidlene, så på et kommunalt nivå som omfatter de organisatoriske og økonomiske forutsetningene, og til slutt på et lokalt nivå som omfatter de personlige forutsetningene. Eksempler på strukturkvalitet kan være areal, materiell, lærernes formelle kompetanse, personaltettheten og barne- og elevgruppenes størrelse. Både gjennom SSBs utdanningsstatistikk, GSI (Grunnskolens informasjonssystem) og KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering), foregår datainnsamling på områder som berører struktur. Disse blir presentert som nøkkeltall. Noen eksempler på nøkkeltall er årstimer til undervisning og netto driftsutgifter til grunnskoleundervisning, kommunale overføringer av driftsmidler til private barnehager, lønnsutgifter til spesialundervisning og særskilt tilpasset opplæring i videregående opplæring.

Det er en rekke strukturelle variable som det i dag ikke er vanlig å trekke inn ved beskrivelse av strukturkvaliteten. Bygninger og inventar, utstyr og undervisningsmateriell, det fysiske arbeidsmiljø med blant annet inneklima og kontorarbeidsplasser kan være noen slike eksempler. Omfanget av og type etter- og videreutdanning av skoleledere, lærere og førskolelærere kan også være nøkkeltall som kan si noe om strukturkvalitet.

Ulike typer ressursdata er også et prioritert område internasjonalt. I den årlige publikasjonen Education at a Glance fra OECD er det blant annet oversikt over ressursinnsats i utdanning i forhold til bruttonasjonalproduktet (BNP), hvordan utdanningssystemene er finansiert, fordeling av ressursinnsats, organisering av opplæringen, lærerkarakteristika samt elevers fag- og timefordeling.

Når det gjelder strukturkvalitet og særlig ressursdimensjonen, framholder den amerikanske skoleforskeren Norton Grubb (2009) at det tradisjonelle ressursbegrepet må utvides. Han antar at ressurser er viktig for mange typer skoleresultater, men at betingelsene for effektiv bruk av ressurser lokalt må spesifiseres tydeligere. For å bidra til dette skiller han mellom fire former for ressurser i skolesektoren:

  • Enkle ressurser: lærertetthet/klassestørrelse, timetallsnivå/fordeling og læreres erfaring og formelle utdanning og kompetanse
  • Sammensatte (compound) ressurser: organisatoriske tiltak, læreres planleggingstid av undervisningen og lærere som underviser i fag som de er utdannet til
  • Komplekse ressurser: pedagogiske tilnærminger og den faktiske/effektive undervisningstiden (i motsetning til det regulerte timetallet)
  • Abstrakte ressurser: skolekultur og stabilitet i organisasjonen og institusjonelle omgivelser.

Prosesskvalitet viser i stor utstrekning til den pedagogiske virksomhetens interne arbeid. Skal virksomheten fungere godt, må prosesser og relasjoner fungere godt. Prosesskvalitet retter søkelyset mot lærernes arbeidsmetoder og holdninger, og på samspillet mellom de voksne og barna. Barn og elevers samspill seg i mellom, relasjonen til foreldrene, organisering og læringsmiljø vil også være omfattet. Lærerens syn på barn, hvordan barn lærer, hvilken kunnskap som er verdt å ha og hva det innebærer å kunne noe, er kvalitetsaspekter som setter rammer for læringen. I grunnopplæringen er det utviklet nasjonale indikatorer på læringsmiljø mens det ikke finnes noe på læringsprosesser (Utdanningsdirektoratet, http://skoleporten.udir.no). Også internasjonalt mangler det i stor grad indikatorer på læringsprosesser. Ett av rådene Norge fikk av OECD i forbindelse med gjennomgangen av systemvurderingen av norsk utdanning, var at det burde utvikles indikatorer for prosesskvalitet (OECD 2011a). Et spørsmål man kan stille seg er om det er mulig å utarbeide gode indikatorer på undervisnings- eller læringsprosesser? I tillegg er det nødvendig å stille spørsmål om det er ønskelig. Betyr en mangel på indikatorer på dette området at prosess vil bli lite fokusert, eller vil andre måter å belyse dette på – eksempelvis gjennom klasseromsforskning – kompensere for dette?

