Private aktører i velferdsstaten

Svar på høring fra Nærings og fiskeridepartementet om private aktører i velferdsstaten – NOU 2020/13, fra UDF Troms og Finnmark.

Bakgrunnen for denne NOU-en er et anmodningsvedtak i Stortinget (opposisjonsforslag) om å sette ned et utvalg for å kartlegge pengestrømmen i offentlig finansierte velferdstjenester med sikte på å foreslå løsninger. Utvalget bak NOU-en tar også utgangspunkt i tre påstander som over lengre tid har gjort seg gjeldende i den politiske debatten.

  1. Det er et lekkasjeproblem der offentlige midler bevilget til velferd havner hos velferdsprofitører
  2. Nye aktører i et velferdsmarked representert av store kommersielle velferdskonserner vokser fram, og ideelle presses ut
  3. Store fortjenester skjules gjennom en strategisk tilpasning via markedsmekanismer og bruk av skatteparadiser

Utdanningsforbundet Troms og Finnmark takker for invitasjonen til å delta i denne høringen. På grunn av kort frist har vi konsentrert oss om noen deler av NOU-en.  Kommentarene våre vil derfor i være knyttet til enkeltkapitler.

Kapittel 3

Det gjøres en del avklaringer og defineringer, f.eks. kommer utvalget inn på at det ikke finnes en legaldefinisjon av en velferdstjeneste, men utvalget definerer selv en velferdstjeneste etter tre betingelser: Hvem som har rett til å motta tjenesten, krav til tjenestenes innhold og finansiering, herunder også regler for brukerbetaling.

Utvalget kommer også frem til at en velferdstjeneste er en «form for forsikring som kan bidra til å øke en persons velferd», og at i den norske velferdsmodellen er tjenestene i utgangspunktet universelle. Dette innebærer at stort sett alle som  befinner seg i Norge har rett på disse tjenestene så fremst disse ikke er avgrenset i lovs form. Utvalget drøfter videre begrepet og sammenligner det med en forsikringstjeneste (at den enkeltes bruk av ordningen er bestemt av behov, og ikke finansiering).

I Utvalgets utforskning av begrepet velferdstjeneste er det mange perspektiver og momenter vi kan være enige i, men samtidig er det et avgjørende moment som er fraværende. Utdanningsforbundet Troms og Finnmark finner det merkelig at velferdstjenestenes hovedfinansiering – gjennom skatte- og avgiftssystemet – ikke drøftes. Det er etter vår mening avgjørende for legitimiteten i skattefinansierte  velferdstjenester (i motsetning til forsikringsordninger der man kan velge å betale  for en fremtidig tjeneste) at befolkningen opplever at skatter og avgifter går til en best mulig tjeneste, og ikke til fortjeneste for de som leverer disse. Utvalget burde  drøfte hvordan fortjeneste kan påvirke befolkningens skattevilje.

Utdanningsforbundet Troms og Finnmark finner det betimelig i denne sammenheng å vise til utvalgsmedlems Nereids personlige kommentar (til slutt i NOU-en), som vi  finner både bekymringsfullt og noe vi kan stille oss bak:

Den nordiske velferdsstaten er unik i global sammenheng. Gjennom praktisering av verdier som tillit og samarbeid mellom stat og innbyggere og mellom offentlig og privat sektor, har velferdsstaten blitt et velferdssamfunn. Et velferdssamfunn som i en årrekke har gjort at FN har kåret Norge som verdens beste land å bo i. Den generaliserte tilliten til velferdsstaten skaper optimale rammebetingelser for innovasjon, det stimulerer risikoviljen og demper endringsmotstanden når alle vet at «worst case scenario» er til å leve med, både for enkeltpersoner og bedrifter. Det  er grunn til bekymring når utvalget konstaterer et stadig større utenlandsk private equity eierskap. Ingen ønsker vel en hyblifisering av velferdssamfunnet?  «Ureist» eierskap til tjenestene er et viktig virkemiddel for å opprettholde velferdssamfunnet som et felles politisk prosjekt. Det er i denne konteksten norske  velferdsprodusenter må adresseres og inviteres inn. Da må man operere med flere  bunnlinjer enn den økonomiske.