John Hatties kunnskapsoversikt «Visible Learning» (2009) sammenfatter store mengder av internasjonal forskning om faktorene som påvirker læring. Hovedkonklusjonen er at gode faglige elevprestasjoner er knyttet til sentrale sider ved prosesskvaliteten, som:

  • undervisning med klare og eksplisitte mål
  • høye forventninger til alle elevgrupper
  • tydelige sammenhenger mellom aktivitet og læringsmål
  • hyppige tilbakemeldinger underveis i opplæringen

Ett av problemene knyttet til bruk av prosessindikatorer som uttrykk for kvalitet, er at læringsprosesser i mange tilfeller kan være vanskelig å observere og evaluere for utenforstående. Slike data vil derfor ofte være basert på egenrapportering, med de metodiske feilkilder det innebærer (Hagen 2005).

Resultatkvalitet viser til resultatet av elevenes skolegang og barnas opphold i barnehagen. Hva har barnehagen hatt å si for at barna har utviklet seg slik de har gjort? Hva har barna lært seg? Hva er elevenes læringsutbytte? Begrepet læringsutbytte som har fått en bred anvendelse i de senere årene, har en todelt betydning. Hovedsakelig defineres begrepet som intensjonen med læringen, men det er også nærliggende å anvende det som et mål på de resultatene studentene har oppnådd (Aamodt m.fl. 2012). Kvaliteten henger da sammen med i hvilken grad man har klart å oppfylle de overordnede målene i lov og planverk. Det medfører bredde i hva som måles.

Karakterer har lenge vært anvendt som det viktigste grunnlaget for å beskrive kvaliteten i læringsutbytte i grunnskole og videregående opplæring. Karakterer fungerer på den måten som en slags indikator for læringsutbytte både på individ- og systemnivå. Det har vært reist kritikk mot denne bruken. Det som kommer til uttrykk på tester eller eksamener er ikke entydig og en tilstrekkelig indikator på «god skole». Det gjennomføres i dag analyser av læringsresultater på systemnivå utover karakterstatistikker. Vi finner dette klarest uttrykt i det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet for grunnopplæringen, NKVS (jf. Utdanningsdirektoratets hjemmesider). Det er blant annet utviklet nasjonale prøver i lesing, engelsk og matematikk for ulike trinn i grunnskolen. Nasjonale prøver skal kartlegge i hvilken grad elevenes ferdigheter er i samsvar med læreplanens mål for de grunnleggende ferdighetene regning og lesing i norsk og engelsk, slik de er integrert i kompetansemål for fag. I tillegg har flere kommuner også utviklet egne prøver for ytterligere å kunne måle kvalitet i opplæringen forstått som resultatkvalitet. Osloprøvene er kanskje de mest kjente eksemplene på dette. Slike indikatorer alene kan av flere grunner være problematiske som uttrykk for kvalitet. Blant annet har skolene svært ulikt elevgrunnlag, noe som vil gi seg utslag på resultatindikatorer. Det er dessuten uansett svært vanskelig å skille det elevene har lært som følge av innsats i utdanningssystemet fra læring som foregår utenfor.

5.2 Noen refleksjoner

I organisasjonslitteraturen skilles det gjerne mellom struktur-, prosess- og resultatindikatorer for å vurdere organisasjoners virksomhet. Et viktig spørsmål blir da hvilke indikatorer som vektlegges og hvilke type data som samles inn. Et annet viktig spørsmål er i hvilken grad de ulike indikatorene faktisk ses i sammenheng med hverandre (Hagen 2005).

Det har de siste årene vært en tendens til at resultatkvalitet har fått forrang foran struktur- og prosesskvalitet når det er tale om kvalitet i utdanningen. Dette finner vi for eksempel uttrykt eksplisitt i delinnstillingen fra kvalitetsutvalget (NOU 2002:10) der de tre kvalitetsnivåene utgjør et hierarki der resultatkvaliteten er det overordnede. Samtidig er de to andre områdene vesentlige forutsetninger for at læring kan skje. Denne tilnærmingen står i kontrast til definisjonen til Education International (EI 2011), som definerer kvalitet på følgende måte (i norsk oversettelse) (EI 2011:3):

«EI definerer kvalitetsutdanning med utgangspunkt i kontekst og kultur. Kvalitet er verken endimensjonalt eller enkelte definert. Kvalitetsutdanning defineres av rammevilkår (blant annet elevenes bakgrunn, lærernes kvalifikasjoner, arbeidsforhold, klassestørrelse og investeringer i utdannelse); av utdanningsprosessen (blant annet undervisning, omsorg og beslektede læringsprosesser) og av forventede resultater (inkludert individuelle, sosiale, kulturelle, økonomiske og miljømessige behov). En kontekstuell tilnærming til kvalitet er aldri deterministisk og avhenger av evnen til å tenke nytt og kontinuerlig utvikling.»

EI likestiller med andre ord struktur-, prosess- og strukturkvalitet og understreker at kvalitet er avhengig av kontekst og er under stadig utvikling.

6. Avslutning

Hva en legger i kvalitetsbegrepet kan i seg selv endre måten å observere og diskutere skole og barnehage på. Det alene er et vektig argument for at begrepet er gjenstand for drøfting og refleksjon i Utdanningsforbundets ulike organisasjonsledd. Temanotatet kan forhåpentligvis bidra som et grunnlag for slike diskusjoner.

Gjennomgangen har vist at kvalitet kan forstås på en rekke måter. Å utvikle én bestemt forståelse av kvalitetsbegrepet, synes vanskelig. Et viktigere spørsmål er om det er ønskelig. I temanotatet er det tatt til orde for at kvalitetsbegrepets mange fasetter løfter fram ulike sider ved utdanningens formål og virksomhet. Likevel er det grunn til å påpeke, at selv om et begrep kan forstås på mange måter ikke nødvendigvis betyr at en skal aksepterer alle måtene som like viktige.

Det er ikke enighet om bredden i kvalitetsbegrepet. Mens enkelte tar utgangspunkt i en forståelse av kvalitet basert på formålsparagrafer, rammeplaner og læreplaner, knytter andre kvalitetsbegrepet mer ensidig til resultatmålinger. Bak dette skillet ligger det gjerne ulike syn på kunnskap og læring.

Bildet kompliseres når samme aktører anvender begrepet på svært ulikt vis. Styringssignalene kan lett bli oppfattet som flertydige. I utdanningsmyndighetenes tilnærming til kvalitet de senere årene, er det tydelig at kvalitet blir bredt definert og det vises gjerne i den forbindelse til de overordnede formål med barnehage og skole. Imidlertid utfordres denne brede tilnærmingen straks det blir tale om å operasjonalisere kvalitet. Hva vektlegges når kvalitet skal dokumenteres og måles? Kvalitet kan da fort bli ensbetydende med det målbare, og diskusjoner om hva kvaliteten i barnehage og skole er, begrenses til størrelser som faktisk er veid eller talt. Debatten om kvaliteten på den norske skolen basert på rangeringen i internasjonale undersøkelser som PISA og TIMSS er eksempel på dette. Dersom kvalitet begrenses til det målbare, står vi da i fare for at prosesskvalitet i større grad tenkes som kvaliteten på dokumentasjon enn på kvaliteten i gjennomføringen av det pedagogiske arbeidet i skole og barnehage? Er det profesjonelle skjønn og tilliten til lærerne erstattet av krav til evaluering, rapportering og kontroll? Er i så fall kvalitet i skole og barnehage i ferd med å endre seg fra være et faglig til et administrativt begrep?

Forståelsen av kvalitetsbegrepet reiser også spørsmål om hvem som konkretiserer kvalitet i utdanning. For Utdanningsforbundet vil det innebære at lærerprofesjonen har en sentral og viktig rolle i å definere kvalitet. Likeså vil det være viktig at virksomhetsbasert vurdering, i den enkelte barnehage eller skole, blir gode arenaer for å diskutere og reflektere over hva som styrker kvaliteten lokalt.