Kapittel 8

I dette kapittelet forsøker NOU-en å drøfte om det er store forskjeller mellom  ansatte i offentlig og privat sektor. Bakgrunnen for dette er at personalkostnader utgjør en sentral del av driftskostnadene til virksomheter som leverer velferdstjenester. Det pekes videre på at den norske modellen for lønnsdannelse i høy grad tar seg av denne likheten gjennom frontfagsmodellen, hovedtariffavtaler og allmengjøring av tariffavtaler. Utdanningsforbundet Troms og Finnmark mener det er en svakhet ved NOU-en at den ikke drøfter statens rolle i den norske modellen for lønnsdannelse og hvordan allmengjøring av tariffmessige forhold på en bedre måte kan sikre likeverdige lønnsvilkår mellom ansatte i private og offentlige velferdstjenesteleverandører. (det vises også til kpt. 18 for denne problemstillingen)

Utdanningsforbundet Troms og Finnmark finner gjennomgangen av pensjon (kpt.  18) oversiktlig og ryddig. Vi finner det likevel mangelfullt at ikke NOU-en behandler mulighetene som har ligget inne i systemet for private barnehagekjeder til å spare penger og dermed øke fortjenesten gjennom forskjellen i tilskudd til pensjon og den faktiske sparesatsen. I tillegg drøftes det ikke hvordan fagforeninger gjennom forhandlinger (og med streikevåpenet klart) har klart å få på plass  pensjonsordninger som sikrer en pensjon på lik linje med ansatte i offentlige barnehager.

Kapittel 18

NOU-en viser til at tallmaterialet er vanskelig tilgjengelig, men at lønnsforskjellene mellom kommersielle og offentlige velferdsleverandører er på 9 %. I det videre  forsøker man å forklare denne forskjellen gjennom alder (og dermed ansiennitet),  utdanningsnivå, stillingsprosent (heltid/deltid).

Det vises til Hippe mfl. (2019) som gjennom sammenligning av private og kommunale barnehager har funnet ut private barnehager har ca. 4 % færre årsverk pr. oppholdstime for barna i enn offentlige barnehager. Dette bidrar også til lavere personalkostnader, men NOU-en får i liten grad frem hvordan dette kan skje og hva som bør være løsningen på en slik forskjell, både for barna og for muligheten for fortjeneste.

I kapittelets konklusjon skriver utvalget blant annet at vi må anta at ansatte hos  private velferdstjenestetilbydere kan forvente at eierne vil kunne legge press på  lønns- og pensjonskostnader i årene fremover på grunn av økt konkurranse om oppdrag og press fra eierne om avkastning. Utdanningsforbundet Troms og Finnmark finner denne bemerkning både realistisk og bekymringsverdig. Samtidig savner vi en drøfting av hvordan denne problemstillingen kan motvirkes.

Kapittel 19

I dette kapittelet gis en «utdypende oversikt over de private aktørenes organisering og økonomiske resultater.» Utvalget bruker i her begrepet «driftsmargin» som et mål på lønnsomhet. Når utvalget kommer inn på nivået av driftsmarginer og hva som vil være rimelig, skriver utvalget at man må ta hensyn til risiko og kapitalens omløpshastighet.

Tall fra SSB viser at gjennomsnittlig driftsmargin for ikke-finansielle aksjeselskap i perioden 2014 – 2018 var 9 %. Etter litt drøfting konkluderes det med at driftsmarginene hos leverandører av offentlige velferdstjenester bør «ligge noe lavere enn gjennomsnittet for norske aksjeselskap». Etter noe videre drøfting finner utvalget at driftsmarginen kan ligge i «størrelsesorden 3-5 %. Utvalget har etter vår mening en oversiktlig og grundig gjennomgang av faktorer som gjør at utgiftene blir lavere enn inntektene.

UDF Troms og Finnmark finner likevel en svakhet i NOU-en når det gjelder å problematisere ytterligere forholdet mellom overskudd og risiko. Utvalget skriver flere steder at siden det ligger en finansiell risiko for et privat selskap i å produsere velferdstjenester er det rimelig at man kan ha et overskudd. Private tilbydere har altså en annen motivasjon enn offentlige tilbydere – fortjeneste. Likevel vil vi bemerke at særlig for barnehagesektoren er det ingen risiko for private tilbydere. Barnehagesektoren er en stor sektor, og er desidert størst når det kommer til private tilbydere av velferdstilbud. Barnehagen er en sektor der risikoen er særdeles liten og inntektene stabile med offentlige overføringer og foreldrebetaling. Det er i denne delen av velferdssektoren at de største gevinstene tas ut. I 2018  omsatte private barnehager for rundt 30 mrd. kroner, og hadde et utbytte på 1 mrd. kroner etter skatt. For hver 100 kr er 5 kroner overskudd.