Knut Roald (2011) påpeker blant annet i sin doktorgradsavhandling at nære koblinger mellom elevvurdering, virksomhetsbasert vurdering og ekstern vurdering kan styrke kvalitetsarbeidet på både skole- og kommunenivå. På den måten kan en unngå at kvalitetsarbeidet og skolens pedagogiske praksis fungerer i to uavhengige sfærer. Strukturerte planer for bruk av tester, brukerundersøkelser og resultatinformasjon kan være nødvendig for kvalitetsarbeidet sier Roald, men det er en mer kompleks utfordring å utvikle meningsskapende former for dialog og samhandling mellom profesjon, brukere, administrasjon og politikere. Hvordan en mestrer overgangen fra informasjon til kunnskap er avgjørende for arbeidet med kvalitet. Å bygge vurderingskultur nedenfra i det kommunale skolesystemet fordrer at skolens ledelse må kombinere klart faglig fokus med kommunikativt lederskap.

6.1 Utdanningsforbundet om kvalitet

Utdanningsforbundet har ved en rekke anledninger, i form av høringsuttalelser og andre skriftlige innspill, gitt uttrykk for hva forbundet mener er viktige dimensjoner ved kvalitet i utdanningssystemet.

I høringsuttalelsen til Kvalitetsutvalgets delinnstilling «Førsteklasses fra første klasse» sa Utdanningsforbundet seg enig i at kvalitetsbegrepet kan deles inn i områdene struktur, prosess og resultat (Utdanningsforbundet 2003). Derimot uttrykker forbundet klar uenighet til utvalgets forslag om at de tre områdene utgjør et kvalitetshierarki der resultatkvalitet et overordnet kriterium. Utdanningsforbundet peker på at den gjensidige avhengigheten og sammenhengene mellom de tre kvalitetsområdene må synliggjøres. Hvis ikke vil struktur og prosess, som er forutsetninger for resultatkvalitet, bli lite fokusert. Et annet hovedpoeng er at resultatkvalitet må omfatte elevenes og lærlingenes helhetlige læringsutbytte, slik det er beskrevet i opplæringslovens og læreplanens generelle del. Utdanningsforbundet peker på at en mangfoldig og inkluderende fellesskapsskole der en ivaretar det brede samfunnsmandatet, er det som best ivaretar kvaliteten i utdanningssystemet.

Utdanningsforbundet har i flere av sine uttalelser (se litteraturhenvisninger) pekt på at en ofte ser at kvalitet forstås snevert ved at kvalitet begrenses til synliggjøring av noen få resultatvariabler. Utdanningsforbundet er urolige for at noen få perspektiver på kvalitetsarbeid skal få en hegemonisk posisjon. Dersom vurderingen av kvalitet begrenses til målinger av individuelle ferdigheter og kompetanser, kan det bidra til å dreie undervisningen i en uheldig retning som blant annet hindrer utvikling av likeverdig opplæring for alle elever. For Utdanningsforbundet er flere momenter viktige når det gjelder kvalitetsbegrepet i utdanning. Sentralt står en bred og helhetlig tilnærming til hva som inngår i kvalitet, basert på hele spekteret av mål som er fastsatt i lov- og planverk. Det må anerkjennes at også strukturer og prosesser er vesentlige kvalitetsvariabler. På den måten rommer kvalitetsbegrepet et mangfold og flere ulike perspektiver. Det er videre viktig at lærerprofesjonen har tillit og får profesjonelt handlingsrom, samt at det finnes godt utbygde systemer for dialog og samhandling. Kvalitetsarbeid må ikke reduseres til instrumentelle former for målstyring, i stedet må kvalitetsvurdering blir brukt til utvikling og læring.

Når det gjelder uttalelser om kvalitet i barnehagen, har Utdanningsforbundet ment at resultat- og prosesskvalitet er overlappende. Behovet for en presisering av hvordan kvalitet i barnehagen skal forstås, blir tydelig i møte med kravet om dokumentasjon og vurdering av barnehagens innhold. Personalets systematiske vurderingsarbeid legger grunnlaget for barnehagen som lærende organisasjon. Det enkelte barns utvikling og læringsutbytte skal ikke dokumenteres og vurderes isolert fra barnehagens øvrige innhold. Når dette blir resultatet, undergraves det helhetlige læringssynet, og forståelsen av resultat- og prosesskvalitet som overlappende forsvinner.

Utdanningsforbundet er likeledes bekymret for at læringsmålene i barnehagen kan komme til å bli snevrere. Kompleksiteten og helheten i barnehagens oppdrag og oppgaver må ligge til grunn for de utdanningspolitiske valgene som tas. Hvis ikke, kan utdanningens formål erstattes av et overdrevent fokus på resultatmål for individets tilegnelse av kunnskaper, ferdigheter og kompetanse innenfor relativt avgrensede områder.

Spørsmålet er likevel om Utdanningsforbundet har utviklet meninger og synspunkter som kan representere et helhetlig alternativ til de uheldige tendensene som er beskrevet ovenfor. Dette kommer blant annet til å bli aktualisert når myndighetene skal gjennomgå det nasjonale kvalitetsrammeverket (NKVS) på grunnlag av OECDs evaluering.

6.2 Veien videre

Mens en i høy grad kan enes om at kvalitet er et sentralt begrep i utdanning, er det langt større uenighet om hva som er de sentrale drivkreftene bak fokuseringen på kvalitet (Aamodt m.fl. 2012). Hvorvidt en kvalitetstenkning med opphav fra næringsliv og industri er overførbar til utdanningssektoren har eksempelvis lenge vært gjenstand for diskusjon. Av den grunn kunne en kanskje spørre om hvor velegnet kvalitetsbegrepet er til bruk i den utdanningspolitiske diskursen (Wittek/Habib 2012).

Endimensjonale verktøy som bare fokuserer på resultater, som standardiserte prøver eller skole-rangeringer, blir mer og mer brukt som uttrykk for kvalitet. Diane Ravitch, som var rådgiver for president George W. Bush, advarer mot denne utviklingen som hun kaller den globale utdanningsreformbevegelsen. Ravitch oppsummerer hva kjernen i denne bevegelsen er:

«...students must be constantly tested, and that the results of these tests are the most important measures and outcomes of education. The scores can be used not only to grade the quality of every school, but to punish or reward students, teachers, principals, and schools» (Ravitch 2012)

Kvalitet vil med andre ord knyttes opp til testene slik at kvaliteten til enhver lærer vil bli bedømt ut fra hans eller hennes elevers testresultater. Dette er en bekymring vi mener er verdt å merke seg selv om hun tar utgangspunkt i den amerikanske skolevirkeligheten.

Det er viktig at kvalitet fortsatt debatteres og at Utdanningsforbundet deltar aktivt i debatten. Dette temanotatets påpekning av ulike måter kvalitetsbegrepet kan forstås på vil forhåpentligvis bidra til større bevissthet, ikke minst i forhold til utfordringer og dilemmaer som Utdanningsforbundet står overfor når det er snakk om utdanning og kvalitet. På den måten kan en kanskje unngå at forståelsen av kvalitet snevres inn, og samtidig at man anskueliggjør at kvalitet henger sammen med mål og verdier.

Samtidig er det grunn til å passe på at kvalitet ikke blir beskrevet utelukkende i generelle og overordnet termer der det er rom for svært ulike fortolkninger av aktører på ulike nivåer i utdanningssystemet. Det vil kunne virke tilslørende på hva som menes med kvalitet, og da vil kvalitet miste sitt meningsinnhold.

Utviklingen går i retning av at stadig flere indikatorer på kvalitet utvikles og tas i bruk, samt at de tillegges større vekt i utdanningssystemet. Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet (NKVS) og videreutviklingen av dette er ett eksempel, og som vi skal se nedenfor lanserer også andre aktører sine egne. Det kan i den forbindelse reises spørsmål om hva som er bakgrunnen for denne utviklingen.

Utdanningsdirektoratet er ansvarlig for et pågående arbeid for å utvikle et kvalitetsvurderingssystem i fag- og yrkesopplæringen. En særskilt utfordring her er vektleggingen av likheter versus forskjeller mellom skole og arbeidsliv. Hele grunnopplæringen er et felles politikkområde som er regulert gjennom enhetlige ordninger, blant annet gjennom opplæringsloven. Regulering av kvaliteten av opplæringsdelen i bedrift må derfor avstemmes med tilsvarende ordninger for opplæring i skole. Samtidig har en sett en tiltakende aktivisme blant næringslivets aktører som legger vekt på lærlingordningen som arbeidslivets egen opplæringsordning, og som på det grunnlaget avviser skolens kvalitetsordninger (Høst 2012).