UDF Troms og Finnmark finner også at NOU-en i stor grad unnlater (og fordi pengestrømmene er lite tilgjengelige) å drøfte andre former for utbytte, ikke minst  gjennom selskapsstrukturering og videresalg. Når offentlig finansiert  bygningsmasse blir et finansobjekt som kan omsettes mange ganger går det offentlige glipp av store summer. I tillegg viser det hvordan minimal eller ingen risiko kan gi en eventyrlig fortjeneste. UDF Troms og Finnmark mener Utvalget ikke svarer i tilstrekkelig grad på denne problemstillingen. Vi mener videre at dersom barnehager videreselges, bør det utløse krav om ny godkjenning.

Kapittel 27

Utvalget har i utredningen lagt mest ressurser i å besvare innholdet i Stortingets anmodningsvedtak hvor regjeringen bes om å sette ned et utvalg som skal kartlegge pengestrømmer i offentlige finansierte velferdstjenester, med sikte på å foreslå løsninger som bidrar til at offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd. Utvalgsmedlem Nereid har dissens om at kvaliteten på velferdstjenester ikke kun bør måles økonomisk. 

27.1 Økt transparens om eierskap, organisering og økonomi:

Økt transparens er et viktig stikkord her sammen med kontroll og krav om  regnskapsmessig skille. Mindretallet krever at det innføres krav om  regnskapsmessig skille. Bakgrunnen for disse forslagene ligger i det at utvalget sier  det har vært svært ressurskrevende å etablere tallmateriale som grunnlag for  utvalgets analyser.  

Utdanningsforbundet Troms og Finnmark støtter slike grep. Når et utvalg med  betydelige ressurser har utfordringer på dette området, bør det være en klar  vekker. Utvalgets flertall ønsker imidlertid ikke å begrense uttak av utbytte og  konsernbidrag utover de reglene som finnes. Når det offentlige kjøper  velferdstjenester av private tilbydere for om lag 65 mrd. kroner/år, bør det stilles klare krav  til både gjennomsiktighet hos tilbyder og bestiller.   

Av disse mottar private barnehager 21 mrd. kroner/år. Utvalget har for øvrig «bare» kartlagt  om lag 30 mrd. kroner av summen på 65 mrd. kroner (Alle tall, se kap 26, s 514). Utdanningsforbundet Troms og Finnmark stiller på bakgrunn av dette spørsmål ved flere av Utvalgets konklusjoner.

27.2 Prinsipiell tilnærming til bruk av private aktører 

Utvalget tilråder at det offentlige har en mer prinsipiell tilnærming til bruk av private til å levere offentlig finansierte velferdstjenester enn det beslutningene historisk sett har vært preget av.  

I dette ligger bl.a. mål om mer effektiv bruk av offentlige midler, til lavere kostnad enn det f.eks. kommunen selv har, men også at hele utvalget mener at kostnadsberegninga må inkludere transaksjonskostnader. (Hvor ofte gjøres dette i offentlige anbud?) Dette er noe vi gir vår tilslutning til. I tillegg vil vi bemerke at det er viktig at slike prinsipielle tilnærminger av bruk av private aktører i offentlig finansierte velferdstjenester også tar opp i seg arbeidstakernes lønns-, pensjon- og arbeidsvilkår.

Utvalget peker også på at det bør innføres plikt for kommunene til å begrunne beslutningen av privat tilbyder. Det er litt vanskelig å se for seg om utvalget mener dette skal ligge til administrativt eller politisk nivå i kommunene, men det er et interessant innspill. Her er utvalget delt i sitt syn. Flertallet går mot dette, mens mindretallet ønsker en slik bestemmelse.

Utdanningsforbundet Troms og Finnmark støtter her mindretallets syn fordi vi mener dette vil belyse viktige prinsipielle sider ved å la private gå inn og utføre offentlige tjenester. 

 27.3 Økt bestillerkompetanse 

Utvalget tilråder særlig tiltak for å øke bestiller-kompetansen når det inngås kontrakter om velferdstjenester.  

Det foreslås veiledninger, maler og standardkontrakter for inngåelse av avtale om velferdstjenester, oppfølging av kontraktene og lengden på disse. Det foreslås større grad av brukerinvolvering, søkelys på arbeidsmiljø, herunder åpenhet om avvik om akseptabel meldekultur ved svikt og lav kvalitet. Utvalget peker også på nødvendigheten av tydelige kompetansekrav. 