I en rapport om kvalitetskriterier i høyere utdanning peker Aamodt m.fl. (2012) på at kvalitetsbegrepet er knyttet til tre utviklingstrekk. For det første er begrepet knyttet til en sterkere kontroll gjennom etablering av overordnede evalueringsorgan og nasjonale kvalitetssystem hvor systematisk akkreditering og evaluering av institusjoner og læresteder er gjennomført. For det andre er kvalitetsbegrepet knyttet til sterkere resultatstyring gjennom etablering av ulike indikatorer og ressurstildelingssystemer. Kvalitet brukes også på en tredje måte, for å styrke forbindelsene mellom høyere utdanning og ulike brukere av sektoren. Samlet betyr det at kvalitet har blitt et markant anliggende for myndighetene når det gjelder å styre sektoren. Vil disse utviklingstrekkene ha like stort gjennomslag også for resten av utdanningssystemet? Det er i alle fall grunn til å tro at myndigheter som har et styringsansvar i utdanningssektoren vil definere operasjonaliseringer av kvalitet ut fra egne styringshensyn.

I NHOs kompetansepolitiske dokument (2011) har organisasjonen listet opp konkrete ambisjoner for 2020. Blant disse er:

  • Norske elever og studenter skal være blant de ti beste landene i OECD-området på relevante faglige tester på basisferdigheter
  • Andelen lærere med mastergrad øker på alle nivåer og skaper et bedre grunnlag for elevers læringsutbytte

Denne utviklingen med hensyn til bruk av mål og kriterier for kvalitet fordrer at Utdanningsforbundet har et avklart forhold til bruk av kvalitetsindikatorer. Bør også Utdanningsforbundet på sin side lage forslag til konkrete og relevante kvalitetsindikatorer? Eller skal Utdanningsforbundet nøye seg med å gi høringsuttalelser til forslag fra norske myndigheter? Eller dreier Utdanningsforbundets utfordring i hovedsak om å argumentere på et overordnet verdibasert og profesjonsfaglig plan og ikke bruke ressurser på å utforme konkrete alternativer i møte med forslag som synes urimelige? Kravene profesjonen er forpliktet på, finnes allerede i det nasjonale lov- og planverket.

Kan samarbeid med andre sentrale aktører i utdanningssektoren være fornuftig for å konkretisere kvalitet i utdanning? I den forbindelse kan nevnes at én av fem overordnede målsetninger i GNIST-partnerskapet er «økt kvalitet i lærerprofesjonen». Høsten 2011 ble det satt ned en arbeidsgruppe for å utarbeide et dokument med forslag til tiltak. Dokumentet, som var ment å utgjøre et grunnlag for debatt, forelå rett før jul samme år (GNIST 2011). Gruppen har ikke lagt til grunn en eksplisitt felles forståelse av kvalitetsbegrepet, men i premissene for forslagene legges stor vekt på en kollektivt orientert skolekultur med et godt fungerende profesjonsfellesskap.

Det er viktig at Utdanningsforbundet unngår enkle og uforpliktende visjoner om «verdens beste skole». Da kan det være vel verdt å lytte til Pasi Sahlberg (2011), finsk utdanningsbyråkrat på høyt nivå, som peker på at en av de viktigste grunnene til Finlands skolesuksess er at landet har klart å beholde sine egne visjoner for skolen – og at de har styrt unna tendensen til internasjonal standardisering. I sin bok «Finnish Lessons» vektlegger Sahlberg kreativitet og inkludering som de viktigste verdiene i utdanningen – og at de har satset på godt kvalifiserte lærere og utstrakt tilrettelegging av undervisning i de aller tidligste klassetrinnene på skolen.

Spørsmål om kvalitet i utdanningen er tett koblet til førskolelæreres, læreres og lederes profesjonalitet. Dette kan kobles til hvem som har forutsetninger til å vurdere hva som er kvalitativt godt arbeid i barnehage og skole, og hvordan dette kan synliggjøres på en hensiktsmessig måte. Utdanningsforbundet har blant annet arbeidet for å styrke lærerprofesjonen som en del av strategien for å øke kvaliteten i barnehage og skole. Kvalitet i utdanning handler til sjuende og sist om hva som skjer i den enkelte barnehage og på den enkelte skole. Uten en reell involvering av dem som til daglig står for gjennomføringen av opplæringen – førskolelærere, lærere, skoleledere og styrere – kan ikke et system for kvalitetsvurdering føre til forbedringer. Utdanningsforbundets medlemmer og tillitsvalgte må ta initiativ til og være aktive i diskusjoner om hva god kvalitet i utdanning er og hva som må til for å skape en utdanning av god kvalitet. Det er en forutsetning for at Utdanningsforbundet kan være en kompromissløs forsvarer av kvalitet i hele utdanningssystemet. Uten delaktighet fra profesjonen i disse diskusjonene, overlates arenaen til andre aktører som definerer kvalitet på bakgrunn av andre forutsetninger og interesser.

Et temanotat er en publikasjon på mellom 10-30 sider. Noen saksområder blir fulgt gjennom flere år og resulterer i årlige utgivelser. Andre saker er mer enkeltstående. 

Innholdet i denne publikasjonen er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før den blir offentliggjort.

«Kvalitetskriterier I høyere utdanning. Bakgrunnsnotat for etablering av en norsk informasjonsportal», NIFU-rapport 12/2012

«Evaluering av det Nasjonale kvalitetsvurderingssystemet for grunnopplæringen», FoU-rapport 8/2009, Agderforskning

«Do you want your child to have a certified teacher?» Economics of Education Review, 30, side 65–78, omtalt på side 2 med ovesrkriften «Lærerutdanning legger grunnlaget for god undervisning»

«Incentives and Creativity: Evidence from the Academic Life Sciences». National Bureau of Economic Research, omtalt på side 2 med overskriften «Frihet gir best forskning» 

«Kunnskapsløftet – fra ord til handling», sluttrapport fra evalueringen av et statlig program for skoleutvikling, Fafo-rapport 2010:01 

«Om innretningen på skolereformer», Institutt for samfunnsøkonomi, NTNU

«Från kvalitet till meningsskapande: postmoderna perspektiv – exemplet förskolan» Stockholm, HLS-förlag

«The Definion of Quality and Approaches to its Assessment», Health Administration Press, Ann Arbor, Michigan

«Building the Future through Quality Education», Educational International´s Policy Paper on Education, vedtatt på kongressen 18.–26. juli 2011. I norsk oversettelse «EIs politiske dokument om utdanning: Å bygge framtiden gjennom utdanning av høy kvalitet » (Utdanningsforbundet 2012)

«Evaluering som prisen på autonomi – hvem lurer hvem?», i boken Granheim, Marit/Lundgren, Ulf P./Tiller, Tom (red.) (1990): «Utdanningskvalitet – styrbar eller ustyrlig? Om målstyring og kvalitetsvurdering av norsk skole», TANO 

«Forslag til tiltak for økt kvalitet i lærerprofesjonen. Grunnlag for drøfting i partnerskapet», utarbeidet av GNIST arbeidsgruppe om lærerprofesjonen, avgitt 1. desember 2011

«The money myth – School resources, outcomes and equity», Russel Sage Foundation

«Kvalitet i fag- og yrkesopplæringen kartlegging av kunnskapsstatus», Fafo-notat 2005:31

«Visible Learning. A synthesis of over 800 meta-analyses relating to achievement», Routledge

«Global Higher Education Rankings 2010: Affordability and Accessibility in Comparative Perspective».

«Kunnskapsgrunnlag og faglige perspektiver for en studie av kvalitet i fag- og yrkesopplæringen. Rapport 1 Forskning på kvalitet i fag- og yrkesopplæringen», et samarbeidsprosjekt mellom NIFU, Fafo, Universitetet i Bergen og Høyskolen i Oslo og Akershus

«Norsk skole – hvor er vi og hvor skal vi?», utarbeidet av Høyres stortingsgruppe

«Quality management and quality assurance – vocabulary»

«Barnehagen som utdanning», Cappelen akademiske forlag

«Measuring up. What Educational Testing Really Tells Us». Harvard Educational Press, Cambridge, Mass.