Dette er noe Utdanningsforbundet Troms og Finnmark støtter. Samtidig er vi bekymret for økningen i antall innkjøpsrådgivere i det offentlige – dette øker jo kostanden ved å la private tilbydere overta velferdstjenester.

27.4 Juridisk rådgivning 

Utvalget peker på de juridiske kostandene i forbindelse med kjøp av tjenester, og at disse kan bli store både når det gjelder tvister om utarbeidelse av anbudene, gjennomføring og oppfølging av anskaffelser.  

Dette en kjent utfordring og mange kommuner med litt ymse kompetanse på anbud og offentlig innkjøp har svidd av millionbeløp på alle de tre nevnte stadiene i innkjøpsprosesser.  Utdanningsforbundet Troms og Finnmark støtter alle forslag som kan bidra til at det offentlige ikke bruker mer enn et minimum av penger til rettsprosesser knytta til innkjøp av tjenester. Det gjelder råd og veiledning fra kompetansemiljøer som kommunene rår over og/eller fond som kan dekke kommunenes utgifter til saker.

 27.5 Barnehager 

Private barnehager har hatt og har fortsatt en stor og viktig rolle i barnehagesektoren. Ca 54% av alle barn som går i barnehage, gjør det i privateide barnehager. Dette er som følge av og en naturlig del av en nasjonal satsing på barnehageplass til alle barn som ønsker det. Den private sektoren har imidlertid endret seg mye de siste årene i form av at store konsern har overtatt større og større del av det private markedet, hovedsakelig gjennom oppkjøp av mindre aktører. Dette er utgangspunktet for mye av den debatten som har vært gjennomgående de siste årene og som har dreid seg om profitt gjennom velferd. Det har vært lansert mange påstander om blant annet kutt i arbeidsvilkår, dårlig kvalitet på tjenester, og en svak regulering av sektoren som helhet. Utdanningsforbundet har i likhet med mange hatt sammenfallende bekymring for utviklingen og at det på sikt vil bety en svekkelse av tjenestetilbudet. Det er derfor gledelig at Stortinget har initiert en grundig gjennomgang. Når det kommer til utvalgets forslag til endringer, er det flere positive ting, men også enkelte problematiske sider som er verdt å ta med.

Utvalget foreslår i rapporten at «Kommunene skal få mer fleksibilitet finanseringen av private barnehager. Utvalget foreslår å oppheve nasjonale regler for finansering av private barnehager, og at det blir opp til kommunen å velge både finansieringsform, finanseringsnivå og lengden på kontrakten med private barnehager i sin kommune.» UDF Troms og Finnmark støtter dette forslaget.

Slik finansieringsordningen er i dag, motiverer den ikke kommuner til å satse på kommunale barnehager så lenge de har mange private. Konsekvensen av forslaget er likevel ikke uten problematiske sider. På den ene siden kan man tenke seg at en slik modell vil kunne være med på å skyve ut flere private barnehagetilbydere fra markedet, og selv om det på mange måter, ideelt sett, vil være et gode at det offentlige i større grad tar hånd om etablering og drift av barnehagesektoren, er dette et noe som kan føre til store endringer med store følger for mange.

På den andre sida vil man med denne «modellen» kunne få fullstendig ulike finansieringsmodeller for ulike kommuner. Noen kommuner vil ønske å trekke til seg private barnehagetilbydere og overby andre kommuner. Det vil i så fall fort undergrave et noenlunde homogent barnehagetilbud i landet. UDF Troms og Finnmark mener derfor at det må finnes et sett av felles rammer for inngåelse av slike kontrakter.

Spørsmålet er også om de som først blir skjøvet ut, er lokale tilbydere, lokalt eide og/eller ideelle barnehager og om forslaget i større grad vil åpne opp for barnehagekonsern med finansielle og juridiske muskler til å kampen med kommunen om finansieringsmodell.  Utdanningsforbundet Troms og Finnmark er bekymret for at den trenden som har vist seg en stund nå, vil forsterkes, ved at de små, ofte ideelle, aktørene bukker under og selger seg ut til store kommersielle aktører.

 Utvalget foreslår ikke endringer i finansieringssystemene til de øvrige velferdstjenestene, men at i lys av utviklingen i barnehagesektoren at det er gode grunner for å innføre krav om at hver barnehage skal være organisert som et eget rettssubjekt. De sier videre at «det vil skape harmoni mellom ulike deler av utdanningssektoren dersom barnehager og skoler er underlagt samme regulering på dette området.». Dette er noe vi sterkt støtter i vårt høringssvar. Alternativet er utvalgets minimumsforslag: «Utvalget tilrår at det som et minimum bør innføres et strengere krav om regnskapsmessig skille for hver barnehage.». Dette er noe som vil vanskeliggjøre og hente ut utbytte fra store konsernregnskap for så å investere det i andre markeder. Profitabelt eller ikke, mener vi dette er å spille med fellesskapets ressurser for egen gevinst.

Vi viser i denne sammenheng til ulike avsløringer i media, den siste om en luksusvilla i Utlandet som eierne av FUS konsernet har finansiert gjennom lån i eget konsern.

27.6 Barnevern 

Utvalget sier at det er særlig krevende å fastsette, måle og kontrollere kvalitet i barnevernstjenester. De sier videre at et fåtall aktører dominerer markedet. Likevel finner ikke utvalget grunn til å foreslå radikale endringer hverken i rammer for finansiering eller begrensninger på kommunenes bruk av slike aktører.  

Flertallet mener likevel at «bruk av private på barnevernsområdet forutsetter en klar begrunnelse og tydelig risikovurdering»  

Mindretallet mener at kommersielle aktører bør avgrenses fra å levere tiltak på hele eller deler av barnevernsområdet. De begrunner dette med at utfordringer med styring kan være svært krevende og at tjenesten i mange tilfeller innebærer en myndighetsutøvelse som ikke er tilstrekkelig avklart m.h.t private aktører. De mener det rettslige grunnlaget i mange tilfeller kan være for svakt. «Disse medlemmer mener det er tankekors at kommersielle aktører benyttes mest nettopp på områder hvor styringsutfordringer og betenkeligheter knyttet til myndighetsutøvelse er størst» 

 Et medlem i utvalget mener dessuten at de bør innføres kompetanse- og bemanningskrav til alle utøvere av barnevernstjenester på linje med skole og barnehage.  

Utdanningsforbundet Troms og Finnmark ser helt klart at mindretallets innstilling her, både når det gjelder omfang av private aktører og krav til bemanning og kompetanse, trekker frem momenter vi mener er av stor betydning for å sikre en helhetlig og gjennomgående kvalitet i landets barneverntjeneste. Vi støtter derfor mindretallets innstilling.

27.7 Ideelle aktører 

Utvalget mener at ideelle aktører kan ha noen særtrekk som kan bidra til å redusere styringskostnadene når private leverer velferdstjenester. Utvalget tilråder at det vurderes opprettet en registreringsordning for private ideelle organisasjoner. Utvalget mener dette kan gi lettere oversikt over regnskaper og rapportering. Men flertallet mener likevel at det ikke er grunn til å øke bruken av frivillige org., f.eks. ved å reservere større del av anbudene til disse.  

Mindretallet mener at ideelle org. har mindre mulighet til å hente overskudd ut av virksomheten og ligger mer til rette for tillitsbasert styring. De vil derfor oftest innebære lavere styringskostnader enn for kommersielle aktører.  

Utdanningsforbundet Troms og Finnmark syns flertallets vurdering og anbefaling i denne delen blir for svak, og lener oss mer på mindretallets vurderinger.

27.8 Lønns- og arbeidsvilkår 

Utvalget foreslår at leverandører som i dag mottar tilskudd blir pliktig som et minimum til å følge lønn og andre arbeidsvilkår i relevante landsomfattende tariffavtaler. Det er et smart trekk om dette lovfestes, fordi det fjerner private aktørers muligheter til å undergrave lønns- og arbeidsvilkår som et grunnlag for profitt. Utdanningsforbundet Troms og Finnmark støtter dette forslaget fullt ut.

 Utvalget gir også anbefalinger om at offentlige arbeidsgivere bruker sin innkjøpsmakt til å kontraktfeste at det brukerrettede arbeidet i kontrakten hovedsakelig utføres av arbeidstakere.

Med arbeidstakere forstår vi arbeidstakere i faste regulerte stillinger og ikke stillinger for eksempel gjennom bemanningsbyråer underlagt andre lover/regler.

Utvalget anbefaler videre at det utarbeides en mer utfyllende og praktisk rettet veileder til Medleverforskriften, da det har oppstått spørsmål om hvordan ordningen skal praktiseres etter forskriften. Dette er noe vi støtter da det er grunnleggende viktig at man har et regelverk som skaper stabilitet både for de som arbeider etter denne forskriften og for de som er brukere.