«Vilje til forskning», stortingsmelding nr. 20 (2004–2005)

«Kvalitet i skolen», stortingsmelding nr. 31 (2007–2008)

«Kvalitet i barnehagen», stortingsmelding nr. 41 (2008–2009)

«Kompetanse for kvalitet. Strategi for videreutdanning av lærere 2009–2012»

«How to change 5000 schools. A practical and positive approach for leading change at every level». Harvard Educational Press, Cambridge, Mass.

«Inkludert eller segregert? Om spesialundervisning i videregående opplæring like etter innføringen av Kunnskapsløftet», omtalt på side 2 med overskriften «Alle tjener på integrering»

«Measures of Classroom Quality in Prekindergarten and Children’s Development of Academic, Language, and Social Skills. Child Development», 79, 732–749.

«How the world’s most improved school systems keep getting better», McKinsey & Company, omtalt på side 2 med overskriften «Å bevege seg fra god til bedre og bedre»

«Kunnskapsløftet – tung bør å bære?», underveisanalyse av styringsreformen i skjæringspunktet mellom politikk, administrasjon og profesjon, rapport fra NIFU Step 42/2009

«Frihet under ansvar. Om høgre utdanning og forskning i Norge» (Mjøs-utvalget)

«Førsteklasses fra første klasse. Forslag til rammeverk for et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem av norsk grunnopplæring», delinnstilling fra Kvalitetsutvalget (Søgnen-utvalget)

«Til barnas beste – Ny lovgivning for barnehagene» (Barnehagelovutvalget)

«Kompetanse og utdanning. Et kompetansepolitisk dokument»

«Kunnskap og kvalitet i ny kontekst», sluttrapport fra Kunnskapsdepartementets strategiske forskningsprogram

«Kandidatundersøkelsen», på oppdrag fra GNIST – Den store lærersatsningen – har NIFU Step satt inn og analysert tilleggsspørsmål til allmennlærerkandidater i 2009, omtalt på side 2 med overskriften «Lærerutdanning bedre enn sitt rykte»

««Kompetanse og utdanning. Et kompetansepolitisk dokument»

«OECD Reviews of Evaluation and Assessment in Education. Norway», September 2011

«Education at a Glance 2011»

«How, and How not, to improve the Schools», i The New York Review of Books 22/3 2012

«Kvalitetsvurdering som organisasjonslæring mellom skole og skoleeigar», avhandling for graden philosophiae doctor ved Universitetet i Bergen

«Finnish Lessons. What can the World learn from Educational Change in Finland»

«Pedagogisk kvalitet i barnehagen» i Bleken, Unni/Larsen, Tove Heggen/Røtnes,Klausine (red.) (2000): «Barnehagepolitkk – for barn?», Pedagogisk forum

«En sann helt. En god skole er fullt mulig. Det handler ikke om penger, men om god ledelse». Aftenposten 29.10.2010, www.aftenposten.no/meninger/debatt/En-sann-helt-6272646.html 

«Norsk landrapport til OECD», OECD Review on Evaluation and Assessment Frameworks for Improving School Outcomes

«Om begrepet kvalitet i utdanning», utredning 2002/6

«Kvalitetsutvalgets innstilling – Utdanningsforbundets høringsuttalelse», gitt ut i Utdanningsforbundets hefteserie nr. 5/2003

«Stortingsmelding om kvalitet og innhold i barnehagen – innspill fra Utdanningsforbundet», brev til Kunnskapsdepartementet datert 31. oktober 2008

«Politiske vedtak – Landsmøtet 2009»

«NOU 2010:8 Med forskertrang og lærelyst – Høringssvar fra Utdanningsforbundet», høringssvar til Kunnskapsdepartementet datert 21. januar 2011

«Høring – forslag til endringer i opplæringslov og privatskolelov - Nasjonal bestemmelse om lærertetthet i grunnskolen m.m

«Barnehagens organisering og strukturelle faktorers betydning for kvalitet», IRIS rapport 2011/29, omtalt på side 2 med overskriften «Mellomstore barnehager er best» 

«Undervisningskvalitet som praksis» i «Norsk Pedagogisk Tidsskrift» nr. 3/2012